N/A VG 1996 027

A.

Am 30. November 1982 verabschiedete der Grosse Gemeinderat der Stadt Zug den Bebauungsplan Metalli-Bergli. Am 27. Februar 1983 stimmten die Stimmbürger der Stadt Zug dem Bebauungsplan zu; die Genehmigung des Regierungsrates datiert vom 11. Oktober 1983. Als letzte Etappe der Überbauung erstellte die Schweizerische Bankgesellschaft ihr neues Gebäu- de an der Gotthardstrasse. Nach Ansicht der SBG zeigte sich, dass zufolge der unterschiedlichen Architektur der zuvor erstellten Metalli-Überbauung und des neuen SBG-Gebäudes aus ästhetischer Sicht eine andere Gestaltung des Metalli-Platzes Süd an der Ecke Baarerstrasse/Gotthardstrasse wünschenswert sei. Insbesondere der dem SBG-Gebäude vorgelagerte Teil der Nord-/Süd-Fussgängerpassage wurde als störend empfunden. Deshalb liess die SBG ein Projekt für die Umgestaltung des Platzes ausarbeiten, das einen Abbruch der lichtdurchlässigen, auf fünf Säulenpaaren ruhenden Fussgängerpassage auf einer Länge von ca. 26 m vorsieht. Auf dem Platz soll die bewegliche Metallskulptur von Georges Rickey durch drei Plastiken von Matt Mullican ersetzt werden. Ein entsprechendes Baugesuch für die vorgesehene Platzumgestaltung reichte die MZ-Immobilien AG, Zug, als Vertreterin der Miteigentümergemeinschaft Metalli Süd beim Stadtrat ein. Während der öffentlichen Auflage der Gesuchsunterlagen vom 31. März bis 21. April 1995 gingen keine Einsprachen ein. Am 30. Mai 1995 erteilte der Stadtrat die nachgesuchte Bewilligung. Er stellte fest, die vorgesehene Platzumgestaltung – Abbruch der lichtdurchlässigen, auf fünf Säulenpaaren ruhenden Fussgängerüberdachung und die Aufstellung von drei Skulpturen halte sich nicht in allen Punkten an die Vorgaben des Bebauungsplanes. Gestützt auf § 4 der Bauordnung könne für diese kleine Abweichung gegenüber dem Bebauungsplan eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, da für das Ortsbild eine wesentlich bessere Lösung erzielt werde.

B.

Am 14. Juni 1995 erhoben gegen diesen Entscheid vier Mitglieder des Grossen Gemeinderates der Stadt Zug, A, B, C und D, Verwaltungs- und Aufsichtsbeschwerde beim Regierungsrat mit dem Antrag, die Bewilligung zum Abbruch der überdeckten Metalli-Fussgängerpassage sei aufzuheben. Am 12. Juni 1995 hatten die Gemeinderäte C und D im Grossen Gemeinderat eine dringliche Motion eingereicht mit den Anträgen, die Baubewilligung des Stadtrates sofort aufzuheben und den vorgesehenen Teilabbruch der Metalli-Passage als wesentliche Änderung des Bebauungsplanes Metalli-Bergli dem ordentlichen Verfahren zu unterstellen. Entgegen dem Antrag des Stadtrates erklärte der Grosse Gemeinderat am 13. Juni 1995 die Motion erheblich. In seinem Entscheid vom 12. September 1995 trat der Regierungsrat auf die Verwaltungsbeschwerde nicht ein, da die Beschwerdeführer nicht persönlich legitimiert seien und ihnen das Mandat als Mitglied des Grossen Gemeinderates keine zusätzliche Beschwerdelegitimation verschaffe. Ausserdem würde das Eintreten auf die Verwaltungsbeschwerde die Teilnahme am Einspracheverfahren voraussetzen. Der Regierungsrat befand aber, die Beschwerdeführer seien als Aktivbürger der Stadt Zug befugt, im Sinne einer Stimmrechtsbeschwerde geltend zu machen, der Stadtrat missachte den Volkswillen bzw. den Willen des Grossen Gemeinderates, wie er in der An- nahme des Bebauungsplanes am 30. November 1982 zum Ausdruck komme. Auf die Stimmrechtsbeschwerde sei daher einzutreten. In der Sache selbst erklärt der Regierungsrat, die Bebauungsordnung bestehe im Gebiet Metalli-Bergli aus einem Bebauungsplan samt Sonderbauvorschriften. Im allgemeinen konkretisierten diese Bauvorschriften die Bau- und Nutzungsbefugnisse in einem bestimmten Perimeter. Sie auferlegten den Grundeigentümern keine positiven Leistungspflichten; insbesondere seien sie nicht gehalten, die durch das Gesetz gebotenen Bau- und Nutzungsmöglichkeiten auszunützen. Es bestehe also keine absolute Pflicht, den Bebauungsplan vollständig auszuführen. Die Fussgängerpassage sei deshalb im Bereich des Metalli-Platzes Süd in ihrem Bestand nicht geschützt. Niemand sei somit verpflichtet, die mit dem Bebauungsplan eröffnete Bauchance auszuschöpfen. Anderseits sei einzuräumen, dass ein Bebauungsplan sein Ziel verfehle, wenn er beispielsweise nur zur Hälfte verwirklicht werde. Vorliegend sei ein

solcher Sachverhalt jedoch nicht gegeben. Der Teilabbruch der Fussgängerpassage bedeute nicht, dass der Bebauungsplan insgesamt in Frage gestellt sei. Der Teilabbruch der Passage sei keine Abweichung, sondern bleibe ein Verzicht auf die Möglichkeit, den Bebauungsplan vollständig zu realisieren. Schliesslich erklärt der Regierungsrat, da ein Rechtsmittel zur Verfügung stehe und der Aufsichtsbeschwerde nur subsidiärer Charakter zukomme, verbleibe für diesen Rechtsbehelf kein Raum, weshalb die Aufsichtsbeschwerde nicht an die Hand zu nehmen sei.

C.

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 12. Oktober 1995 stellen die Beschwerdeführer A, B und C folgende Anträge: 1. Der Beschluss vom 12. September 1995 des Regierungsrates des Kantons Zug in rubrizierter Angelegenheit sei aufzuhehen; 2. Die vom Stadtrat Zug am 30. Mai 1995 erteilte Bewilligung zum Abbruch der überdeckten Metalli-Fussgängerpassage auf der Südseite sei aufzuheben; ... Zur Begründung wird ausgeführt, für den Stadtrat sei der strittige Abbruch eine kleine Änderung eines Bebauungsplanes, der in seine Kompetenz falle. Für den Grossen Gemeinderat sei es eine grosse Änderung, für welche er zuständig sei, und für den Regierungsrat handle es sich überhaupt nicht um eine Änderung, sondern um eine Option der Bauherrschaft. Der angefochtene Entscheid verschärfe den Interpretations-Wirrwarr, weshalb vom Verwaltungsgericht eine Klärung erwartet werde. Als weiteres Anliegen der Beschwerdeführer solle der in der Zentrumsplanung und im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachte Wille, über Arkaden und gedeckte Passagen zwischen Metalli und Postplatz attraktive Fussgängerverbindungen zu schaffen, nicht ohne öffentliche Diskussion über den Haufen geworfen werden.

Bestandteil des Bebauungsplanes Metalli-Bergli bilde u.a. eine «lichtdurchlässige Überdachung der Piazza und der Fussgängerpassage, lichte Höhe ca. 8,0 m». Diese Überdachung erstrecke sich von der Metallstrasse bis zur Gotthardstrasse, von Norden nach Süden, längs durch die gesamte Überbauung. Der Bebauungsplan zeige auch, dass nicht nur diese Passage, sondern sämtliche Fussgängerverbindungen im Bebauungsplan entweder unterirdisch oder unter Arkaden verliefen oder überdacht seien. Der Bebauungsplan garantiere ein überdachtes Fussgängernetz innerhalb seines Gebietes, was auch dem in der Zentrumsplanung der Stadt Zug beschlossenen Grundsatz entspreche. Im Bericht des Stadtrates zur Urnenabstimmung vom 27. Februar 1983 werde ausgeführt (Seite 4 Ziff. III): «Das Erdgeschoss dient in hohem Masse dem Fussgänger, da breite Trottoirs und Arkaden erstellt werden. Im Innern ist eine grosszügige öffentliche Passage mit Glasdach angeordnet. Der eine Hof wird als offener, begrünter Platz, der andere als glasgedeckte Plaza ausgebildet.» Der Bebauungsplan in der vorliegenden Form beinhalte zusammen mit dem Text der Vorlage eine Garantie, dass die gedeckte Passage und die anderen zitierten Elemente gebaut würden. Die einzige Freiheit der Bauherrschaft liege in der Etappierung. Auch diese müsse aber eng begrenzt sein, damit nicht die strukturell wesentlichen Teile ungebaut blieben. Die Beschwerdeführer äussern sich sodann zur städtebaulichen Kernidee des Bebauungsplanes und erklären u.a., die Passage sei das konzeptionell wesentlichste Element der Metalli-Überbauung. Sie bilde neben der wichtigen Funktion als Eingangselement das Kernstück und das eigentliche Rückgrat der gesamten Anlage. Hier würden sämtliche Gebäude, Plätze, Querverbindungen und Zugänge angedockt und erschlossen. Ihre Stärke liege in der konsequenten und kompromisslosen architektonischen Gestaltung. Der Abriss des Portikus am Südende würde die Metall-Passage ihres heute manifesten Einganges berauben und den Gebäuden auf dieser Seite den Zusammenhang nehmen. Nichts würde mehr auf den Inhalt und die Grosszügigkeit der Passage im Inneren hindeuten. Die Passage würde irgendwo beginnen und zufällig enden ohne dass ihre Bedeutung für die gesamte Überbauung noch wahrnehmbar wäre. Die Beschlussfassung über den Bebauungsplan beruhe auf städtebaulichen Überlegungen, wobei man sich

durchaus bewusst gewesen sei, dass es bis zur Fertigstellung aller Gebäude bis zur Jahrtausendwende gehen könnte (III der Abstimmungsvorlage). Man sei sich aber nicht bewusst gewesen, dass ein Architekt einer Bauherrschaft sein Gebäude so manifestieren wolle, dass die im Bebauungsplan festgelegten, übergeordneten Interessen der Gesamtüberbauung Metalli nachträglich hinter die Partikularinteressen zurücktreten sollten. Es hätte weder des jahrelangen Bemühens der MZ-Immobilien AG für ein ablesbares Gesamtkonzept noch der Konzeptsicherung durch einen Bebauungsplan bedurft.

D.

Mit Vernehmlassung vom 6. November 1995 lässt der Regierungsrat durch die Baudirektion des Kantons Zug beantragen, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen.

E.

Mit Eingabe vom 7. November 1995 lässt die Schweizerische Bankgesellschaft beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer. Die Schweizerische Bankgesellschaft erklärt, sie sei zwar nicht formell Bauherrin des Vorhabens, unterstütze es aber als unmittelbare Nachbarin, weshalb sie zur Vernehmlassung legitimiert sei. Zur Legitimation der Beschwerdeführer wird erklärt, diese seien weder individuell noch als Parlamentarier zur Beschwerdeführung legitimiert. Im Gegensatz zur Auffassung des Regierungsrates dürfte auch die Stimmrechtsbeschwerde nicht zur Verfügung stehen. Es gehe sodann nicht um eine Veränderung des Bebauungsplanes, sondern allein um eine Exekutiv-Bewilligung der örtlichen Baubehörde. Um eine förmliche Veränderung des Bebauungsplanes sei weder ersucht worden noch sei eine solche zugestanden worden. Der Bebauungsplan enthalte keine Realisierungsverpflichtung. Bebauungspläne seien nicht mit Unterschutzstellungsverfügungen gleichzusetzen. Wenn die Überdachung nicht bereits in früheren Realisierungsetappen bis an den Rand der Gotthardstrasse erstellt worden wäre, hätte sie von niemandem bei der Bewilligung des SBG-Neubaus verlangt werden können. Das gleiche Resultat müsse aber auch möglich sein, wenn es über einen Teilabbruch angestrebt werde. Bei der Anwendung eines Bebauungsplanes verbleibe der Bauherrschaft ein angemessener Gestaltungsspielraum. Wenn man nun zusammen mit anerkannten und unbefangenen Fachleuten zum Schluss komme, ein Verzicht auf einen Teil der nach den Vorschriften möglichen Überdachung führe zu einer Verbesserung eines städtebaulich exponierten Platzes, so müsse eine solche Lösung ohne weiteres möglich sein. Andernfalls verbliebe bei der Formulierung des Bebauungsplanes: «öffentliche Fussgängerflächen mit Grünelementen. Gestaltung und Ausführung in Absprache mit dem Stadtbauamt» kaum mehr etwas Nennenswertes «zu gestalten» und mit dem Stadtbauamt «abzusprechen». Die Beschwerdeführer versuchten, das Gestaltungselement des strittigen Teils der Fussgänger-Überdachung in funktioneller und architektonischer

Hinsicht geradezu als wichtigstes Charakteristikum der ganzen Metalli-Überbauung darzustellen. Damit werde ein einseitiger Parteistandpunkt wiedergegeben. Das SBG-Gebäude mit seiner filigranen Fassadengestaltung vertrage sich mit dem eher massigen Portikus nicht. Dass der Fortbestand des strittigen Gebäudeteils nicht befriedigend wirke, werde jedem unbefangenen Betrachter klar. Die Fussgänger könnten die Passage im strittigen Teil auch gar nicht sinnvoll benützen, weil am Rand der Gotthardstrasse eine Fortsetzung fehle. Nutzbar sei die Passage eigentlich nur dort, wo sie unbestrittenermassen bestehen bleibe. Zur Frage der befriedigenden ästhetischen Gestaltung des Metalli-Platzes Süd wird schliesslich ausgeführt, es gehe um die Anwendung von § 28 BO.

Dass die vorgesehene Lösung unter Berücksichtigung der aktuellen Gegebenheiten der heutigen Gestaltung weit überlegen sei, werde auch von den Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten. In dieser Frage stehe der Baubewilligungsbehörde ein qualifiziertes Ermessen zu, das nicht der Privatauffassung der Beschwerdeführer zu weichen habe. Falls man tatsächlich von einem Widerspruch zu den konkreten Festlegungen des Bebauungsplanes sprechen wollte, käme eine Ausnahmebewilligung gemäss § 4 Abs. 1 lit. a der Bauordnung zum Zuge, da der Grund der «offensichtlich wesentlich besseren Lösung» gegeben sei.

F.

In ihrer Vernehmlassung vom 14. November 1995 beantragt die MZ Immobilien AG, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer abzuweisen, soweit überhaupt darauf einzutreten ist. In der Begründung wird u.a. ausgeführt, nach Meinung der Beschwerdegegnerin seien die Beschwerdeführer auch in ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte nicht befugt, den Vollzugsentscheid der Baubewilligungsbehörde anzufechten. Die Stimmrechtsbeschwerde müsse sich auf Umsetzungen auf der Stufe der Legislative beschränken. Die vorbehaltlose Zulassung von Stimmbürgern zum Rekurs gegen Exekutiventscheide wäre mit dem Prinzip der Gewaltenteilung nicht vereinbar. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer stehe eine Veränderung des Bebauungsplanes nicht zur Diskussion. Prinzipiell könne die strittige Überdachung auch künftig wieder erstellt werden, wenn man im Gegensatz zur heutigen Überzeugung dereinst zum Schluss kommen sollte, sie sei wünschenswert. Gegenstand der Auseinandersetzung sei lediglich die Baubewilligung für das konkret vorgesehene Vorhaben. Mit dem Regierungsrat sei festzuhalten, dass der Bebauungsplan den Rahmen des maximal möglichen Bauvolumens aufzeige, dass er aber grundsätzlich keine Bauverpflichtung stipulieren könne. Er könne auch nicht die Pflicht enthalten, einmal erstellte Bauten auf ewig unverändert stehen zu lassen. Die Beschwerdegegner berufen sich sodann auf den Bebauungsplantext: «Öffentliche Fussgängerflächen mit Grünelementen. Gestaltung und Ausführung in Absprache mit dem Stadtbauamt». Sie könnten nicht erkennen, wieso bei einem Verzicht auf einen Teil der Überdachung ein rechtserheblicher Widerspruch zum Bebauungsplan entstehen solle. Sodann wird ausgeführt, der Fortbestand des in den Metalliplatz hineinragenden Teils der Fussgängerüberdachung werde von jedem unbefangenen Betrachter als unbefriedigend beurteilt. Die Überdachung habe keinen praktischen Nutzen, weil die Fussgänger den Metalliplatz diagonal überquerten. Die Überdachung führe an die Gotthardstrasse, wo sie keine Fortsetzung habe. Sollte entgegen der Meinung der Beschwerdegegner das Bauvorhaben in einem gewissen Widerspruch zu geltenden Vorschriften stehen, so wäre eine Ausnahmebewilligung zulässig, da es sich um eine offensichtlich wesentlich bessere Lösung handle.

G.

In seiner Vernehmlassung vom 14. November 1995 erklärt der Stadtrat, die drei verbleibenden Beschwerdeführer seien insofern zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, als sie Adressaten des Beschwerdeentscheides des Regierungsrates seien und ihnen darin Kosten auferlegt worden seien. Es sei aber fraglich und müsse vom Verwaltungsgericht entschieden werden, ob im vorliegenden Fall neben dem Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat überhaupt ein Rechtsmittel zur Verfügung stehe, das Anspruch auf eine materielle Prüfung verleihe. Die vom Regierungsrat vorgenommene Ausweitung der Stimmrechtsbeschwerde auch auf die spätere Missachtung von Gemeindebeschlüssen lasse sich mit der Ordnung der Rechtsmittel kaum vereinbaren. Sie stehe nicht nur in Widerspruch zum klaren Wortlaut des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, sondern erscheine auch in Anbetracht der damit verbundenen Konsequenzen als unhaltbar. Artikel 85 lit. a OG regle einzig das Verfahren vor Bundesgericht. Diese Vorschrift finde aber weder unmittelbar noch analog Anwendung im kantonalen Verfahren. Die Vorschrift unterscheide sich für die hier streitige Frage auch ganz wesentlich von den anwendbaren kantonalen Verfahrensvorschriften. Artikel 85 lit. a OG bezeichne – im Unterschied zu §§ 49 und 50 VRG (sowie zu Art. 84 OG) – nur den Gegenstand, nicht aber das Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde vor Bundesgericht. Gestützt darauf habe das Bundesgericht nicht nur Verfügungen und Erlasse als Anfechtungsobjekt zugelassen, sondern auch Handlungen von Behörden und sogar von Privaten. Demgegenüber würden in § 49 VRG die Anfechtungsobjekte ausdrücklich bezeichnet: Nur Beschlüsse der Gemeindeversammlung und des Grossen Gemeinderates könnten in einer sehr kurz bemessenen Frist angefochten werden, nicht aber gestützt darauf ergangene Verfügungen anderer Behörden. Diese eindeutig voneinander abweichenden Gesetzestexte liessen es nicht zu, die Gemeinde bzw. Stimmrechtsbeschwerde des kantonalen Verfahrens auf Beschlüsse der Exekutive oder gar auf blosse Tathandlungen auszudehnen. Andernfalls wäre nicht einzusehen, weshalb der kantonale Gesetzgeber eine völlig andere Formulierung gewählt habe als der Bundesgesetzgeber. Der Regierungsrat verkenne sodann auch das Wesen der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG. Mit dieser Beschwerde

könne nur die Verletzung der Stimm- und Wahlberechtigung der Bürger gerügt werden. Dagegen stehe die Stimmrechtsbeschwerde gegen die materielle Zulässigkeit von an sich rechtmässig zustandegekommenen Beschlüssen von Parlament und Volk sowie gegen Anwendungsakte, die gestützt auf solche Beschlüsse ergangen seien, nicht zur Verfügung (BGE 117 Ia 67). Im angefochtenen Entscheid wolle der Regierungsrat aber offenbar auch solche materiellen Fragen als Verletzung des Stimmrechtes einstufen. Ob der Stadtrat die Bewilligung zum Abbruch eines Gebäudeteils zu Recht oder zu Unrecht erteilt habe, sei keine Frage der Verletzung politischer Rechte, sondern einzig eine Frage der richtigen oder falschen Anwendung von baurechtlichen Vorschriften. Würde die Auffassung des Regierungsrates zutreffen, könnte jedermann, gleichsam auf dem Wege der Stimmrechtsbeschwerde, inskünftig jede unrichtige Rechtsanwendung rügen. Dazu stehe aber weder die Popularbeschwerde in § 49 VRG noch die Stimmrechtsbeschwerde vor Bundesgericht zur Verfügung.

Falls das Verwaltungsgericht die Beschwerde entgegen der Meinung des Stadtrates gleichwohl materiell prüfen sollte, wird auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid des Regierungsrates verwiesen.