A.________/Service de la population (SPOP)

A.

A deux reprises successives, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a été saisie de recours de A.________ (causes n°PE.2020.0054 et PE.2022.0071). Dans la première de ces causes, elle a retenu les faits suivants:

"A. Ressortissant du Burundi né en 1976, A.________ a obtenu un diplôme de médecine dans son pays d’origine. Au bénéfice d’une bourse d’études de cinq ans, allouée par l’Etat du Burundi en vue d’effectuer sa formation à l’étranger, et d’un visa, il est entré en Suisse durant le mois d’août 2010 et a obtenu une autorisation de séjour pour suivre une formation. Depuis lors, il a exercé en qualité de médecin-assistant extraordinaire dans le département de chirurgie des Hôpitaux Universitaires de ********, du 1er octobre 2010 au 30 septembre 2011, sans être rémunéré, ceci dans le cadre de la formation postgraduée en ophtalmologie entreprise auprès de l'Hôpital ********, à ********, du 1er octobre 2011 au 30 novembre 2014. Il a poursuivi sa formation auprès de l'Hôpital cantonal de ******** du 1er mai 2015 au 31 octobre 2015, puis a achevé les six derniers mois de sa formation auprès du Centre ********. Dès le 1er octobre 2011, A.________ a été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour pour doctorants et post-doctorants au sens des art. 30 al. 1 let. g de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers ([LEtr] depuis le 1er janvier 2019, loi fédérale sur les étrangers et l’intégration [LEI; RS 142.20]) et 40 de l’ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) régulièrement prolongée jusqu'au 31 mai 2016.

B.

A.________ a obtenu son diplôme fédéral de médecin, le 17 mars 2016, et s’est vu décerner le titre postgrade fédéral de médecin spécialiste en ophtalmologie FMH, le 23 juin 2016. Par décision du 20 octobre 2016, les autorités du canton de ******** ont autorisé A.________ à exercer la profession de médecin, à titre indépendant ou à titre dépendant, dans leur canton. Par décision du 30 novembre 2016, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a refusé d’approuver sa demande d'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement (1.) et arrêté au 26 septembre 2020 la date à partir de laquelle l’autorité cantonale pourra statuer librement sur l’octroi d’une autorisation d’établissement (2.). Par arrêt F-7722/2016 du 23 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a rejeté le recours de l’intéressé contre la décision négative du SEM. Un recours déposé contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_448/2019 du 15 mai 2019. Par arrêt F-2593/2019 du 9 juillet 2019, le TAF a rejeté dans la mesure de sa recevabilité la demande de révision déposée par A.________ contre son arrêt du 23 avril 2019. Le recours formé contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_669/2019 du 22 août 2019.

C.

Domicilié dans le canton de ******** A.________ a requis des autorités de ce canton le renouvellement de son autorisation de séjour; il s’est prévalu de l'exercice de son activité de médecin à titre indépendant dans les cantons de ******** et de ********. Par décision du 13 mars 2017, le Service des migrations du canton de ******** a refusé de prolonger l'autorisation de séjour pour études de l'intéressé et de lui délivrer une autorisation de séjour pour exercer une activité lucrative dépendante ou indépendante, tout en renonçant temporairement au renvoi de Suisse, au vu de son recours contre la décision du 30 novembre 2016 du SEM. Statuant sur recours, par décision du 29 janvier 2018, le Département de l'économie et de l'action sociale du canton de ******** (DEAS-********) a annulé la décision du Service cantonal ******** du 13 mars 2017 et a renvoyé l'affaire à l'autorité de première instance pour nouvelle décision, l'invitant à accorder à A.________, à titre exceptionnel, une autorisation de séjour limitée à la durée nécessaire à la régularisation de sa situation.

Par décision du 12 avril 2018, le SMIG-******** a refusé de donner une suite positive à sa demande, dès lors qu’il lui était apparu que l'intéressé ne bénéficiait d'aucune autorisation de séjour valable lui permettant d'exercer une activité professionnelle dans les cantons de ******** et de ********. Le recours interjeté par l'intéressé contre cette décision a été rejeté par le DEAS-********, par prononcé du 5 novembre 2018. L’autorité cantonale de recours a constaté que A.________ ne pouvait se prévaloir d'aucune autorisation de séjour avec exercice d'une activité salariée ou indépendante qui lui donnerait le droit d'exercer son activité dans toute la Suisse et qu'aucune procédure relative à une demande de permis de travail contingenté n'était ouverte dans les cantons précités. Il a ajouté que le canton de ******** n'était au demeurant pas compétent pour autoriser l'exercice d'une activité lucrative hors des limites de son territoire. Par arrêt du 29 mai 2019, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de ******** (TC-********) a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision du DEAS-********. Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a déclaré irrecevable par arrêt 2C_611/2019 du 22 août 2019.

D.

A.________ a également saisi les autorités du canton de Genève d’une demande d’autorisation de séjour avec activité lucrative. Selon ses explications, il exercerait depuis le 1er novembre 2016 comme ophtalmologue indépendant dans ce canton. Le 10 octobre 2017, il a conclu un «contrat type simple de collaboration» avecB.________B.________, à ********, et le 8 décembre 2017, un contrat de mandat avecC.________C.________, également à ********. Le 22 mai 2019, A.________ a déposé une demande en vue d’exercer une activité lucrative dans le canton de ********. Le 24 juillet 2019, le Service de la main-d’œuvre étrangère du canton de ******** l’a informé de ce qu'il ne lui était pas possible de rendre une décision favorable à sa demande. Par arrêt 2D_38/2019 du 29 août 2019, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par l’intéressé contre cette décision.

E.

Le 19 juin 2018, le Médecin cantonal a délivré à A.________ l’autorisation d’exercer sa profession dans le canton de Vaud. Le 22 mai 2019, A.________ a saisi le Service de l’emploi (SDE) d’une demande de permis de séjour en vue d’exercer une activité lucrative indépendante dans le canton de Vaud. A cet égard, il s’est prévalu de l’exercice d’une activité d’ophtalmologue indépendant auprès d’D.________, à ********. A l’invitation du SDE, A.________ a produit le contrat de mandat le liant depuis le 28 juin 2018 à cette société. A plusieurs reprises, il s’est inquiété de l’avancement de son dossier. Le 2 octobre 2019, le SMIG-******** a informé l’intéressé qu’il suspendait la procédure de renvoi intentée à son encontre jusqu’à la décision du SDE. Les 4 et 12 décembre 2019, le SDE a encore requis de l’intéressé divers renseignements; ce dernier s’est déterminé le 6 décembre 2019, puis le 28 janvier 2020. Il a notamment indiqué qu’il comptait ouvrir son propre cabinet, à l’issue de la formation continue en ophtalmo-chirurgie qu’il suit à l’heure actuelle. Il a produit des attestations d’affiliation à l’AVS en qualité d’indépendant et de la caisse de compensation.

En parallèle, A.________ s’est successivement adressé aux autorités du canton de ******** et au SEM. Le 27 janvier 2020, ce dernier lui a rappelé qu’il n’était pas au bénéfice d’une autorisation de séjour de longue durée, qu’il était toujours sous le coup de décisions exécutoires et lui a fait savoir qu’il n’y avait pas de place pour une intervention de quelque type que ce soit en matière de permis de séjour ou d’établissement.

Par décision du 12 février 2020, le SDE a refusé de donner une suite positive à la demande de A.________, au motif que l’activité qu’il exerce auprès d’C.________ ne satisfaisait à aucun intérêt général, ni à un intérêt économique ayant des conséquences déterminantes pour le canton de Vaud.

[…]"

A.________, a déposé un recours contre la décision du 12 février 2020, que la CDAP a rejeté, par arrêt PE.2020.0054 du 29 octobre 2020.

B.

Dans la cause PE.2022.0071, les faits suivants ont été retenus:

"B. Le 24 novembre 2020, A.________ a requis du SDE qu’il statue sur sa demande d’autorisation préalable de travail, en application des art. 36 al. 1 et 55a al. 2 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal ; RS 832.10), ainsi que des art. 34 et 36 de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11), qu’il lui avait soumise le 1er mai 2020. Le 23 décembre 2020, le SDE a renvoyé l’intéressé à la motivation de l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_611/2019 du 22 août 2019, ainsi qu’à celle de l’arrêt PE.2020.0054 du 29 octobre 2020; il a considéré que le dossier était désormais clos.

Le 22 février 2021, A.________ a relancé le SDE, rappelant qu’il exerçait dans le canton de Vaud la profession de médecin sous sa propre responsabilité. Le 28 mai 2021, le SDE a rappelé à l’intéressé que l’arrêt du 29 octobre 2020 étant définitif, son dossier était clos.

Les 4, 14 et 15 juin 2021, A.________ a invité le SDE à statuer sur sa demande du 1er mai 2020. Le 29 juin 2021, le SDE a rappelé à l’intéressé que le fait d’être en possession d’une autorisation de pratiquer la médecine en Suisse et dans le canton ne le dispensait en aucun cas d’obtenir une autorisation au sens du droit migratoire. Il s’est référé une fois encore aux considérants de l’arrêt PE.2020.0054 et a estimé qu’aucun fait nouveau justifiant qu’une nouvelle décision ne soit rendue n’avait été mis en avant. Le 2 juillet 2021, A.________ a maintenu sa demande.

Le 1er novembre 2021, le SMIG-******** a statué dans la procédure pendante devant lui, laquelle avait été suspendue le 2 octobre 2019, jusqu’à droit connu sur la demande d’autorisation présentée par A.________ devant les autorités du canton de Vaud; il a refusé à ce dernier l’octroi d’une autorisation d’établissement, ainsi qu’une autorisation d’établissement à titre anticipé; il a également refusé l’octroi d’une autorisation de séjour et a prononcé le renvoi de l’intéressé, un délai de départ au 31 décembre 2021 lui étant imparti. Par décision du 6 avril 2022, le Département de l'emploi et de la cohésion sociale du canton de ******** (DECS-********) a rejeté le recours que A.________ avait formé contre cette décision et invité le SMIG-******** à lui impartir un nouveau délai de départ. Cette décision a été frappée de recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de ******** (TC-********). Le 8 juin 2022, A.________ a également recouru auprès du DECS-******** pour déni de justice de la part du SMIG-********; en substance, il reproche à ce dernier de ne pas avoir statué, suite à la demande d’autorisation de travail dont il avait saisi l’autorité compétente dans le canton de Vaud, soit le SDE, le 1er mai 2020.

Entre-temps, les 6, 8, 9, 13 et 15 novembre 2021, A.________ a derechef requis du SDE qu’il lui délivre une autorisation préalable de travail, en application de la LPMéd, en rappelant qu’une autorisation de pratiquer la médecine dans le canton de Vaud lui avait été octroyée le 19 juin 2018. Le 14 décembre 2021, le SDE a considéré que l’intéressé ne se prévalait d’aucun fait nouveau justifiant la prise d’une nouvelle décision et a considéré, une fois encore, que la procédure était définitivement close. Le 17 décembre 2021, A.________ a invité le SDE à statuer sur sa demande et a requis la notification d’une nouvelle décision avec mention de la voie et du délai de recours. Le 5 janvier 2022, le SDE a refusé de faire droit à cette demande, estimant que l’intéressé avait été suffisamment renseigné et qu’aucune raison ne commandait de revenir sur des décisions revêtues de l’autorité de chose jugée.

Les 13 avril, 9 et 17 mai 2022, A.________ a une fois encore invité le SDE à statuer sur sa demande du 1er mai 2020, réitérée le 24 novembre 2020. Le 29 avril 2022, il s’est réservé la faculté de saisir l’autorité de recours contre un refus de statuer. Le 9 juin 2022, le SDE a refusé d’entrer en matière sur cette demande, estimant que l’intéressé avait été complètement renseigné par ses correspondances précédentes et qu’il ne faisait état d’aucun fait nouveau permettant de revenir sur la décision négative du 12 février 2020, laquelle était entrée en force.

[…]"

A.________ a saisi la CDAP d’un nouveau recours contre ce refus de la DGEM d'entrer en matière sur sa demande de réexamen. Par arrêt PE.2022.0071 du 22 août 2022, la CDAP a rejeté ce recours.

C.

Le 28 novembre 2024, A.________ a emménagé dans la commune d'******** et y a déposé une demande d'autorisation de séjour pour activité indépendante; il a indiqué qu'il exerçait sa profession de médecin au sein de son cabinet ophtalmologique. La Direction générale de l’emploi et du marché du travail (DGEM), qui a succédé au SDE, à qui la demande a été transmise comme objet de sa compétence, lui a fait part, le 23 décembre 2024, de son intention de refuser l'octroi d'une autorisation de travail. A.________ s’est déterminé et a complété sa demande. Le 23 mai 2025, la DGEM lui a imparti un délai au 11 juin 2025 pour déposer un dossier complet, précisant qu'à titre strictement exceptionnel, elle était disposée à entrer en matière sur l'examen de la demande et le cas échéant, à rendre une décision favorable soumise à l'approbation du Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM), pour autant qu’elle puisse disposer d’un dossier complet. Dans ses correspondances des 26 mai et 31 mai 2025, A.________ a refusé de donner suite à la demande de la DGEM.

Par décision du 20 juin 2025, la DGEM a refusé de donner suite à la demande, en expliquant qu’au vu du refus de A.________ de produire un dossier complet, elle n'était pas en mesure de statuer. La DGEM a relevé au surplus que ce dernier ne disposait d'aucune autorisation de séjour lui permettant d'exercer une activité lucrative. Cette décision n’a pas été attaquée.

D.

Le 18 juillet 2025, le Service de la population (SPOP) a informé A.________ de son intention de refuser l'autorisation de séjour requise et de prononcer son renvoi. Par courriers des 23 juillet 2025 et 22 août 2025, l'intéressé s’est déterminé en expliquant, en substance, avoir refusé de produire le dossier auprès de la DGEM dès l’instant où, selon ses explications, cette autorité ne serait pas compétente pour statuer sur sa demande et qu'une autorisation de travail ne lui était pas nécessaire pour exercer son activité, dès lors que l'arrêt de la CDAP du 22 août 2022 lui donnait le droit d'obtenir un permis de séjour. Le 22 décembre 2025, A.________ a maintenu sa demande et a déposé une demande de regroupement familial en faveur de ses six enfants vivant au Burundi.

Par décision du 12 janvier 2026, le SPOP a refusé de délivrer une autorisation de séjour en faveur de A.________ et a prononcé son renvoi. Par décision du 14 avril 2026, le SPOP a rejeté l’opposition formée par l’intéressé contre cette décision et a prolongé au 31 mai 2026 le délai de départ imparti à ce dernier.

E.

Par acte du 1er mai 2026, A.________ a saisi la CDAP d’un recours contre cette dernière décision; il a pris les conclusions suivantes:

"Principalement

1.Annuler cette décision attaquée.

2.Confirmer le caractère définitif et exécutoire de l'arrêt de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 22 Août 2022 d'une décision préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour en rapport avec l'activité de médecin indépendant au cabinet ophtalmologique ********.

3.Renvoyer la cause au SPOP de Vaud pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. Cela étant fait,

4.En conformité avec l'art. 343 CPC, prendre des mesures nécessaires en cas de persistance de non respect de cet arrêt définitif et exécutoire de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 22 Août 2022 d'une décision préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour en rapport avec l'activité de médecin indépendant au cabinet ophtalmologique ******** qui vient d'être reconnue et validée par l'arrêt du Tribunal Fédéral du 15 Avril 2026 parmi celles qui suivent :

a. assortir la décision de la menace de la peine prévue à l'art. 292 CP ;

b. prévoir une amende d'ordre de 5000 francs au plus;

c. prévoir une amende d'ordre de 1000 francs au plus pour chaque jour d'inexécution.

Subsidiairement.

1.Annuler la décision attaquée.

2. Renvoyer la cause au SPOP de Vaud pour une nouvelle décision dans le sens des considérants."

Par ordonnance du 4 mai 2026, le juge instructeur a imparti à A.________ un délai au 3 juin 2026 pour effectuer un dépôt de 600 fr., destiné à garantir le paiement de tout ou partie de l'émolument et des frais qui pourront être prélevés en cas de rejet du recours.

Par une écriture du 4 mai 2026. A.________ a complété son recours par une écriture dans laquelle il a pris les conclusions suivantes:

"Mesures provisionnelles.

Me dispenser des frais judiciaires dans cette procédure sur base de la décision de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 08.01.2025.

Principalement.

1. Dire que la décision de la DGEM du 20 Juin 2025 était irrecevable comme la question de l'autorisation préalable de travail pour l'octroi d'un permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au cabinet ophtalmologique ******** fait l'objet d'un arrêt définitif exécutoire de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 22 Août 2022.

2.Annuler la décision attaquée.

3.Renvoyer la cause au SPOP de Vaud pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.

Subsidiairement.

1.Annuler la décision attaquée.

2.Inviter le SPOP de Vaud de m'octroyer le permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec mon activité de médecin indépendant au cabinet ophtalmologique ******** pour le respect de l'arrêt définitif et exécutoire de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 22 Août 2022 (Droit d'obtenir une décision d'un permis de travail contingenté qui a été rejeté)."

Par avis du 6 mai 2026, le juge instructeur a maintenu l’ordonnance du 4 mai 2026.

Le 11 mai 2026, A.________ a déposé une troisième écriture, dans laquelle il a pris les conclusions suivantes:

"Principalement.

1.Dire et juger le recours recevable et bien fondé.

2.Constater que l'administration a refusé de se soumettre à l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********.

3. Constater que la décision de la DGEM du 20 Juin 2025 viole l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********.

4.Dire et juger que l'autorité intimée devrait déclarer irrecevable la décision de la DGEM du 20 Juin 2025.

5.Annuler la décision attaquée pour cette illégalité.

6.Dire et juger qu'en ne respectant pas l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********, l'administration a commis un acte illicite et une faute engageant la responsabilité de l'Etat.

7.Renvoyer la cause à l'autorité intimée pour une nouvelle décision avec injonction de respecter l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********.

8.Condamner l'Etat à me verser une somme de 500.000 CHF à titre de réparation de tort moral avec intérêt de 5% an dès le 28.11.2024.

9. Mettre les frais judiciaires à l'Etat.

Subsidiairement.

1.Dire et juger le recours recevable et bien fondé.

2.Constater que l'administration a refusé de se soumettre à l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********.

3. Constater que la décision de la DGEM du 20 Juin 2025 viole l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********.

4.Dire et juger que l'autorité intimée devrait déclarer irrecevable la décision de la DGEM du 20 Juin 2025.

5.Annuler la décision attaquée pour cette illégalité.

6.Dire et juger qu'en ne respectant pas l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu le 22 Août 2022 par le CDAP du Tribunal cantonal de Vaud concernant l'autorisation préalable de travail pour l'octroi de permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ********, l'administration a commis un acte illicite et une faute engageant la responsabilité de l'Etat.

7.Inviter le SPOP de Vaud de m'octroyer le permis de séjour avec activité lucrative indépendante en rapport avec l'activité de médecin indépendant au Cabinet ophtalmologique ******** pour le respect de cet arrêt définitif et exécutoire de la CDAP du Tribunal cantonal de Vaud du 22 Août 2022 ( Droit d'obtenir une décision d'un permis de travail contingenté qui a été rejeté).

8.Condamner l'Etat à me verser une somme de 500.000 CHF à titre de réparation de tort moral avec intérêt de 5% an dès le 28.11.2024.

9. Mettre les frais judiciaires à l'Etat."

L’avance de frais a été effectuée.

Le SPOP a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminé en dernier lieu et maintient ses conclusions.