Studien zur Lohngleichheit in der kantonalen Verwaltung, Kenntnisnahme, Auftrag

Kenntnisnahme und Auftrag

Ausgangslage Der Kanton Zürich hat die Löhne seiner Angestellten in zwei Studien auf nicht erklärte Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern überprüfen lassen. Im Auftrag der Finanzdirektion liess das Personalamt von einem privaten Beratungsunternehmen (perinnova compensation GmbH) eine Lohngleichheitsprüfung in der kantonalen Verwaltung durchführen. Diese umfasste die Verwaltungseinheiten des Konsolidierungskreises 1, d. h. alle Direktionen und die Staatskanzlei, einschliesslich der Bezirksverwaltung und der unselbstständigen Anstalten. Stichtag dafür war der 30. April 2018. Gleichzeitig erstellte das Statistische Amt im Auftrag der Direktion der Justiz und des Innern eine Langzeitanalyse zur Entwicklung der Lohngleichheit in den Verwaltungseinheiten dieser Direktion. Diese Überprüfung bezog sich auf den Zeitraum von 2002 bis 2017. Die Lohngleichheitsprüfung beruht auf einer Anwendung des Selbstprüfungs-Werkzeugs «Logib», das im Auftrag des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann entwickelt wurde. Dieses Werkzeug dient dazu, denjenigen Teil des Lohnunterschieds zwischen Frauen und Männern zu ermitteln, der allein auf das Geschlecht zurückzuführen ist. Zu diesem Zweck wird vom gesamten Lohnunterschied derjenige Teil abgezogen, der mit persönlichen Qualifikationsmerkmalen (Ausbildung, Dienstalter, potenzielle Erwerbserfahrung) und mit arbeitsplatzbezogenen Faktoren (betriebliches Kompetenzniveau, beruf‌liche Stellung) erklärt werden kann. Die Beschränkung auf die fünf genannten Merkmale und Faktoren stellt eine Vereinfachung dar, da Lohnunterschiede auf weiteren Gründen beruhen können, die ebenfalls nichts mit dem Geschlecht zu tun haben. Das Berechnungsmodell weist deshalb schon an sich eine gewisse Ungenauigkeit auf. Dem wird in der Praxis durch eine Toleranzschwelle von 5% Rechnung getragen. Unterhalb dieser Schwelle gilt die Lohngleichheitsprüfung, die der Bund bei Beschaffungen von den Anbietenden verlangt, als bestanden, da keine systematisch-generelle Lohndiskriminierung nachgewiesen ist. Im Einzelfall hängt die Genauigkeit des Ergebnisses zudem davon ab, wie genau die Lohnunterschiede, die auf persönliche Qualifikationsmerkmale und arbeitsplatzbezogene Faktoren zurückzuführen sind, angegeben werden können.

In der kantonalen Verwaltung wurden bisher nicht alle dafür notwendigen Daten systematisch erfasst, insbesondere fehlen Angaben zur Ausbildung aller Mitarbeitenden. Auch die Studie des Statistischen Amtes verwendete zur Erklärung von Lohndifferenzen zwischen den Geschlechtern die genannten Faktoren und Qualifikationsmerkmale. Bei beiden Studien mussten deshalb wegen der unvollständig vorhandenen Daten bestimmte Annahmen hinsichtlich des Merkmals Ausbildung getroffen werden (z. B. dass mit einer bestimmten Richtposition und Lohnklasse vermutlich eine Führungs- oder Fachfunktion verbunden ist, bei der ein Abschluss z. B. auf Masterstufe verlangt wird). Die Annahmen, die diesbezüglich in der Lohngleichheitsstudie für die Lehrpersonen getroffen wurden, sind dabei verlässlicher, da in den einschlägigen Rechtsgrundlagen die an eine Lohnklasse gekoppelte Ausbildung genau vorgeschrieben ist. Die Annahmen, die in den beiden Studien getroffen wurden, unterscheiden sich teilweise voneinander. Vor diesem Hintergrund sind die Ergebnisse der beiden Studien mit entsprechender Vorsicht zu interpretieren. Auch sind die beiden Studien aufgrund der unterschiedlichen Annahmen, der unterschiedlichen Zielsetzungen (Querschnitt- bzw. Längsschnittstudie) sowie des unterschiedlichen Stichtags bzw. Zeitrahmens nur bedingt miteinander vergleichbar. Gleiches gilt für die Resultate für das Verwaltungspersonal bzw. die Lehrpersonen. Nachdem die festgestellten geschlechtsbezogenen Lohnunterschiede indessen bei allen Direktionen und der Staatskanzlei klar unterhalb der Toleranzschwelle von 5% liegen, kann aber wohl davon ausgegangen werden, dass in der kantonalen Verwaltung keine systematische Lohndiskriminierung vorliegt. Die Studie des Statistischen Amtes hat überdies aufgezeigt, dass sich die entsprechenden Lohnunterschiede in den letzten Jahren stark vermindert haben.

Weiteres Vorgehen Um die Löhne bzw. die Lohndifferenzen zwischen Frauen und Männern in der kantonalen Verwaltung künftig noch zuverlässiger beurteilen zu können, sollen die für die Anwendung des Werkzeugs «Logib» notwendigen Daten nach Möglichkeit systematisch erhoben werden. Die Finanzdirektion ist deshalb zu beauftragen, dem Regierungsrat ein Projekt zur Erhebung dieser Daten als Teil der Personalstrategie 2019– 2022 zum Beschluss zu unterbreiten. Die Direktionen und die Staatskanzlei sind dabei in geeigneter Form einzubeziehen. Sobald diese Datenerfassung eingeführt worden ist, soll mit den erhobenen Daten in regelmässigen Abständen eine Studie zur Lohngleichheit in der kantonalen Verwaltung durchgeführt werden. Im Sinne der Transparenz ist dieser Beschluss samt den beiden Studien zu veröffentlichen, auch wenn diese noch keine abschliessende Beurteilung der Lohngleichheitsfrage erlauben.