Strassen, Zürich und Winterthur, Bauprogramme, Kenntnisnahme; Pauschalen 2012-2014, Festsetzung

A. Ausgangslage Nach §§ 46 und 47 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) werden die Aufwendungen der Städte Zürich und Winterthur für Bau und Unterhalt der Strassen mit überkommunaler Bedeutung vom Kanton über die Bau- bzw. Unterhaltspauschalen finanziert. Nach § 48 StrG erstatten die Stadträte dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Verwendung der mit den Pauschalbeträgen zur Verfügung gestellten Mittel und den Stand der Reservestellungen bzw. Fehldeckungen. Ferner erstatten die Stadträte nach § 44 StrG dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Bauprogramme der nächsten drei Jahre für die Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf ihrem Gebiet. Auf der Grundlage der städtischen Berichterstattung gemäss § 48 StrG sind sodann die Faktoren für die Berechnung der Beiträge in den Jahren 2012 bis 2014 festzulegen (§§ 46 und 47, jeweils Abs. 2 und 3 StrG). Letztmals wurden die Faktoren mit RRB Nr. 1484/2008 für die Jahre 2009 bis 2011 festgelegt. Die Faktoren für die Bestimmung der Beiträge an die Bau- und Unterhaltspauschalen werden aufgrund der entsprechenden Ausgaben des Kantons für sein Strassennetz im letzten abgeschlossenen Kalenderjahr berechnet.

B. Berichte über die Bauprogramme 2011–2013 Der Stadtrat von Zürich und der Stadtrat Winterthur haben ihre Berichte über das Bauprogramm für 2011–2013 mit Schreiben vom 6. Oktober 2010 bzw. 22. Dezember 2010 eingereicht. Von diesen Berichten ist Kenntnis zu nehmen. Bei den Bauprogrammen beider Städte zeichnen sich für die nächsten Jahre Ausgaben ab, die den im Strassengesetz vorgesehenen Rahmen übersteigen. Bei der Festlegung der Faktoren gemäss §§ 46 Abs. 2 und 47 Abs. 2 StrG für die Bau- und Unterhaltspauschalen für 2012–2014 werden die durch den Kanton zu finanzierenden Projekte zu bestimmen sein.

C. Bericht über die Verwendung der mit den Pauschalen zur Verfügung gestellten Mittel und Stand der Reserven Der Stadtrat von Zürich erstattete am 2. März 2011, der Stadtrat Winterthur am 20. April 2011 Bericht gemäss § 48 StrG. Aufgrund der Unterlagen berechnet sich der Stand der Reserven bei der Stadt Zürich am 1. Januar 2011 wie folgt: Bauaufwendungen Stadt Zürich in Franken Stand der Fehldeckung am 1. Januar 2010 –11 176 369 Baupauschale 2010 (RRB Nr. 937/2010) 20 437 433 Transitorische Buchungen Lärmschutz 106 658 Belastung 2010 –20 239 449 Fehldeckung am 1. Januar 2011 –10 871 727 Die transitorischen Buchungen für Lärmschutzmassnahmen sind nötig, weil Zahlungen von Bundesbeiträgen des Bundesamts für Umwelt (BAFU) ausstehend sind. Die entsprechenden Kosten wurden der Baupauschale durch die Stadt Zürich jedoch bereits belastet. Die Baupauschale der Stadt Zürich weist seit über zehn Jahren eine Unterdeckung auf, die 2009 erstmals die Grenze von Fr. 10 000 000 überschritten hat. Im Zusammenhang mit der Festsetzung der Faktoren für 2012–2014 (nachfolgend Kapitel F) ist mittelfristig ein Ausgleich zu suchen. Stadt Winterthur in Franken Stand der Reserven per 1. Januar 2010 3 413 760 Baupauschale 2010 (RRB Nr. 937/2010) 5 810 504 Belastung 2010 –3 581 102 Stand der Reserven per 1. Januar 2011 5 643 161 Massnahmen zum Ausgleich der Reserven sind bei diesem Umfang noch nicht erforderlich. Unterhaltsaufwendungen Stadt Zürich in Franken Stand der Reserven am 1. Januar 2010 53 904 706 Unterhaltspauschale 2010 (RRB Nr. 937/2010) 60 359 600 Belastung 2010 –62 067 276 Stand der Reserven am 31. Dezember 2010 52 197 029 Die grossen Reserven in der Unterhaltspauschale sind abzubauen. Hierfür ist im Zusammenhang mit der Festlegung der Faktoren (nachfolgend Kapitel F) eine Lösung zu finden.

Stadt Winterthur in Franken Stand der Fehldeckung am 1. Januar 2010 –6 909 Unterhaltspauschale 2010 (RRB Nr. 937/2010) 7 747 997 Belastung 2010 –9 195 836 Stand der Fehldeckung am 31. Dezember 2010 –1 454 749 Massnahmen zum Ausgleich der Unterdeckung sind keine erforderlich.

D. Auszahlung der Bau- und Unterhaltspauschalen für 2011 Die Bau- und Unterhaltspauschalen der Städte Zürich und Winterthur für 2011 sind nach dem in §§ 46 und 47 StrG beschriebenen Verfahren über die Strassenlänge und die kantonalen Aufwendungen im letzten abgeschlossenen Rechnungsjahr zu berechnen. Mit RRB Nr. 1484/2008 wurden folgende Faktoren festgesetzt: Faktor Baupauschale Zürich 3,2 Baupauschale Winterthur 2,7 Unterhaltspauschale Zürich 4,2 Unterhaltspauschale Winterthur 1,6 Der Kanton hatte 2010 folgende durchschnittlichen Kosten pro Kilometer Staatsstrasse (Basiswert): in Franken Bau: 41 066 Unterhalt: 88 823 Daraus ergeben sich folgende Pauschalen (Netzlänge × Faktor × durchschnittliche Kosten/km): Netzlänge Faktor Grundbetrag Pauschale in Franken Zürich 168,470 km 3,2 (Bau) 22 138 845 4,2 (Unterhalt) 62 848 845 Winterthur 56,767 km 2,7 (Bau) 6 294 227 1,6 (Unterhalt) 8 067 527 Die Zahlungen des Kantons bei den Grossprojekten Pfingstweidstrasse, Flankierende Massnahmen Westumfahrung (FlaMa) sowie Sanierung Hardbrücke der Stadt Zürich erfolgen gemäss separaten Zahlungsplänen ausserhalb der hier zu bestimmenden Pauschalzahlungen.

Die Baupauschalen für das Rechnungsjahr 2011 sind wie folgt festzusetzen und zulasten des Kontos 5205.5620.000000, Investitionsbeiträge an Gemeinden Zürich und Winterthur, auszurichten: in Franken Stadt Zürich Grundbetrag 22 138 845 Abzüglich zu leistende Zahlungen Pfingstweidstrasse 2011 0 Abzüglich zu leistende Zahlungen FlaMa 2011 –1 000 000 Baupauschale 2011 für die Stadt Zürich 21 138 845 Stadt Winterthur (Grundbetrag) 6 294 227 Baupauschalen für 2011 insgesamt 27 433 072 Die Unterhaltspauschalen werden für das Rechnungsjahr 2011 zulasten des Kontos 5205.3632152051, Betriebsbeiträge an Gemeinden Zürich und Winterthur, wie folgt festgesetzt und ausgerichtet: in Franken Stadt Zürich Grundbetrag 62 848 845 Abzüglich zu leistende Zahlungen Hardbrücke –31 000 000 Unterhaltspauschale 2011 Stadt Zürich 31 848 845 Stadt Winterthur (Grundbetrag) 8 067 527 Unterhaltspauschalen für 2011 insgesamt 39 916 372 Die Ausgaben sind im Budget 2011 enthalten.

E. Gebühren für die Strassenentwässerung Zürich Gemäss Schreiben vom 2. März 2011 des Stadtrates von Zürich hatte die Stadt Zürich 2010 für das Ableiten und Behandeln von Meteorwasser aus dem öffentlichen Strassennetz Aufwendungen von Fr. 9 786 949.20. Bei einer anrechenbaren überkommunalen Strassenfläche von 32,9% beträgt der Anteil zulasten der Unterhaltspauschale Fr. 3 219 906. Dieser Betrag ist festzusetzen und zulasten des Kontos 5205.3632152051, Betriebsbeiträge an Gemeinden Zürich und Winterthur, auszurichten. Die Ausgaben sind im Budget 2011 enthalten. Winterthur Gemäss Auszug aus der Jahresrechnung 2010 der Stadt Winterthur hatte sie 2010 für die Entwässerung der öffentlichen Strassen Aufwendungen von Fr. 950 000. Bei einer anrechenbaren überkommunalen Strassenfläche von 25,4% beträgt der Anteil zulasten der Unterhaltspauschale Fr. 241 300. Dieser Betrag ist festzusetzen und zulasten des Kontos 5205.3632152051, Betriebsbeiträge an Gemeinden Zürich und Winterthur, auszurichten. Die Ausgaben sind im Budget 2011 enthalten.

F. Faktorfestlegung 2012–2014 Bei der Festsetzung der Faktoren sind die ausgewiesenen Bedürfnisse der Städte im Verhältnis zu denjenigen des Kantons wie auch die dem Kanton zur Verfügung stehenden Mittel zu berücksichtigen. Fehldeckungen in der Bau- und Unterhaltspauschale sind gemäss § 48 StrG durch die Städte mittelfristig auszugleichen. Bei der Festsetzung der Faktoren ist ferner zu berücksichtigen, dass die Kantone gemäss Art. 16 des Umweltschutzgesetzes und Art. 17 Abs. 4 lit. b der Lärmschutzverordnung verpflichtet sind, eine gesamthafte Lärmsanierung der Strassen bis zum 31. März 2018 durchzuführen. Der Kanton Zürich verhandelt mit dem Bund derzeit über die Programmvereinbarung für den Lärmschutz für die Jahre 2012 bis 2014. Die Leistungen des Kantons umfassen die für diesen Zeitraum vorgesehenen Sanierungen der in der entsprechenden Programmvereinbarung enthaltenen Strassenabschnitte. Darin sind auch Strassenabschnitte von Strassen kommunaler und überkommunaler Bedeutung in den Städten Zürich und Winterthur enthalten. Der Bund beteiligt sich an den Kosten. Die den Städten anfallenden Kosten für die Lärmschutzmassnahmen auf Strassen mit überkommunaler Bedeutung können der Baupauschale belastet werden. Durch die innerstädtischen Verhältnisse und die grosse Anzahl Lärmbetroffener ist hier der Bedarf an Sanierungsmassnahmen im Vergleich zu den kantonalen Aufwendungen besonders hoch. Die jährlichen Zahlungen des Kantons an die Bau- und Unterhaltspauschalen werden einmal pro Rechnungsjahr festgesetzt und entrichtet. 1. Zürich Die Baupauschale der Stadt Zürich weist seit über zehn Jahren eine Unterdeckung auf, die 2009 erstmals die Grenze von Fr. 10 000 000 überschritten hat (vgl. Kapitel C). Die Fehldeckung Ende 2011 wird sich auf voraussichtlich rund Fr. 20 900 000 belaufen. Die Ausgaben der Stadt Zürich für die Strassen mit überkommunaler Bedeutung zulasten der Baupauschale übersteigen somit die hierzu beim Kanton zur Verfügung stehenden Mittel. Gemäss § 48 StrG sind Fehldeckungen durch die Städte mittelfristig auszugleichen. Die Stadt Zürich wurde bereits mit RRB Nr. 937/2010 angewiesen, die Unterdeckung mit geeigneten Sparmassnahmen bei den Bauaufwendungen bis spätestens 2018 auszugleichen. Die Stadt Zürich rechnet aber auch in Zukunft mit hohen Investitionen im Strassenbau. Ein Ausgleich der Fehldeckung in der

Baupauschale aus eigener Kraft erscheint kaum realistisch. Ohne besondere Korrektur des Faktors würde sich per Ende 2014 der Stand der Fehldeckung auf ein Minus von voraussichtlich rund Fr. 56 500 000 belaufen (gemäss aktuellen Budgetzahlen und KEF 2012–2015).

Im Gegenzug weist die Stadt Zürich bei der Unterhaltspauschale eine sehr grosse Reserve auf. Per Ende 2011 beträgt diese voraussichtlich rund Fr. 51 500 000. Mit RRB Nr. 937/2010 wurde die Stadt Zürich auch hier angewiesen, die grossen Reserven in den Unterhaltspauschalen mittelfristig durch geeignete Massnahmen zu vermindern. Daran ist bei der Faktorfestsetzung anzuknüpfen. Auch im Hinblick auf die Revision des Strassengesetzes ist ein gewisser Ausgleich dieser Über- und Unterdeckung der Pauschalen sicherzustellen. Baupauschale Der bisherige Basisfaktor (2,2) bei der Stadt Zürich reicht nicht aus, um die in den Jahren 2012 bis 2014 anstehenden Neubauprojekte zu finanzieren. Im Einvernehmen mit der Stadt Zürich bewirken folgende Grossprojekte eine ausserordentliche Erhöhung des Faktors. Zwischen 2012 und 2014 voraussichtlich an die Baupauschale anrechenbare Kosten: – Bellerivestrasse rund Fr. 6 120 000 – Birmensdorferstrasse, Strassenprojekt rund Fr. 12 080 000 – Birmensdorferstrasse, Kanalprojekt rund Fr. 1 650 000 – Lagerstrasse rund Fr. 5 360 000 – Allmendstrasse, Manegg rund Fr. 5 400 000 – Forchstrasse rund Fr. 3 520 000 – Sihlquai rund Fr. 830 000 – Nordstrasse, Ersatz Nordbrücke rund Fr. 4 930 000 – Limmatquai/Utoquai rund Fr. 3 730 000 – Rosengartenstrasse/Bucheggstrasse rund Fr. 3 320 000 Für die Finanzierung dieser angemeldeten Grossprojekte der Stadt Zürich ist zum Basisfaktor von 2,2 ein Zuschlag von 1,0 angemessen. Der Basisfaktor von 2,2 für die Stadt Zürich reicht ferner nicht aus, um die Lärmsanierung gemäss vorgesehener Programmvereinbarung über die Baupauschale finanzieren zu können. Die Stadt Zürich rechnet in den Jahren 2012 bis 2014 mit Kosten für den Lärmschutz von rund Fr. 21 600 000. Unter Berücksichtigung von weiteren Aufwendungen von rund Fr. 2 100 000 in den Jahren 2012 bis 2014 für die Erneuerung von Verkehrsregelungsanlagen ist der Faktor um weitere 0,5 Punkte zu erhöhen. Die durch die Erhöhung des Faktors zusätzlich ausgerichteten finanziellen Mittel sind zweckgebunden für die aufgelisteten Grossprojekte, Lärmsanierungen und Verkehrsregelungsanlagen zu verwenden. Der Faktor ist im nächsten Festsetzungsbeschluss für 2015–2017 um die Erhöhung wieder herabzusetzen. Der Kanton ist bereit, diejenigen Mittel zur Verfügung zu stellen, die

es benötigt, um die Fehldeckung beim Stand per Ende 2010 einzufrieren (Fr. –10 871 727). Diese Massnahme erfordert eine zusätzliche Erhöhung des Faktors für die Baupauschale um 1,6. Von der Stadt Zürich wird im Gegenzug verlangt, dass sie die übrige Fehldeckung bis 2014 durch Einsparungen ausgleicht. Diese gegenüber RRB Nr. 937/2010 verkürzte Frist ist angesichts der Mitwirkung des Kantons an der Behebung der Fehldeckung angemessen. Daraus ergibt sich folgende voraussichtliche Entwicklung der Baupauschale (in Mio. Franken): 2011 2012 2013 2014 Übertrag –20,9 –9,7 –9,1 Voraussichtliche Ausgaben Stadt Zürich –33,6 –51,8 –58,8 Voraussichtliche Baupauschale mit Faktor 3,7 31,3 36,6 40,5 Ausgleich Fehldeckung mit Faktor 1,6 13,5 15,8 17,5 Prognostizierte Fehldeckung –20,9 –9,7 –9,1 –9,9 Die mit einem Faktor 1,6 reservierten Mittel zur Begrenzung der Unterdeckung werden nur im Bedarfsfall und nur im Umfang der den Betrag von Fr. –10 871 727 überschreitenden Unterdeckung ausbezahlt. Ein über diese ausserordentliche Faktorerhöhung hinausgehender Ausgleich der Unterdeckung durch den Kanton ist ausgeschlossen. Ohne diese besondere Erhöhung ergeben sich voraussichtlich Baupauschalen für die Stadt Zürich von Fr. 31 300 000 für 2012, von Fr. 36 600 000 für 2013 und von Fr. 40 500 000 für 2014. Unterhaltspauschale Der bisherige Basisfaktor (2,5) für die Unterhaltspauschale hat sich bei der Stadt Zürich grundsätzlich bewährt. Bei der letzten Faktorenfestsetzung wurde der Faktor für die Sanierung der Hardbrücke um 1,7 auf insgesamt 4,2 erhöht. Auf diesen Spezialzuschlag kann in Absprache mit der Stadt Zürich inskünftig verzichtet werden.

Mit dem Basisfaktor 2,5 in der Unterhaltspauschale verbleibt über die Betrachtungsperiode eine Reserve in der Unterhaltspauschale von voraussichtlich rund Fr. 25 300 000. Um die Reserve bis 2014 deutlich abzubauen, ist der Faktor in der Unterhaltspauschale um 0,4 auf 2,1 herabzusetzen. Daraus ergibt sich folgende voraussichtliche Entwicklung der Unterhaltspauschale (in Mio. Franken): 2011 2012 2013 2014 Übertrag 51,5 26,7 20,4 Voraussichtliche Ausgaben Stadt Zürich –54,5 –39,2 –40,8 Voraussichtliche Unterhaltspauschale mit Faktor 2,1 29,7 32,9 28,2 Prognostizierte Reserve 51,5 26,7 20,4 7,8 Durch die ermittelten Faktoren ergeben sich voraussichtliche Unterhaltspauschalen für die Stadt Zürich von Fr. 29 700 000 für 2012, von Fr. 32 900 000 für 2013 und von Fr. 28 200 000 für 2014. Die prognostizierten Leistungen des Kantons an die Bau- und Unterhaltspauschale der Stadt Zürich sind im Entwurf des KEF 2012–2015 mit Ausnahme des ausserordentlichen Beitrags zur Beseitigung der Unterdeckung in der Baupauschale berücksichtigt. Dieser ist mit den Nachträgen zum Budgetentwurf 2012 (Novemberbrief) noch zu melden. 2. Winterthur Baupauschale Die Voraussetzungen haben sich in den letzten drei Jahren nicht grundlegend verändert. Der bisherige Basisfaktor (2,0) hat sich bei der Stadt Winterthur grundsätzlich bewährt. Er reicht jedoch nicht aus, um die in den Jahren 2012 bis 2014 anstehenden Neubauprojekte zu finanzieren. Im Einvernehmen mit der Stadt Winterthur bewirken nachfolgende Grossprojekte eine ausserordentliche Erhöhung des Faktors. Zwischen 2012 und 2014 voraussichtlich an die Baupauschale anrechenbare Kosten: – Hauptbahnhof, Velounterführung Nord (Rahmenkredit) rund Fr. 2 800 000 – öV Querung Grüze rund Fr. 300 000 – Entlastungsstrasse Oberwinterthur rund Fr. 250 000 – Gleisquerung Stadtmitte 2. Etappe rund Fr. 3 420 000 Für die Finanzierung dieser angemeldeten Grossprojekte der Stadt Winterthur ist der Basisfaktor von 2,0 um 0,6 auf 2,6 zu erhöhen.

Auch bei der Stadt Winterthur reicht der Basisfaktor von 2,0 nicht aus, um die Lärmsanierung gemäss Programmvereinbarung finanzieren zu können. Die Stadt Winterthur rechnet mit Kosten für den Lärmschutz in den Jahren 2012 bis 2014 von rund Fr. 5 095 000. Unter Berücksichtigung von weiteren Aufwendungen von rund Fr. 605 000 in den Jahren 2012 bis 2014 für die Erneuerung von Verkehrsregelungsanlagen ist der Faktor um weitere 0,6 Punkte zu erhöhen. Der Faktor ist damit auf 3,2 festzulegen. Die durch die Erhöhung des Faktors zusätzlich ausgerichteten finanziellen Mittel sind zweckgebunden für die aufgelisteten Grossprojekte, Lärmsanierungen und Verkehrsregelungsanlagen zu verwenden. Der Faktor ist im nächsten Festsetzungsbeschluss für die Jahre 2015 bis 2017 um diese Erhöhung wieder herabzusetzen. Durch die neu ermittelten Faktoren ergeben sich voraussichtliche Baupauschalen für die Stadt Winterthur von Fr. 9 100 000 für 2012, von Fr. 10 600 000 für 2013 und von Fr. 11 800 000 für 2014. Unterhaltspauschale Der bisherige Basisfaktor (1,6) für die Unterhaltspauschale hat sich bei der Stadt Winterthur grundsätzlich bewährt. Im gegenseitigen Einvernehmen mit dem Tiefbauamt der Stadt Winterthur wird der Faktor von 1,6 für die Jahre 2012 bis 2014 für die Stadt Winterthur nicht verändert. Durch die ermittelten Faktoren ergeben sich voraussichtliche Unterhaltspauschalen für die Stadt Winterthur von Fr. 7 600 000 für 2012, von Fr. 8 400 000 für 2013 und von Fr. 7 200 000 für 2014. Die prognostizierte Entwicklung der Pauschalen per Ende 2014 entspricht dem Ziel des Kantons, die Pauschalen per 2014 vollständig auszugleichen. Weitere Anpassungen sind daher in der Stadt Winterthur nicht erforderlich. Die prognostizierten Leistungen des Kantons an die Bau- und Unterhaltspauschale der Stadt Winterthur sind im Entwurf des KEF 2012– 2015 berücksichtigt.