B et C c/ Commune de D

L'art. 50 LATC ne règle pas la question des frais d'équipement (sauf celle des équipements privés, traitée à l'al. 2), mais se borne à réserver à ce propos d'autres législations, dont la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LEx, RSV 6.1, spéc. ses art. 125 à 133); mais cette loi est peu appliquée, contrairement à la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau ou la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 721.31 et 814.31).

bb) En outre, la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) définit les compétences que détiennent les communes quant aux contributions publiques qu'elle sont habilitées à percevoir.

L'art. 1er de la loi comporte ainsi une liste exhaustive des impôts communaux susceptibles d'être prélevés (à cette disposition s'ajoute celle de l'art. 3bis de la loi, sans pertinence ici). Par ailleurs, l'art. 4 LIC réserve la faculté des communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières; les taxes perçues sur la base de la loi sur la distribution de l'eau ou de la loi sur la protection des eaux contre la pollution entrent dans cette catégorie de prélèvements. Quoi qu'il en soit, il n'est pas exclu qu'un règlement communal (voir à ce propos art. 4 al. 2 LIC) constitue une base légale suffisante à la perception de telles taxes spéciales pour autant que ce dernier soit conforme aux droits fédéral et cantonal (dans ce sens ATF 122 I 305; v. aussi ATF 132 II 371, spéc. c. 2.5, 2.6 et 3).

Les art. 1er et 4 LIC se réfèrent ainsi à des notions générales, soit l'impôt, d'une part, les contributions causales, d'autre part. L'impôt est une contribution due par un particulier indépendamment de toute contre-prestation étatique spécifique; on peut parler à son sujet d'une dette «abstraite». On y oppose les contributions causales, qui constituent la contrepartie d'une prestation ou d'un avantage particulier, appréciable économiquement, accordé par l'État à un citoyen déterminé; le versement de l'intéressé repose alors sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (voir à ce propos par exemple Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, 2e édition 1998, p. 49). Les contributions causales regroupent par ailleurs diverses catégories: la taxe ou l'émolument, qui constitue le prix d'une prestation ou d'un service étatique particulier, la charge de préférence, mise à la charge de personnes qui profitent de façon spéciale d'avantages étatiques (tel que celui découlant de la construction d'une route) ou encore la taxe de remplacement, prélevée auprès de citoyens dispensés d'un devoir public (la taxe d'exemption du service militaire par exemple; ici encore, Rivier, op. cit., p. 49). En matière d'équipement, les collectivités intéressées prélèvent généralement soit des taxes, soit des charges de préférence (ou contributions de plus-value). Contrairement aux impôts, ces prélèvements reposent sur un lien particulier entre le contribuable et l'État, caractérisé par la prestation ou l'avantage étatique offert. La perception de contributions causales doit en outre respecter deux principes, soit celui de la couverture des coûts (l'ensemble des recettes dégagées par celles-ci ne doit pas dépasser le coût global consenti par l'État) et le principe de l'équivalence (le montant perçu doit se trouver dans un rapport raisonnable avec la prestation ou l'avantage dont bénéficie le contribuable). Lorsque ces principes ne sont pas respectés, l'on ne se trouve plus en présence de contributions causales, mais d'impôts mixtes (même auteur, p. 49).

On notera encore que les collectivités publiques perçoivent parfois des impôts d'affectation (ou Zwecksteuer), fréquemment liés à certains coûts; il en va ainsi d'impôts qui servent spécifiquement à la couverture de certains types de dépenses, consentis soit dans l'intérêt de la collectivité dans son ensemble, soit en faveur d'une catégorie déterminée de personnes; Rivier cite à ce propos l'impôt ecclésiastique, l'impôt sur les carburants ou la taxe de séjour (p. 50 s.). La différence entre l'impôt d'affectation et la taxe causale réside dans l'absence de lien direct entre la prestation de l'État ou l'avantage procuré au contribuable et la contribution demandée à ce dernier. Il reste qu'il est parfois difficile de distinguer les contributions causales et les impôts spéciaux d'affectation liés à certains coûts (Kostenanlastungssteuer) destinés à financer des dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à celles-ci (sur ces différents points, voir Rivier p. 50 s.). Tel est le cas s'agissant de la taxe de séjour, qui est un impôt, mais aussi s'agissant de divers autres prélèvements abordés par la jurisprudence la plus récente (taxe incendie, ATF 122 I 305: il s'agit aussi d'un impôt; voir également ATF 124 I 289 et 122 I 61).

La distinction entre impôt et contribution causale entraîne avec elle des conséquences quant aux exigences découlant du principe de la base légale. En effet, ce dernier s'applique de manière rigoureuse en matière d'impôt, la loi formelle devant alors prévoir le sujet, l'objet et le barème de l'impôt. Au contraire, le principe de la réserve de la loi est assoupli en matière de contributions causales, en ce sens que la loi formelle n'a plus à prévoir le calcul de celles-ci, pour autant que s'appliquent les principes de la couverture des coûts et d'équivalence. On a vu que d'autres différences résultent encore, en droit vaudois, du régime découlant des articles 1er, 3bis et 4 LIC (cette dernière règle reprend d'ailleurs à son alinéa 4 le principe de l'équivalence).

cc) L'art. 5 LAT charge le droit cantonal d'établir un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement (al. 1). Cette disposition, évoquée par les parties, vise notamment les plus-values importantes qui découlent de mesures fondées sur cette loi, la planification spécialement; on pense en particulier au classement d'un terrain, précédemment en zone agricole, dans une zone à bâtir. La disposition précitée implique en premier lieu une concrétisation dans la législation cantonale.

Le prélèvement fondé sur l'art. 5 al. 1 LAT peut être perçu sous la forme d'une contribution de plus-value; dans ce cas, il ne s'agit toutefois pas d'une charge de préférence au sens usuel, car elle n'est pas liée aux coûts (autrement dit, elle échappe au principe de la couverture des coûts; ATF 105 Ia 137 et 121 I 142). Un tel prélèvement peut cependant être intégré également dans le régime de l'impôt sur les gains immobiliers (art. 12 al. 2 lit. e de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes; LHID, RS 642.14).

Lorsque le législateur cantonal retient cette seconde solution, il est tenu par les exigences strictes découlant du principe de la réserve de la loi en matière d'impôt. S'il donne en revanche la préférence au régime d'une contribution de plus-value, la réponse est moins nette. Dans l'ATF 105 précité, le Tribunal fédéral a assimilé cette contribution, non liée aux coûts, à un impôt mixte; la qualification d'impôt conduit là aussi à une application stricte des exigences de base légale. Cependant, un tel prélèvement apparaît bien comme une contribution causale, de sorte que son régime pourrait se situer entre celui de l'impôt et celui des contributions causales ordinaires (dans ce sens, Waldmann/Hänni, Raumplanunsgesetz, Berne 2006, No 22 ad art. 5 LAT; voir également Adrian Schneider, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. I RPG, Zürich 2006, p. 24 ss). On relèvera ici que la plupart des cantons n'ont pas adapté leur législation à l'art. 5 al. 1 LAT et se contentent de prélever l'impôt sur les gains immobiliers (avec ou sans adaptation à l'art. 12 al. 2 lit. e LHID); les cantons de Bâle-Ville et de Neuchâtel, en revanche, ont introduit un régime de contributions de plus-values dues aux mesures d'aménagement, alors que le canton de Vaud a introduit le mécanisme de péréquation réelle qui, malgré sa portée limitée et facultative, implique un prélèvement en nature conforme également à l'art. 5 al. 1 LAT (voir au sujet de ces différents régimes, Waldmann/Hänni, op. cit., No 19, 23 et 24 ad art. 5 LAT; Schneider, op. cit., p. 140 ss 172 ss et 196 ss; pour le droit vaudois, v. art. 51 al. 3 LATC et ATF 122 I 125).

c) Le contrat de droit administratif s'est vu peu à peu reconnaître une place dans la pratique, non sans une certaine réticence de la jurisprudence. Quoi qu'il en soit, le procédé contractuel soulève diverses questions que l'on traitera successivement.

La première a trait à l'admissibilité même du procédé contractuel (soit du choix de la forme du contrat de droit administratif en lieu et place de la décision); il s'agit en second lieu de vérifier la conformité à la loi des obligations mises à la charge de l'administré.

S'agissant du premier point, plus spécialement en droit bernois, la loi pose le primat de la décision administrative; en conséquence, le recours à la forme du contrat suppose l'existence de motifs justificatifs (voir à ce propos Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 313); on laissera cet aspect de côté, dans la mesure où le droit vaudois ne comporte pas d'exigence de ce type.

aa) Selon la jurisprudence actuelle (ATF 103 Ia 505, spéc. 512 et 105 Ia 207 spéc. 209), le recours à la forme du contrat de droit administratif est admis dans la mesure où la loi ne l'exclut pas. Malgré la formulation de ces arrêts, il apparaît excessif de considérer que la loi doive prévoir expressément l'exclusion du procédé contractuel pour interdire celui-ci. En effet, il peut également découler de la loi, dûment interprétée, une exclusion implicite de cette voie (voir à ce propos Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 312 s.). Ces auteurs citent par exemple, à juste titre, l'exemple de la législation sur la circulation routière, dont le caractère exhaustif exclut la conclusion de contrats s'agissant de l'octroi de permis de circulation pour véhicules; mais il en va de même dans des réglementations faisant appel à une large liberté d'appréciation de l'autorité (ainsi les conventions relatives au zonage de bien-fonds ne sont pas admissibles: ATF 122 I 328, spéc. p. 334; ou encore en matière fiscale: même s'il y a lieu d'appliquer des concepts juridiques indéterminés, les accords fiscaux sont exclus, sauf base légale expresse; ATF 121 II 273, spéc. 279 et RDAF 2006 II 419, spéc 426 ss; voir également Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrecht, 6e éd., Zürich 2002, p. 320 ss; voir aussi les références indiquées par Mächler, op. cit., p. 366 s. et note 33).

En revanche, comme cela a déjà été relevé plus haut, la pratique a admis le recours au procédé contractuel pour déterminer sur une base bilatérale des obligations en matière d'équipement, qu'il s'agisse de l'obligation de réaliser l'équipement lui-même ou d'obligations liées au financement de celui-ci (voir à ce sujet, Häfelin/Haller/Uhlmann, op. cit., No 1082; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Berne 1997, p. 145 ss).

S'agissant plus particulièrement des contributions fondées sur l'art. 5 al. 1 LAT, certains auteurs, tout en rappelant la jurisprudence du Tribunal fédéral de l'ATF 105 Ia 144 exigeant une base légale expresse pour un tel prélèvement (Waldmann/Hänni, op. cit., No 22 ad art. 5 LAT), admettent qu'elles puissent faire l'objet d'un contrat de droit public (ibidem, No 25 s.); ils retiennent d'ailleurs cette solution non seulement lorsque le législateur cantonal a prévu de tels contrats (voir à ce propos l'art. 142 de la loi bernoise sur les constructions, ainsi que l'art. 19 de la loi sur l'aménagement du territoire du canton des Grisons; sur la disposition bernoise, voir Schneider, op. cit., p. 176, lequel exige de surcroît une disposition réglementaire communale, de nature à assurer l'égalité de traitement entre les constructeurs privés amenés à conclure des contrats avec les autorités communales), mais aussi lorsque la loi cantonale ne l'exclut pas expressément.

bb) La jurisprudence est assez imprécise sur le point de savoir si les obligations imposées à l'administré par contrat doivent reposer sur une base légale. Il paraît cependant aller de soi - à défaut l'institution du contrat de droit administratif serait inutile - que l'exigence de base légale doit être assouplie dans une large mesure eu égard au consentement de l'administré.

Il reste que la prestation demandée doit pouvoir être rattachée à un intérêt public consacré par la loi, impliquant qu'il relève des attributions publiques (Moor II 386 s.). Cet auteur donne ainsi l'exemple d'un promoteur qui peut s'obliger, dans le cadre d'un plan de quartier, à réaliser une place de jeux (cet exemple est comparable à celui de la garderie, dont la réalisation - non contestée - est prévue par la convention générale), mais non l'installation d'un café (on pourrait d'ailleurs évoquer ici l'art. 5 Cst: le principe de l'intérêt public découlant de cette disposition s'applique également lorsque l'État agit dans la forme du contrat de droit administratif).

cc) Par ailleurs, il paraît aller de soi également que l'État ne devrait pas user de moyens de pression inadmissibles pour obtenir, dans un cadre bilatéral, ce qu'il ne pourrait pas obtenir par la voie d'une décision (Moor II 387 s.; Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 314; Schneider, op. cit., p. 175 s et les références citées en note 705). Autrement dit encore, l'État ne saurait monnayer l'octroi d'un avantage dans un domaine régi par le droit public (Moor I 370). Cette exigence peut d'ailleurs être rapprochée de celle du respect du principe de proportionnalité entre les prestations échangées. Mächler a examiné cet aspect de manière approfondie, en se référant à la réglementation allemande, qui parle à ce propos de «Koppelungsverbot» (op. cit., p. 408 ss et 412 ss.). A cet égard, il apparaît discutable de lier le prononcé de décisions à des concessions consenties par l'administré par le biais de charges sans lien suffisant avec la situation à régler. La jurisprudence vaudoise, notamment, a relevé qu'il était douteux, de la part de l'autorité municipale, d'accorder le permis de construire moyennant le versement de contributions financières (taxes échues, dont l'administré ne s'était pas acquitté jusque-là) ou des cessions de terrains (RDAF 1998 I 211; voir également RDAF 1996 476, c. 3b; pour un exemple de prestations consenties par un administré, en relation avec une décision administrative, plus exactement ici l'adoption d'un plan, voir ATF 102 II 55). Cette solution est d'ailleurs assez généralement retenue (voir à ce sujet Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, No 39 B. III. b, ainsi que, sous la même référence, Imboden/Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband; voir par exemple ZBl 1974, 495: dans cet arrêt, le Tribunal administratif a retenu que la clause accessoire d'une autorisation exceptionnelle ne permettait pas le prélèvement d'une taxe ne reposant pas sur une base légale).

Dans le cas d'un contrat de droit administratif également, la prestation de la collectivité et la contre-prestation de l'administré doivent se trouver dans une relation appropriée. Mächler (op. cit., p. 410 s.) relève tout d'abord que cette exigence recouvre pour partie le principe de la légalité. C'est en effet la loi qui définit en premier lieu les tâches publiques, susceptibles d'être l'objet de contrats de droit administratif; elle arrête également la compétence de l'autorité en relation avec cette tâche.

Enfin, la loi confère fréquemment à l'administré un droit inconditionnel à la prestation en question, de sorte que celle-ci ne peut pas, même dans un cadre contractuel, être allouée seulement moyennant une contre-prestation. La loi peut au contraire autoriser expressément ou implicitement des contre-prestations ou des charges, sous forme de clauses accessoires. L'auteur précité analyse ensuite les motifs qui permettent de retenir un lien raisonnable entre prestations et contre-prestations (p. 412 ss). Selon lui, il convient ici de tenir compte du but de la législation en cause et d'examiner en conséquence si la contre-prestation contribue ou non à la réalisation de celui-ci; la contre-prestation doit ainsi logiquement entrer elle-même dans le champ de compétence de l'autorité concernée et s'inscrire dans le cadre de l'exécution de la réglementation en cause. Il tient ainsi pour arbitraire l'exigence d'un versement en argent, couvrant les coûts, voire débouchant sur un bénéfice, en présence d'une prestation à laquelle l'administré peut prétendre pour des motifs sociaux ou d'intérêt public (p. 413 s., avec d'autres exemples); en revanche, d'autres échanges de prestations lui paraissent parfaitement appropriés, ainsi le cas d'un congé rémunéré pour poursuivre une formation d'infirmière moyennant l'obligation de rembourser les frais de celle-ci si la bénéficiaire met fin prématurément à son engagement auprès de l'hôpital public concerné (p. 415).

Le droit positif prévoit parfois l'obligation pour les particuliers de réaliser des places de parc; si cette obligation est prévue dans un but de police, une dérogation peut être accordée aux particuliers moyennant le paiement d'une taxe de remplacement destinée à la réalisation de places de parc dans le même secteur (et non ailleurs; op. cit., p. 415). L'auteur précité souligne encore que ces principes, même s'ils ont été dégagés par la jurisprudence allemande sur la base d'une disposition légale expresse, peuvent être transposés en droit suisse en application des règles constitutionnelles (p. 408 s.), solution qui apparaît convaincante.

5.

Les demandeurs font valoir tout d'abord la nullité des contributions aux infrastructures publiques qui leur sont demandées.

On examinera ci-après la qualification à donner à la prestation en question, puis, sur la base ainsi retenue, on vérifiera la validité des obligations consenties à ce titre par les demandeurs (on renvoie en outre au considérant 8 la question des conséquences susceptibles de résulter, cas échéant, de l'invalidité de ces obligations).

a) La défenderesse, s'agissant des prétentions ici litigieuses, parle de «contributions aux infrastructures publiques» ou de «taxes de déclassement». Ces deux formules ne sont pas équivalentes, comme on va le voir, mais la défenderesse ne tranche pas clairement entre elles, de sorte que l'analyse qui suit devra explorer ces deux alternatives.

aa) La réalisation d'un équipement déterminé (une route, une canalisation, par exemple) peut donner lieu au prélèvement de taxes - au sens étroit de ce terme - ou de contributions de plus-values. Dans ce cas, l'ensemble des prélèvements doit permettre à la collectivité de couvrir le coût de cet équipement (selon le principe de la couverture des coûts, la collectivité ne saurait réaliser de cette manière un bénéfice) et la contribution prélevée auprès de chaque administré doit se trouver dans un rapport raisonnable avec la prestation ou l'avantage particulier dont ce dernier bénéficie (principe de l'équivalence). En l'occurrence, la contribution aux infrastructures publiques doit cependant financer, de manière indéterminée, des prestations publiques de toutes sortes de la commune (école, voirie, police, notamment) et les rentrées obtenues de cette manière doivent être affectées au budget général de celle-ci. Ce prélèvement est donc dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par les demandeurs ou des dépenses qu'ils ont provoquées. Le lien entre les charges à couvrir et les personnes assujetties apparaît comme abstrait ou, en tout les cas, plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence; les dépenses qui devraient être financées par le biais de la «contribution aux infrastructures publiques» doivent donc être comprises dans un sens très large et l'on ne voit pas que le prélèvement ici en question serve au financement immédiat d'une mesure déterminée.

Il en résulte, au vu de la jurisprudence (voir notamment ATF 122 I 305, spéc. 309 ss.), que la «contribution aux infrastructures publiques» doit être qualifiée d'impôt (au surplus, on ne peut guère admettre ici une qualification d'impôt d'affectation ou plus précisément de «Kostenanlastungssteuer»).

bb) La défenderesse parle également de « taxe de déclassement»; ce faisant, elle renvoie aux contributions susceptibles d'être perçues en application de l'art. 5 al. 1 LAT, disposition qui permet l'introduction d'un régime de compensation des plus-values découlant de mesures d'aménagement. Force est de relever que ce type de prélèvement se distingue de contributions de plus-value usuelles, dans la mesure où ces dernières doivent s'en tenir au principe de la couverture des coûts, alors que cela n'est pas nécessaire dans le cadre de l'art. 5 al. 1 LAT. La jurisprudence en a déduit que l'introduction de contributions fondées sur l'art. 5 al. 1 LAT exigeait une base légale formelle (voir à ce propos ATF 105 Ia 134, spéc. 146).

cc) Quoi qu'il en soit, lorsqu'elle retient les qualifications alternatives que l'on vient d'examiner, la défenderesse admet que la «contribution aux infrastructures publiques» ne constitue ni une taxe, ni une charge de préférence, au sens étroit de ces termes. Il en découle que la jurisprudence, qui admet pour ces dernières un assouplissement du principe de la réserve de la loi (compensé par l'application des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence), n'a pas à s'appliquer en l'espèce.

b) La contribution litigieuse repose en l'occurrence sur la convention générale; il convient donc de se demander si le procédé contractuel est admissible comme fondement de ce prélèvement.

aa) En matière d'impôt, le droit positif, on l'a vu, exclut la conclusion d'arrangements fiscaux, sauf disposition légale expresse. On considère en effet que la législation fiscale présente un caractère exhaustif, de sorte qu'il n'y a pas place pour le procédé contractuel, à moins que la loi n'en réserve la possibilité. On aboutit ainsi dans ce domaine à la solution inverse de celle qui paraît découler de la jurisprudence générale (initiée par l'ATF 103 Ia 505 déjà cité). Dans la mesure où la contribution ici en cause devait être considérée comme un impôt, force serait alors d'en conclure que la convention générale, en tant qu'elle arrêterait de manière contractuelle le prélèvement de celle-ci, serait viciée; le droit positif ne comporte en effet aucune disposition susceptible de fonder un accord sur le type d'impôt perçu ici.

La défenderesse s'est référée par ailleurs à la notion de «taxe de déclassement», soit à une contribution qui pourrait être rattachée à un régime de compensation de plus-value fondé sur l'art. 5 al. 1 LAT. On peut hésiter ici sur l'application du principe de l'interdiction des arrangements fiscaux ou, au contraire, sur l'admissibilité du procédé contractuel, à l'instar de ce qui prévaut en matière d'équipement. La première solution devrait sans doute prévaloir; en effet, il n'est pas déraisonnable de penser que l'admissibilité du procédé contractuel en matière d'équipement va de pair avec l'assouplissement du principe de la réserve de la loi lié à l'application du principe de la couverture des coûts. Le Tribunal fédéral tend d'ailleurs à vouloir appliquer aux contributions de plus-value non liées aux coûts les principes prévalant pour les impôts (ATF 105 Ia précité, spéc. p. 146) Il reste que plusieurs auteurs soutiennent l'idée que la contribution de plus-value examinée ici peut faire l'objet d'un arrangement contractuel non seulement lorsque la loi cantonale prévoit la compensation, sans exclure l'instrument du contrat à cet égard, mais également lorsque la loi cantonale garde le silence sur le principe de la compensation des avantages résultant de mesures d'aménagement (voir à ce sujet Waldmann/Hänni, op. cit., No 26 ad art. 5 LAT, ainsi que Enrico Riva, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, No 101 ad art 5 LAT; voir également sur ce point Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., No 167, p. 72, mais ces auteurs n'envisagent pas clairement la situation dans laquelle le contrat suppléerait l'absence de toute règle cantonale sur le régime de compensation). Quoi qu'il en soit, les auteurs précités ne s'étendent guère sur la justification de cette solution et se bornent à se référer à ce sujet à la licéité des contrats de droit administratif passés en matière d'équipement.

Or, ces deux domaines divergent sur un point essentiel, puisque le droit cantonal prévoit le principe même de contributions d'équipement, alors que, par hypothèse, celui-ci ne prévoit pas de contributions de plus-value en relation avec les avantages découlant de la planification.

Mais cette question n'a pas à être résolue de manière définitive ici, au vu des considérants qui suivent.

bb) Dans le souci d'être complet, on soulignera ici que la défenderesse ne soutient pas que l'application de l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC, entré en vigueur postérieurement à la convention et au plan de quartier, pourrait servir de fondement à la contribution litigieuse. Selon cette disposition, le règlement communal peut prévoir l'octroi de bonus dans l'application des coefficients (d'occupation ou d'utilisation du sol) en compensation de prestations d'intérêts publics en rapport avec l'aménagement du territoire. Dans le seul cas traité par la jurisprudence, la commune concernée avait admis, en relation avec une cession gratuite de terrain destiné à la création d'un trottoir, que la surface cédée puisse néanmoins être prise en compte dans le calcul des coefficients (TA, arrêt AC 1999.0085, du 2 mai 2000, c. 10).

Cela étant, on n'examinera pas plus avant si le prélèvement de la «contribution aux infrastructures publiques» pourrait entrer dans les prévisions de l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC, ce qui ne paraît pas d'emblée évident; le versement en question ne semble en effet pas directement en rapport avec l'aménagement du territoire, à tout le moins celui du secteur en cause. En outre, la disposition précitée ne traite pas de la question de l'admissibilité du procédé contractuel, sans l'exclure cependant.

c) Les obligations que la convention générale met à la charge des demandeurs doivent bien évidemment être conformes au droit. Au surplus, la jurisprudence admet ici que le principe de la réserve de la loi doit s'appliquer avec une certaine souplesse, dans la mesure où le consentement des administrés peut suppléer l'absence de base légale expresse. Il reste que la collectivité contractante doit à tout le moins disposer de compétences en la matière.

Quelques points méritent d'être développés à ce propos:

aa) Dans la mesure où «la contribution aux infrastructures publiques» est qualifiée d'impôt, force serait alors de constater que l'art. 1er LIC ne donne pas la compétence aux communes pour un tel prélèvement fiscal. La contribution litigieuse serait alors viciée pour ce second motif également.

bb) Si l'on retient plutôt la notion de «taxe de déclassement», il faudrait alors constater que le législateur vaudois, dans la révision de la LATC intervenue le 4 février 1998, a expressément écarté le projet que lui présentait le Conseil d'État, en tant qu'il prévoyait l'introduction de contributions de plus-values au sens de l'art. 5 al. 1 LAT. On se réfère à ce propos tout d'abord à l'exposé des motifs du Conseil d'État (BGC janvier 1998, p. 7177, spéc. 7206 ss et 7224 ss; voir également rapport de la Commission parlementaire, p. 7292, spéc. p. 7294 s). Il ressort de ce rapport, comme aussi du débat d'entrée en matière (p. 7311 ss), puis de celui portant sur les art. 75a ss du projet que la majorité du Parlement était hostile au principe même de l'introduction d'une telle contribution, cela notamment pour éviter un accroissement de la pression fiscale sur la propriété; les arguments favorables à celle-ci émanaient principalement des milieux de gauche, faisant valoir l'équité à prélever auprès du propriétaire, favorisé par une mesure de classement de son bien-fonds en zone à bâtir, une part de la plus-value ainsi obtenue. Dans le débat, Jean-Claude Mermoud, alors député, s'est rallié à la majorité; il a cependant évoqué la solution retenue au sein de la Commune d'Eclagnens, qui «travaillait par charges foncières, système qui fonctionne extrêmement bien et a été utilisé plusieurs fois dans le canton, notamment dans la Commune de Villars-le-Terroir» (ibidem, p. 7370). Le conseiller d'État Daniel Schmutz a émis à cet égard quelques doutes, aucune base légale ne prévoyant le système des charges foncières évoqué par le député Mermoud (p. 7374), à quoi ce dernier a répondu «[?] j'aimerais dire à M. le Conseiller d'État que nous avions une arme inattaquable. J'ai bien précisé que nous avions fait l'opération conjointement et que le propriétaire qui refusait de signer restait en zone agricole. Punkt, schluss, et il a signé droit derrière!».

Quoi qu'il en soit, le vote du Parlement a bien porté sur l'introduction des art. 75 al. 1 ss dans la LATC, soit sur le principe ou non d'un régime de compensation de la plus-value due à l'aménagement du territoire et sa réponse a été négative.

Force est ainsi d'en conclure que le législateur n'a pas voulu d'une telle contribution; on ne saurait déduire des deux interventions du député Mermoud que le Grand Conseil estimait - contrairement aux diverses opinions exprimées - que la perception de telles contributions était d'ores et déjà parfaitement possible au vu du droit positif et que le projet était dans ce sens inutile. La décision du Grand Conseil ne peut être comprise que dans le sens d'un silence qualifié, soit dans le refus d'introduire des règles de mise en oeuvre de l'art. 5 al. 1 LAT.

cc) On observe d'ailleurs que le projet de loi prévoyait de conférer la compétence pour ce prélèvement à l'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du territoire.

Autrement dit, les communes n'auraient pas reçu cette faculté, que les art. 1 ss LIC ne prévoient pas non plus. En l'absence de toute compétence en cette matière, force est de retenir que la convention générale, en tant qu'elle prévoirait une «taxe de déclassement», serait viciée pour ce motif également.

dd) La défenderesse voit une base légale dans l'art. 5 al. 1 LAT lui-même. Or, cette disposition prévoit expressément qu'il appartient au droit cantonal d'établir un régime de compensation de ces plus-values. Il découle ainsi clairement de ce texte que l'art. 5 al. 1 LAT n'est pas directement applicable, seule une règle de droit cantonal, relevant de la loi formelle, pouvant introduire une contribution de plus-value. On a d'ailleurs relevé plus haut que le droit cantonal avait la faculté de s'en tenir ici à un prélèvement par le biais de l'impôt sur les gains immobiliers; seule une base légale cantonale expresse peut dès lors introduire un mécanisme différent, sous la forme d'un prélèvement lié directement à l'avantage résultant d'une mesure de planification (sur la liberté des cantons dans la mise en oeuvre de l'art. 5 al. 1 LAT, voir Waldmann/Hänni, op. cit., No 16 ss ad art 5 LAT).

La défenderesse a invoqué encore l'art. 50 LATC à titre de base légale au prélèvement ici en cause, à tort.

Cette disposition ne concerne en effet que les frais d'équipement et non les plus-values liées à l'aménagement. Par ailleurs, les contributions dues à ce titre (ou plus précisément sur la base d'autres dispositions légales ou réglementaires) sont perçues sous la forme de taxes ou de charges de préférence, et sont ainsi de nature causale. Rien dans ce texte n'autorise donc le prélèvement - très particulier - de contributions de plus-value non liées aux coûts.

ee) La défenderesse fait encore valoir que la «contribution aux infrastructures publiques» repose sur un fondement de droit coutumier suffisant. On peut sans doute admettre comme établi l'existence d'un long usage dans ce sens, encore que celui-ci apparaisse comme fluctuant (s'agissant en particulier du calcul de cette taxe). Mais ce dernier doit en outre être considéré comme répondant à une obligation par les différents acteurs concernés, soit essentiellement les autorités communales, d'une part, les propriétaires fonciers, d'autre part. A cet égard, il semble que les notaires, officiers publics dans la région, aient considéré de tels prélèvements comme obligatoires. Il est difficile d'en dire autant des propriétaires fonciers, qui peuvent s'être trouvés dans la même situation que les demandeurs, confrontés à une pression importante de l'autorité.

Quant au Conseil d'État, il ne paraît pas considérer de tels prélèvements comme présentant un caractère obligatoire, cela faute de base légale (BGC janvier 1998, intervention Daniel Schmutz, p. 7374; le sentiment de quelques syndics de la région, voire celui d'architectes-urbanistes, en l'occurrence I, n'est pas déterminant à cet égard).

En d'autres termes, l'existence même d'un usage à caractère obligatoire, relatif à la «contribution aux infrastructures publiques», n'apparaît pas établi à satisfaction. On relève au surplus que le droit fiscal ne laisse aucune place à la coutume comme source de droit, sinon au titre d'un comblement de lacunes éventuelles; en tous les cas, il ne saurait être question d'admettre que la coutume peut constituer le fondement même d'obligations fiscales nouvelles (Blumenstein/Locher, op. cit. p. 19).

d) La collectivité, lorsqu'elle procède par voie de contrat administratif, reste tenue au respect des principes fondamentaux du droit public, notamment celui de l'intérêt public et de la proportionnalité (v. ci-dessus c. 4 lit. c/bb et cc). Ce dernier principe peut d'ailleurs apparaître comme une compensation adéquate à l'assouplissement de la réserve de la loi en matière contractuelle.

En particulier, l'autorité ne saurait obtenir le consentement de l'administré par la voie de pressions inadmissibles (voir, à titre d'exemple, Tschannen, op. cit, p. 314; Moor II p. 387 s. et I 370).

aa) La collectivité qui conclut avec l'administré un contrat de droit administratif, dans le cadre duquel les prestations apparaissent comme équilibrées les unes par rapport aux autres, ne saurait été critiquée sous cet aspect. En l'occurrence, la convention porte notamment sur l'équipement au sens technique (elle parle ici d'infrastructures publiques, en annexe 1); les prestations promises par les demandeurs, qui ont trait aux coûts de celui-ci, apparaissent pleinement appropriées, car elles apparaissent étroitement liées à des problèmes d'aménagement du territoire découlant de la réalisation du plan de quartier. Il en va de même s'agissant des équipements qualifiés de «privés» (soit internes au plan de quartier) pris en charge entièrement par les demandeurs et leurs ayant-cause éventuels; on note encore que malgré les prestations mises à la charge de ces derniers, les taxes de raccordement au réseau de distribution d'eau, ainsi qu'aux canalisations d'eaux usées et d'eaux claires restent dues au surplus.

bb) Quant aux «contributions aux infrastructures publiques», elles sont également dues en supplément; à l'analyse, cette prestation des demandeurs est versée sans contrepartie aucune (si l'on retient la qualification d'impôt, on peut parler d'une contribution «abstraite»; on se rapproche ici de la qualification retenue par le Tribunal administratif bernois, qui avait eu recours à la notion de reconnaissance de dette abstraite: JAB 1985, 315) ou est liée à la plus-value découlant de l'affectation des terrains en cause en zone à bâtir (on aurait ici une contribution causale, non liée aux coûts). Dans l'un comme dans l'autre cas, le problème subsiste: il s'agit en effet de savoir si l'autorité, compétente en matière de plan d'affectation, est autorisée à lier une décision d'affectation de terrains à un versement opéré par les bénéficiaires, le consentement de ces derniers n'étant obtenu qu'en faisant miroiter une décision favorable à cet égard (le mécanisme est d'ailleurs décrit de manière ramassée par Jean-Claude Mermoud, alors député, dans le passage cité plus haut sous lit. c/bb).

On se souvient d'ailleurs que l'adoption du plan de quartier ne figure pas parmi les prestations dues par la commune selon les termes de cet acte. La défenderesse indique dans sa réponse que l'adoption du plan n'est qu'un objet indirect de la convention (non sans raison puisque l'ATF 122 I 328 exclut le procédé contractuel dans le domaine du zonage); elle affirme cependant que les demandeurs ont consenti l'obligation ici litigieuse, pour obtenir l'«appui stratégique et politique» de la municipalité en faveur de leur projet, afin de préparer le terrain auprès du pouvoir législatif communal (réponse, p. 80); par ailleurs, la défenderesse relève que les demandeurs, s'ils n'avaient pas souscrit à cette obligation, n'auraient eu aucune chance d'obtenir l'adoption de ce plan de quartier (réponse, p. 97). Pour reprendre une formule tirée d'un arrêt du Tribunal cantonal vaudois (RDAF 2000 I 417), les demandeurs ont, par ce biais, payé «le prix de la bonne volonté» des autorités communales.

L'autorité a la faculté de rendre des décisions en les assortissant de charges et de conditions, pour autant que celles-ci apparaissent comme revêtant un rapport suffisant et approprié avec l'objet de celles-ci. Lorsqu'un procédé contractuel est retenu, des exigences similaires peuvent être insérées dans la convention liant collectivité et administré. Dans un régime unilatéral, les charges ou conditions, à caractère exorbitant, ne peuvent pas être admises; dans un cadre contractuel, la solution doit être la même (c. 4 c/cc), bien qu'une souplesse accrue doive être acceptée.

Dans le cas d'espèce, il n'apparaît pas qu'il y ait de rapport raisonnable entre l'adoption du plan de quartier et les «contributions aux infrastructures publiques» demandées, dont l'ampleur est considérable.

Se pose ainsi la question de l'admissibilité de l'introduction des contributions aux infrastructures publiques, ici litigieuses, dans la convention générale; en d'autres termes, il s'agit de vérifier si ces dernières violent le principe examiné plus haut du «Koppelungsverbot». Mächler indique expressément que ce principe est respecté dans le cadre de la perception, par voie contractuelle, de montants visant à financer l'équipement (op. cit., p. 416 s.); en l'espèce, les contributions aux infrastructures publiques sont destinées au contraire à entrer dans la caisse générale de la commune défenderesse et augmentent ainsi les recettes fiscales ordinaires. En d'autres termes, ces prestations ne présentent aucun lien direct avec l'exécution de la tâche publique en cause, à savoir l'aménagement du territoire dans le périmètre concerné de «E». Cela apparaît d'ailleurs clairement si l'on considère que ces contributions constituent «le prix de la bonne volonté» des autorités de D. Il va d'ailleurs de soi qu'une prestation en argent remise à titre individuel à un fonctionnaire, afin d'obtenir sa bonne volonté dans une procédure, serait inadmissible (voir pénalement répréhensible). Une prestation versée à la collectivité elle-même, dans le but d'obtenir de celle-ci une position favorable dans un dossier, même si elle est moins critiquable, ne saurait néanmoins être admise; en effet, ce faisant l'autorité use de ses prérogatives de puissance publique, non plus dans l'accomplissement de sa tâche publique, mais pour s'enrichir, soit pour poursuivre un but relevant de l'intérêt financier de cette collectivité, ce qui lui est interdit (Moor I 409).

e) Des considérations qui précèdent, il découle que la convention générale, en tant qu'elle prévoit une contribution aux infrastructures publiques, est viciée à plusieurs égards.

(...)

IV. Les conséquences des vices affectant la convention générale

8.

(...).

a) aa) En droit privé, la solution repose sur l'application de l'art. 20 CO, la nullité pouvant être partielle. Selon le Tribunal fédéral, un contrat est illicite, au sens de la disposition précitée, lorsque son contenu est contraire au droit positif suisse, fédéral ou cantonal; tel est le cas lorsqu'il contrevient à la lettre ou au but d'une disposition légale (ATF 119 II 222, spéc. 224; voir au surplus Olivier Guillod/Gabrielle Steffen in Thévenoz/Werro, éd., Commentaire romand du Code des obligations I, Genève 2003, No 60 ad art. 19 et 20 CO). Le caractère illicite d'un contrat peut concerner son objet (ainsi la vente de drogues), sa conclusion même (la convention qui porte sur la commission d'un délit) ou encore le but poursuivi par les parties (le prêt visant à financer un trafic de drogues; sur ces points, voir les auteurs précités, No 61 ad art. 19 et 20 CO). En d'autres termes, le seul fait qu'un contrat viole une règle de droit ne conduit pas nécessairement à sa nullité; encore faut-il que le droit positif le prévoie ou que cette conséquence découle du sens et du but de la disposition violée. Cette norme peut relever du droit privé, mais aussi du droit public fédéral ou cantonal (voir les auteurs précités, No 62 ad art. 19 et 20 CO; la même solution prévaut pour le contrat passé dans le but de tourner une interdiction légale, soit en cas de fraude à la loi: voir à ce propos Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd. 1997, p. 277).

(...) (effets ex tunc de la nullité / choix entre nullité totale ou nullité partielle en présence de clauses viciées selon les règles du CO)

bb) En droit public, le contrat de droit administratif apparaît comme une alternative à la décision. Or, s'agissant de cette dernière, l'existence de vices conduit soit à l'annulabilité, qui est la règle, soit à la nullité, qui est l'exception. Cependant, dans la mesure où le contrat de droit administratif n'est pas susceptible de recours, la sanction de l'annulabilité ne lui est guère transposable.

La jurisprudence, en conséquence, applique par analogie aux contrats de droit administratif viciés le régime de la révocation des décisions; par exception et en présence de vices graves, elle retient au contraire la nullité du contrat (ATF 105 Ia 207, spéc. 210 s. et 103 Ia 505, spéc. p. 514; voir également Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, thèse Zürich 2003, p. 173 s.). Or, la révocation des décisions implique une balance d'intérêts, entre l'intérêt public à l'application correcte du droit objectif et l'intérêt privé au maintien de la décision; transposé au contrat, ce modèle implique une pesée d'intérêts similaire.

La jurisprudence a également admis qu'il était possible de corriger le vice afin de maintenir le contrat, en appliquant le principe de la volonté hypothétique des parties (ATF in ZBl 1989, 82, spéc. p. 90, où il s'agissait de la durée d'une concession de force hydraulique).

Même si les solutions demeurent dans une certaine mesure incertaines, quelques points apparaissent aujourd'hui acquis.

Ainsi, contrairement à ce qui prévaut en droit privé, la sanction de l'illicéité du contrat de droit administratif n'est la nullité qu'à titre exceptionnel; dans la règle, l'on ne retiendra que la révocation de cet acte, à l'issue d'une balance d'intérêts (dans ce sens voir Klein, op. cit., p. 173 et les références de jurisprudence et de doctrine; Moor, p. 393 s.). On rencontre cependant, spécialement dans la doctrine, des variantes ou des nuances par rapport au modèle qui vient d'être décrit.

Ainsi, Pierre Moor admet-il cette solution dans l'hypothèse où la collectivité entend mettre fin au contrat pour un motif d'intérêt public, alors que la partie privée se prévaut du maintien de celui-ci; il l'écarte dans l'hypothèse inverse, soit celle où la partie privée fait valoir l'illicéité du contrat, alors que l'administration entend en obtenir l'exécution. Dans ce dernier cas, on ne saurait imposer à l'administré le résultat d'une pesée d'intérêts et la sanction devrait toujours être la nullité (op. cit., p. 394). D'autres auteurs admettent au contraire le mécanisme de la révocation fondée sur une balance d'intérêts dans l'une et l'autre hypothèse. Ils procèdent au surplus à une casuistique et proposent le plus souvent le remède de la révocation et, à titre exceptionnel, celui de la nullité du contrat. S'agissant tout d'abord de conventions viciées dès l'origine, ils distinguent plusieurs configurations; la première a trait au cas où le procédé du contrat n'est pas admissible; le contrat conclu néanmoins ne saurait être considéré comme nul, il n'est que révocable, pour autant qu'une conversion de l'acte n'apparaisse pas préférable.

La révocation devrait prévaloir aussi pour le cas où le contrat a été souscrit par une autorité incompétente. S'agissant par ailleurs d'un contrat qui viole des normes impératives, il n'y a pas lieu à nullité, mais à révocation sur la base d'une pesée d'intérêts; ainsi, lorsque la violation est d'ordre secondaire, le principe «pacta sunt servanda» doit prévaloir, ce qui conduit au maintien du contrat. Peu importe, dans cette dernière hypothèse, que le contrat accorde des avantages à l'administré ou au contraire qu'il lui impose des obligations (sur tous ces points, voir Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., No 1111 ss; dans le même sens, voir Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 319 s.; Mächler, op. cit., p. 337 ss avec des solutions partiellement divergentes). La jurisprudence elle-même retient, dans ces cas de figure, la solution d'une révocation sur la base d'une pesée d'intérêts, qu'il s'agisse d'un contrat favorable ou au contraire d'une convention imposant des charges à l'administré (ATF 105 Ia 207, spéc. 211 et JAB 1996, 219, spéc. p. 228).

cc) Il reste à examiner les conséquences de la révocation ou de la nullité du contrat de droit administratif; Pierre Moor (op. cit., p. 395; voir de manière très générale Klein, op. cit., p. 221 ss; Mächler, op. cit., p. 344 s.) suggère de se référer au droit privé, par exemple pour la question de la restitution des prestations déjà effectuées, mais il ne développe pas ce point de vue. Le même auteur retient par ailleurs que la révocation des décisions administratives ne déploie dans la règle que des effets ex nunc (op. cit., p. 339, cela même si le vice existait dès l'origine; contra sur ce dernier point Häfelin/Haller/Uhlmann, op. cit., No 1048 ss).

La jurisprudence sur cette question est rare. Il faut cependant noter que celle-ci tend à retenir, s'agissant de la révocation d'arrangements fiscaux viciés, que celle-ci intervient ex nunc uniquement (ATF 57 I 359; 70 I 136 et ZBl 1944, 92; voir également Béatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983, p. 224 et les références citées note 47; v. aussi Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, No 46 B. V e, qui retiennent cette solution de manière générale pour les contrats de droit administratif viciés); le premier auteur cité rattache cette solution, reconnue depuis longtemps, à la protection de la confiance liée au contrat (dans le même sens JAB 1996, 219).

b) aa) Le juge-arbitre se rallie ici aux solutions dégagées par la jurisprudence, s'agissant de la première étape du raisonnement. Il apparaît en effet que le particulier, lié à l'administration par un contrat, doit être protégé dans sa situation mieux encore que ne le serait celui qui n'est bénéficiaire que d'une décision; cela conduit à ne retenir la nullité du contrat qu'à titre exceptionnel, la révocation de celui-ci devant être la règle (sur cette protection particulière du cocontractant, voir par exemple Weber-Dürler, op. cit., p. 220; Klein, op. cit. p. 118). Cette solution s'impose d'abord, il est vrai, lorsque l'administré entend se prévaloir du maintien du contrat qui lui est favorable.

Cependant, il n'y a pas de motif décisif de s'écarter de cette solution dans l'hypothèse inverse (ATF 105 Ia 207, spéc. 211); il ne faut en effet pas perdre de vue que la révocation du contrat implique une balance des intérêts; dans le cadre de celle-ci, il est parfaitement possible de tenir compte de la situation particulière d'un administré qui fait valoir l'illégalité du contrat. Dans l'une et l'autre hypothèses, ce dernier doit de toute manière pouvoir partir de l'idée que la collectivité publique qui passe un contrat avec lui le fait en conformité avec la loi.

bb) Par ailleurs, le juge-arbitre retient que la jurisprudence arrêtée en matière d'arrangements fiscaux, relative aux conséquences à tirer d'une révocation d'un tel acte, peut être retenue ici comme base de travail. Elle conduit à ne pas remettre en cause des relations contractuelles anciennes (et les prestations éventuelles échangées sur cette base), mais ne vise que l'avenir. Sans doute, les arrêts en question visaient au premier chef le cas d'accords offrant des avantages au contribuable; on pourrait cependant imaginer l'hypothèse inverse d'accords fiscaux prévoyant une imposition minimale, supérieure à ce qui résulterait de l'application ordinaire de la loi; il apparaît admissible, au regard notamment des exigences de sécurité du droit, de n'admettre là aussi qu'une portée pour l'avenir de la révocation du contrat (dans ce sens JAB 1996, 219; pour un autre exemple, dans lequel la validité elle-même de l'accord n'a pas été abordée, v. TA VD arrêt du 18 décembre 1997, FI.1997.0136).

La solution précitée peut être étendue plus généralement à d'autres types de contrats (dans ce sens Imboden/Rhinow, op. cit., No 46 B. V.e); elle n'est d'ailleurs pas ignorée du droit privé lui-même s'agissant de relations contractuelles durables (voir ci-dessus lettre a/aa). Il convient ainsi de retenir sur ce point la thèse de la défenderesse, hostile à une révocation avec effet ex tunc.

c) En l'occurrence, l'on n'a pas décelé de motifs de nullité du contrat ici en cause. Celui-ci présente néanmoins certains vices, susceptibles de conduire à sa révocation. Cela étant, il convient de procéder à la balance d'intérêts nécessaire dans ce cas. En l'occurrence, la défenderesse prétend au maintien du contrat; elle fait à cet égard valoir essentiellement des intérêts d'ordre financier, à savoir l'obtention du paiement des contributions d'infrastructures. Pour leur part, les demandeurs invoquent les vices du contrat et se placent ainsi du côté de l'intérêt public à une exacte concrétisation du droit objectif.

aa) La jurisprudence est ici extrêmement claire: lorsqu'il y a lieu d'opérer une balance d'intérêts, l'intérêt fiscal invoqué par la collectivité n'est pas un motif suffisant pour fonder la révocation d'une décision (ATF 103 Ib 241, spéc. 244). Cette solution est transposable à la situation où la collectivité entend s'opposer à la révocation d'un contrat précisément dans un but fiscal; un tel intérêt ne suffit pas non plus - à l'inverse en quelque sorte - à maintenir le contrat (JAB 1996, 219, spéc. 228 ss).

bb) Comme en matière de décision administrative, la sécurité du droit doit prévaloir en principe et par conséquent empêcher la révocation du contrat lorsque la partie qui serait lésée par celle-ci subirait de ce fait un préjudice irréparable (voir, en matière de décisions, Moor, op. cit., p. 334 ss; dans le même sens, JAB 1996 précité, p. 228).

S'agissant de décisions, la réflexion se porte essentiellement sur la situation de l'administré qui a fait usage, en tout ou partie, de la décision qui lui a été adressée, par exemple d'un permis de construire. Il s'agit de déterminer le moment à partir duquel l'intéressé a pris des dispositions irréversibles, entraînant pour lui un préjudice difficilement réparable. Tel est le cas du constructeur qui, sur la foi d'une autorisation de bâtir, procède à la démolition du bâtiment existant sur le fonds (on ne parle pas, en revanche, de dispositions irréversibles, lorsque celui-ci se borne à de simples actes préparatoires à la construction; Moor, ibid. p. 335).

Cette analyse n'est pas aisée à transposer au cas d'un contrat de droit administratif. Il paraît difficile de retenir l'existence d'un préjudice irréparable, alors même que sont envisageables, après la révocation du contrat ou la constatation de sa nullité, des voies de restitution des prestations échangées, voire des actions complémentaires en dommages et intérêts (sur ces questions, voir Klein, op. cit., p. 221 ss). Quoi qu'il en soit, la défenderesse fait valoir à cet égard essentiellement le fait que la conclusion du contrat l'a amenée à adopter le plan de quartier «E»; il faudrait voir là précisément un préjudice irréparable. Le juge-arbitre ne peut cependant pas suivre la défenderesse sur ce terrain. En effet, le législatif communal a régulièrement adopté le plan précité, qui a été approuvé par l'autorité cantonale; il est enfin actuellement en cours d'exécution. Ce plan est donc réputé conforme au droit, de sorte que, sur le plan juridique, on ne voit guère qu'il puisse être à l'origine d'un préjudice; en l'absence de dommage, la question de son caractère irréparable ou non ne se pose pas.

Il est sans doute exact que le plan donne naissance à de nouvelles obligations pour la commune, notamment des obligations en matière d'équipement au sens technique du terme; les demandeurs ont néanmoins pris à leur charge les frais qui en découlent.

L'afflux de nouveaux habitants sur le territoire de la Commune de D est de nature à augmenter également les charges générales de la commune, en matière scolaire, de routes ou encore de police, notamment. Il n'est pas possible de voir là l'existence d'un préjudice irréparable, de telles charges devant être couvertes en effet par les recettes générales de la commune, dans le cadre de l'application des lois fiscales. La commission du conseil communal, chargée de l'examen du plan de quartier, avait d'ailleurs mis en évidence, sur la base de pronostics, le fait que l'arrivée de nouveaux habitants liée à ce plan dégagerait plutôt des recettes supplémentaires que des charges nouvelles (voir à ce propos le rapport de cette commission, p. 1100 de la défenderesse, spéc. p. 14 à 18; ce document évoque par exemple des recettes nettes régulières de Fr. 100 000.- par année, compte non tenu d'un impôt foncier estimé lui aussi à Fr. 100 000.- par année). Entendu comme témoin, le syndic J a affirmé au contraire que, en l'absence des contributions aux infrastructures publiques, les nouveaux habitants du quartier «E» entraîneraient pour la commune des charges nouvelles, mais cette allégation n'est pas documentée, de sorte qu'elle ne paraît pas suffisante à contredire la pièce précitée.

On notera à cet égard que l'adoption du plan de quartier précité, qui résulte de l'exercice de leurs compétences par les autorités communales, n'est pas une prestation contractuelle; elle n'est d'ailleurs pas incluse à ce titre dans le contrat, où elle n'apparaît qu'à titre de «condition» (ou de décision réservée; pour être plus précis, il s'agit d'une condition suspensive, au sens de l'art. 151 al. 2 CO, appliqué par analogie). Sans doute, l'existence de ce contrat a-t-elle été décisive dans le cadre du vote du législatif communal pour l'adoption du plan de quartier; au cas où la convention générale ici en cause serait révoquée partiellement, il apparaîtrait après coup que ce vote est lui-même fondé sur une base erronée (pour un autre exemple de modification du plan des zones liée à un contrat de droit privé, v. TA VD, arrêt du 23 janvier 1997, AC.1995.0312). Cependant, on ne saurait voir là l'existence d'un préjudice irréparable au sens couramment retenu par la jurisprudence en matière de révocation de décisions.

cc) La défenderesse invoque encore la mauvaise foi des demandeurs.

On notera tout d'abord qu'une telle circonstance intervient bien dans la balance des intérêts à opérer ici (s'agissant de la révocation des décisions, voir Moor, II 327 s.; cet élément peut même influer en outre sur les effets de la révocation, même auteur, p. 339). Cette solution apparaît transposable au contrat de droit administratif, qui repose sur une relation de confiance qualifiée.

aaa) La défenderesse allègue en substance que les demandeurs, au moment de la signature en 1997 de la convention générale, voire ultérieurement, connaissaient l'irrégularité du contrat et se réservaient la possibilité d'en contester la validité par la suite. Dans la mesure où l'exécution de la convention générale était affectée de conditions suspensives, on doit se placer au moment de l'avènement de celles-ci pour examiner son caractère illicite ou non (voir à ce propos Engel, op. cit., p. 857: pour cet auteur, c'est en effet à ce moment qu'il faut se placer pour vérifier s'il y a impossibilité originaire de la prestation, soit un autre cas visé à l'art. 20 al. 1 CO; ce raisonnement est transposable au cas de l'illicéité). On peut donc imaginer que la mauvaise foi des demandeurs ait pris naissance après la signature de la convention, mais avant l'entrée en force du plan de quartier, le 20 avril 2001, date de son approbation par le Conseil d'État. Au cours de l'instruction, divers témoins de la défenderesse (son syndic J, l'agent immobilier K, le préfet L) ont exprimé leur soupçon que les demandeurs avaient connaissance du caractère illégal de la convention générale; le témoin M s'exprime quant à lui en sens contraire. Les soupçons en question sont liés essentiellement à quelques éléments. Tout d'abord, contrairement à l'usage prévalant dans le secteur immobilier (usage allégué par la commune), les demandeurs, lorsqu'ils ont aliéné des terrains tout d'abord dans le plan de quartier «H» (en 2001), puis dans le plan de quartier «E» (en 2002), ont conservé à leur charge les contributions d'infrastructures publiques, au lieu de les reporter sur les acheteurs. Par ailleurs, le demandeur C aurait manifesté à plusieurs reprises des réticences avant, comme après la signature de la convention générale.

Le juge-arbitre constate tout d'abord, s'agissant de la vente des terrains sis «H», que B a certes gardé à sa charge les contributions aux infrastructures publiques; cependant, elle s'est acquittée du montant en question le jour de la signature de la vente, soit le 6 novembre 2001. Cela tend à démontrer que l'intéressée, à cette dernière date, postérieure à l'entrée en vigueur du plan ici en cause, n'entendait pas mettre en doute la validité de clauses contractuelles prévoyant des contributions aux infrastructures publiques (clauses similaires dans les deux plans de quartier). Il est vrai que, lorsque la défenderesse a fait valoir l'indexation des charges foncières dans le cadre du plan de quartier «H», cela par la voie d'une action devant le juge-arbitre désigné à cet effet, la demanderesse s'est interrogée sur la licéité de ce procédé; elle a consulté à cet effet le professeur Piotet.

Selon ce dernier, B et plus précisément son conseil, N, étaient de bonne foi: autrement dit, celui-ci était visiblement surpris des conclusions de l'avis de droit du professeur Piotet, qui retenaient l'invalidité - non pas tant de l'indexation que - des charges foncières elles-mêmes. Ce n'est en outre qu'à la suite de cet avis de droit que l'avocat N s'est posé la question de la validité de la convention générale elle-même (soit à compter du 24 juin 2002). Ce témoignage - qui apparaît crédible au juge-arbitre - infirme donc le soupçon d'une préméditation des demandeurs en relation avec la validité de la convention générale (le procédé relèverait sans doute, s'il était avéré, de la mauvaise foi; il s'apparenterait en effet à l'attitude du contractant qui manifeste son accord, mais en l'assortissant d'une réserve mentale; sur cette notion, Engel, op. cit., p. 223).

Quant aux réticences de C, elles sont sans doute établies, mais elles n'ont pas trait à la validité au plan juridique de la convention générale; lors de son audition, ce dernier a en effet confirmé le sentiment qu'il avait lors des négociations que la commune mettait à profit sa position pour obtenir de lui des concessions qu'il jugeait excessives. Un tel sentiment ne saurait être assimilé à la connaissance du caractère irrégulier en droit de la convention générale.

Il découle ainsi de l'administration des preuves que les soupçons énoncés par la défenderesse ne peuvent pas être considérés à l'issue de l'instruction comme des faits établis.

(...)

dd) Il apparaît ainsi que la défenderesse n'a pas pris des dispositions irréversibles, débouchant sur un préjudice irréparable; elle fait valoir uniquement des motifs relevant de l'intérêt fiscal pour s'opposer à la révocation des clauses litigieuses de la convention générale. En conséquence, en l'absence de mauvaise foi des défendeurs, il convient de retenir que les clauses critiquées ici de la convention générale doivent être révoquées.

ee) On a retenu ci-dessus (c. 8 b/bb) que la révocation, à l'instar des solutions qu'a dégagées la jurisprudence à propos des arrangements fiscaux, devait déployer uniquement des effets ex nunc.

aaa) Il en découle en principe que les versements déjà opérés par les demandeurs n'auraient pas à être restitués; on rappelle que ces montants s'élèvent à Fr. 1 404 252.- pour B et à Fr. 243 987.- pour C. Il sied de relever cependant que la conclusion qui précède ne vaut que pour les sommes qui ont été versées sans réserve par les demandeurs. Tel est le cas d'une partie des sommes précitées, à savoir celles qui concernent les contributions aux infrastructures publiques, à l'exclusion d'une part de 20%, liée à l'indexation des charges foncières (pièce 41, 42 et 44 des demandeurs; Faits, E/a).

En d'autres termes, si le montant ordinaire des contributions aux infrastructures publiques a bien été versé volontairement, au sens de l'art. 63 al. 1 CO appliqué par analogie, tel n'est pas le cas des sommes correspondant à l'indexation des charges foncières. Ces dernières n'ont été payées que sous réserve de l'issue de la présente contestation (même si, le 16 décembre 2002, le présent procès n'était pas encore noué). Force est dès lors de retenir que l'invalidation des clauses de la convention générale concernant les contributions aux infrastructures publiques, en tant qu'elle sortit des effets ex nunc, s'étend aux deux réserves de 20% évoquées ci-dessus, soit Fr. 234 042.- pour B et Fr. 40 664.- pour C. Il en découle que le montant de Fr. 40 664.- doit être restitué à C, alors que la défenderesse devra verser la somme de Fr. 234 042.- à la Fondation A et B, conformément aux conclusions figurant dans la réplique du 30 juin 2005.

bbb) On se souvient que la portée économique des cessions de terrain prévues par la convention générale n'est pas très claire (voir ci-dessus consid. 7 [Non reproduit dans la présente publication] ). Dans l'une des deux hypothèses envisagées, ces cessions constituent des modalités de paiement des contributions aux infrastructures publiques; dans ce cas, la révocation des clauses relatives aux contributions emporte avec elle celle des cessions gratuites elles-mêmes. Cela conduit au rejet des conclusions de la défenderesse tendant à l'exécution de ces cessions, sans qu'il soit nécessaire de s'étendre plus avant sur les moyens soulevés par les parties à ce sujet. Dans l'autre hypothèse évoquée, les cessions présentent des vices similaires à ceux qui affectent les contributions publiques elles-mêmes et doivent être révoquées pour le même motif.

ccc) (...)

ddd) Les demandeurs contestent également les actes constitutifs de charges foncières en garantie des contributions aux infrastructures publiques. Ces actes constituent des accessoires des contributions précitées et, dans cette mesure, ils doivent être «révoqués» également (art. 114 al. 1 CO par analogie); certes, la convention générale est-elle privée d'effet pour l'avenir seulement, mais, précisément, il n'y a pas matière à garantir les paiements déjà effectués par le passé. Les conclusions présentées dans ce sens par les demandeurs doivent ainsi être accueillies elles aussi.

(Arbitrage, 26 juin 2007, Demande B et C c. Commune de D)