BVK-Sanierungsbeiträge, Vorgehen unter neuem Vorsorgereglement ab 1. Januar 2017

1. Sanierungs- und Rückstellungsbedarf unter dem bis 31. Dezember 2016 geltenden Vorsorgereglement Mit RRB Nr. 1358/2011 wurden in der Rechnung 2011 Rückstellungen von 617 Mio. Franken für die Sanierungsbeiträge an die BVK gebildet, die während der Sanierungsdauer vom Kanton zu leisten sind. Gemäss Art. 89 lit. b des Vorsorgereglements zahlt der Arbeitgeber Sanierungsbeiträge von 5% des versicherten Lohns, falls der Deckungsgrad unter 80% liegt, von 3,75%, falls der Deckungsgrad zwischen 80% und 90% liegt, und von 2,5%, falls der Deckungsgrad zwischen 90% und 100% liegt. Gemäss Art. 91 lit. c des Vorsorgereglements sind die Sanierungsbeiträge dabei jeweils ab dem 1. Juli nach dem Bilanzstichtag für zwölf Monate zu entrichten. Tabelle 1: Entwicklung der Rückstellung für die BVK-Sanierungsbeiträge in Mio. Franken Bildung 2011 617 Verwendung 2013-2015 –210 Auflösung 2013–2015 –234 Bestand 31. Dezember 2015 173 Verwendung 2016 und 2017 –104 Geplante Auflösung 2016 –69 Bestand 31. Dezember 2017 0

Bei der Bildung der Rückstellung von 617 Mio. Franken 2011 wurde davon ausgegangen, dass Ende 2019 wieder ein Deckungsgrad von 100% erreicht und die Sanierung damit abgeschlossen sei. Ende 2011 betrug der Deckungsgrad lediglich 83,4%. Dank guter Anlagerenditen in den Jahren 2012 bis 2014 hat er sich aber schneller verbessert als bei der Planung der BVK-Sanierung erwartet. Bereits Ende 2014 war das Sanierungsziel eines Deckungsgrads von 100% mit 99,3% fast erreicht. Daher wurden in den Jahren 2013–2015 nur Rückstellungen von 210 Mio. Franken verwendet, während 234 Mio. Franken aufgelöst werden konnten. Ende 2015 betrug der Deckungsgrad 96,1%. Damit werden von Mitte 2016 bis Mitte 2017 weiterhin Sanierungsbeiträge von 2,5% fällig (Art. 91 lit. c des Vorsorgereglements der BVK). Vom Ende 2015 verbleibenden Bestand der Rückstellungen von 173 Mio. Franken werden 2016 und 2017 noch insgesamt 104 Mio. Franken verwendet. Die restlichen 69 Mio. Franken können auf Ende 2016 aufgelöst werden, da ab 2017 neue Sanierungsbestimmungen gelten. Diese Entlastung der Rechnung 2016 kann eine mögliche Belastung auffangen, falls neue Rückstellungen aufgrund des neuen Vorsorgereglements notwendig werden.

2. Sanierungs- und Rückstellungsbedarf unter dem ab 2017 geltenden neuen Vorsorgereglement

2.1. Ausgangslage Am 7. Juli 2015 hat der Stiftungsrat der BVK beschlossen, die versicherungstechnischen Grundlagen auf den 1. Januar 2017 anzupassen. Insbesondere wird der technische Zinssatz von 3,25% auf 2% gesenkt. Das führt unter anderem zu tieferen Rentenumwandlungssätzen und zu höheren Sparbeiträgen für Arbeitnehmende und Arbeitgeber. Zudem erwartet die BVK, dass die neuen versicherungstechnischen Annahmen den Deckungsgrad einmalig um rund 7 Prozentpunkte vermindern. Gleichzeitig wurden auch die Sanierungsbestimmungen neu formuliert. Gemäss Art. 90 lit. b des neuen Vorsorgereglements zahlt der Arbeitgeber Sanierungsbeiträge von 2,5% des versicherten Lohns, falls der Deckungsgrad der BVK unter 90% liegt. Massgebend ist dabei der Deckungsgrad Ende Jahr. Gemäss Art. 92 lit. c des Vorsorgereglements sind die Sanierungsbeiträge weiterhin jeweils ab dem 1. Juli nach dem Bilanzstichtag für zwölf Monate zu entrichten. Angesichts eines Deckungsgrades von 96,1% per Ende 2015 (98,7% per Ende September 2016) und einer geschätzten Verminderung des Deckungsgrades um 7 Prozentpunkte als Folge der Umstellung auf die neuen versicherungstechnischen Grundlagen ist es aber durchaus mög- lich, dass der Deckungsgrad am gemäss Art. 109 des neuen Vorsorgereglements massgebenden Zeitpunkt 1. Januar 2017 unter 90% liegt. In diesem Fall müssten ab Mitte 2017 Sanierungsbeiträge von 2,5% des versicherten Lohnes geleistet werden. Gemäss Schreiben der BVK vom 25. November 2015 wird die Wahrscheinlichkeit für einen Deckungsgrad von über 90% per Anfang 2017 auf rund 50% veranschlagt. Mit Beschluss Nr. 108/2016 bestimmte der Regierungsrat, wegen der Unsicherheit über die weitere Entwicklung des Deckungsgrades weder die für die bisherige Sanierung nicht mehr benötigten 69 Mio. Franken aufzulösen noch bereits neue Rückstellungen zu bilden. Über Rückstellungen wird also erst mit der Rechnung 2016 entschieden. Anfang 2017 kann zuverlässig abgeschätzt werden, ob der Deckungsgrad gemäss neuem Vorsorgereglement unter 90% liegt. Ist dies der Fall, sind alle gesetzlichen Bedingungen für die Rückstellungsbildung erfüllt: Gemäss § 55 Abs. 2 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG) werden Verpflichtungen passiviert, wenn deren Ursprung in einem Ereignis in der Vergangenheit liegt, ein Mittelabfluss zur Erfüllung

sicher oder wahrscheinlich ist (Wahrscheinlichkeit über 50%) und dessen Höhe zuverlässig ermittelt werden kann. Dabei ist auch zu beurteilen, ob Rückstellungen für ein Jahr oder für eine längere Periode gebildet werden müssen. Gemäss den Angaben der BVK sinkt bei einem Deckungsgrad von unter 90% die benötigte Sollrendite, um den Deckungsgrad konstant zu halten, auf 0,7% (Sanierungsbeiträge eingerechnet). Bei einer erwarteten Durchschnittsperformance von 2,8% (Erwartung gemäss versicherungstechnischen Grundlagen BVK 2017) liegt die erwartete Verbesserung des Deckungsgrads in einem Sanierungsjahr damit bei 2,1%. Daher wird die folgende Abstufung vorgenommen: Festlegung F1: Deckungsgrad 87,9–89,9%: Rückstellungen für 1 Jahr Deckungsgrad 85,8–87,8%: Rückstellungen für 2 Jahre Deckungsgrad unter 85,8%: Rückstellungen für 3 Jahre Bei einer deutlichen Unterschreitung der 90%-Grenze ist anzunehmen, dass der Stiftungsrat gemäss Art. 93 des neuen BVK-Vorsorgereglements weitergehende Sanierungsmassnahmen beschliesst, die vom Reglement abweichen.

2.2. Beteiligung des Kantons an den Sanierungsbeiträgen Dritter Gestützt auf RRB Nr. 915/2012 hat sich der Kanton bisher an den BVK- Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutionen beteiligt. Da die 2012 mit Vorlage 4851 vom Kantonsrat beschlossene BVK-Sanierung wegen der neuen versicherungstechnischen Grundlagen ab 1. Januar 2017 überholt ist und die letzten Sanierungsbeiträge auf dieser Grund- lage Mitte 2017 enden, muss geklärt werden, ob sich der Kanton auch unter dem neuen Vorsorgereglement an den Sanierungsbeiträgen von staatsbeitragsberechtigten Institutionen beteiligt. Auf der Grundlage des geltenden Vorsorgereglements sind wie vorgängig ausgeführt Sanierungsbeiträge bis Mitte 2017 zu leisten. Daher wird auch die Beteiligung an den Sanierungsbeiträgen staatsbeitragsberechtigter Institutionen bis dann weitergeführt. Mit den neuen versicherungstechnischen Grundlagen ab 2017 haben sich die Voraussetzungen grundlegend geändert. Unter dem neuen Vorsorgereglement sind erneut Sanierungsbeiträge vorgesehen. Sie haben aber keinen Bezug mehr zu den mit Vorlage 4851 vom Kantonsrat beschlossenen Massnahmen. Damals wurde argumentiert, dass der Kanton in der Vergangenheit von zu tiefen Arbeitgeberbeiträgen und damit tieferen Staatsbeiträgen profitiert habe und sich daher auch an den Sanierungsbeiträgen der staatsbeitragsberechtigten Institutionen beteiligen solle. Dem wurde Rechnung getragen, indem der Kanton die beschlossene Einmaleinlage von 2 Mrd. Franken allein getragen und sich zusätzlich an den Sanierungsbeiträgen der staatsbeitragsberechtigen Institutionen beteiligt hat. Ab 2017 ist die Unterdeckung im Wesentlichen darin begründet, dass die neuen versicherungstechnischen Grundlagen zu einer Verschlechterung des Deckungsgrades der BVK um rund 7 Prozentpunkte führen. Zu tiefe Arbeitgeberbeiträge in der Vergangenheit können dafür nicht mehr angeführt werden. Festlegung F2: Sanierungsbeiträge der staatsbeitragsberechtigten Institutionen an die BVK werden unter dem neuen Vorsorgereglement grundsätzlich nicht mehr vom Kanton getragen. Daraus folgt, dass die selbstständigen Anstalten ebenso wie die Zentralbibliothek und der ZVV künftig gleich behandelt werden wie die andern Leistungsgruppen des Kantons (Konsolidierungskreise 1 und 2) und die BVK-Sanierungsbeiträge selber tragen. Festlegung F3:

Die selbstständigen Anstalten ebenso wie die Zentralbibliothek und der ZVV bilden die notwendigen Rückstellungen für die BVK-Sanierungsbeiträge unter dem neuen Vorsorgereglement BVK 2017 selber. Über die Staatsbeiträge zahlt der Kanton in einigen Fällen weiterhin indirekt einen Teil der Sanierungsbeiträge, wie nachfolgend dargelegt wird. In diesen Fällen sind in der Regel keine Rückstellungen erforderlich, da sich die Kalkulationsgrundlagen für Staatsbeiträge aus vielen unterschiedlichen Komponenten zusammensetzen, die nicht einzeln auseinandergehalten werden.

Festlegung F4: Für indirekt über Staatsbeiträge vom Kanton getragene BVK-Sanierungsbeiträge fallen in der Regel bei den staatsbeitragsausrichtenden Stellen keine gesonderten Rückstellungen an. Staatsbeiträge im Spitalbereich Im Fall der kantonalen Spitäler Universitätsspital Zürich (USZ) und Kantonsspital Winterthur (KSW) sowie der staatsbeitragsberechtigten Spitäler könnten sich die von den Spitälern zu tragenden Sanierungsbeiträge indirekt und mit Verzögerung auf den Kanton auswirken, indem der zusätzliche Aufwand in die Berechnung der Fallpauschalen einfliesst. Der Finanzierungsanteil des Kantons beträgt 55% ab 2017. Allerdings ist es unwahrscheinlich, dass ein verhältnismässig geringer und normalerweise nur vorübergehender Kostenfaktor beim Tarifaushandlungsprozess zwischen Spitälern und Versicherern eine Rolle spielt. Kantonale Spitäler USZ und KSW Bisher zahlt die Gesundheitsdirektion die Sanierungsbeiträge für das USZ und das KSW. Neu zahlen die selbstständigen Anstalten allfällige Sanierungsbeiträge selber und bilden auch die notwendigen Rückstellungen. Gleiches gilt nach der Verselbstständigung, die für 2018 vorgesehen ist, auch für die Psychiatrische Universitätsklinik (PUK) und die Integrierte Psychiatrie Winterthur (ipw). Staatsbeitragsberechtigte Spitäler (Leistungsgruppen Nrn. 6300 und 6400) Die staatsbeitragsberechtigten Spitäler sind mehrheitlich bei der BVK versichert. Sie tragen allfällige Sanierungsbeiträge unter dem neuen Vorsorgereglement selber und sind selber für die Bildung von Rückstellungen verantwortlich. Zentralwäscherei Zürich ZWZ (ehemals Leistungsgruppe Nr. 6300) Die ZWZ wurde Mitte 2010 verselbstständigt und in eine Aktiengesellschaft umgewandelt. Damals hat sich der Kanton verpflichtet, bei allfälligen Ausfinanzierungs- und Sanierungsmassnahmen der BVK während einer Dauer von fünf Jahren nach dem Vollzugstag die arbeitgeberseitigen Kosten zu übernehmen. Diese Vereinbarung ist unter dem neuen Vorsorgereglement nicht mehr anwendbar, da die Periode bis dahin abgelaufen ist. Die ZWZ finanziert also allfällige BVK-Sanierungsbeiträge zukünftig selber.

Staatsbeiträge im Sozial- und Bildungsbereich Im Sozial- und Bildungsbereich haben die Staatsbeiträge häufig den Charakter einer Defizitdeckung. Falls das Defizit zu 100% vom Kanton gedeckt wird, trägt er die Sanierungsbeiträge in Tat und Wahrheit im vollen Umfang. Soziale Einrichtungen (Leistungsgruppe Nr. 3500) Das Kantonale Sozialamt gewährt staatsbeitragsberechtigten sozialen Einrichtungen Betriebsbeiträge aufgrund von Leistungsvereinbarungen. Die Leistungsabgeltung beruht auf Pauschalen mit einem Kostendach. Zur Finanzierung von Betriebsverlusten oder zur Einlage von Betriebsgewinnen steht ein institutionsspezifischer Schwankungsfonds mit einem unteren und oberen Plafond zur Verfügung. Falls einer dieser Plafonds unter- bzw. überschritten wird, führen BVK-Sanierungsbeiträge zu einem Mehraufwand für das Sozialamt. Von den 85 staatsbeitragsberechtigten Institutionen, denen Betriebsbeiträge ausgerichtet werden, sind zwölf Einrichtungen der BVK angeschlossen. Ein Mehraufwand für Sanierungsbeiträge bei diesen Einrichtungen dürfte mehrheitlich durch den Schwankungsfonds aufgefangen werden. Die jährliche Mehrbelastung für den Kanton als Folge von Sanierungsbeiträgen an die BVK wird auf lediglich rund 0,1 Mio. Franken geschätzt. Kommunale und private Sonderschulen (Leistungsgruppe Nr. 7200) Im Volksschulbereich sind die kommunalen und privaten Sonderschulen und Sonderschulheime, deren Mitarbeitende bei der BVK versichert sind, von allfälligen Sanierungsbeiträgen betroffen. Sie sind selber für die periodengerechte Abgrenzung der Sanierungskosten verantwortlich. Indirekt trägt der Kanton die Mehrbelastung über die Defizitabdeckung. Kaufmännische Berufsfachschulen und Careum (Leistungsgruppe Nr. 7306) Der Kanton trägt die Kosten für die Grundbildung in den nichtstaatlichen kaufmännischen Berufsfachschulen und für das Careum (Schulen im Bereich Grundbildung mit privater Trägerschaft) vollständig. Daher erhöhen sich die Transferzahlungen an diese Institutionen um die BVK- Sanierungsbeiträge.

Universität und Fachhochschulen Bisher zahlt die Bildungsdirektion die Sanierungsbeiträge für die Universität Zürich, die Zentralbibliothek Zürich und die Fachhochschulen. Neu zahlen die selbstständigen Anstalten allfällige Sanierungsbeiträge selber und bilden auch die notwendigen Rückstellungen. Über die Staatsbeiträge zahlt der Kanton aber indirekt zumindest einen Teil der Sanierungsbeiträge. Bei der Zentralbibliothek tragen der Kanton 80% und die Stadt Zürich 20% der Kosten. Staatsbeiträge beim Zürcher Verkehrsverbund Auch der Zürcher Verkehrsverbund trägt allfällige Sanierungsbeiträge ab Mitte 2017 selber und bildet die notwendigen Rückstellungen. Indirekt sind der Kanton und die Gemeinden über die je hälftige Defizitabdeckung finanziell betroffen.

2.3. Beteiligung Dritter an den Sanierungsbeiträgen des Kantons Auch unter dem neuen Vorsorgereglement beteiligen sich Dritte an eventuellen BVK-Sanierungsbeiträgen: – Bei der Volksschule tragen die Gemeinden 80% der Personalkosten und damit auch der BVK-Sanierungsbeiträge. – Der Bund trägt die Kosten für den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AVIG) und damit indirekt auch die BVK-Sanierungsbeiträge in diesem Bereich. – Die Flughafen Zürich AG trägt gemäss Vereinbarung mit der Kantonspolizei die Kosten für definierte Sicherheitsleistungen der Flughafenpolizei. Mit den Kostensätzen werden auch BVK-Sanierungsbeiträge in diesem Bereich verrechnet.

2.4. Verbuchung der Rückstellungen für BVK-Sanierungsbeiträge Bei der 2011 beschlossenen BVK-Sanierung (Grundsatzentscheid vgl. RRB Nr. 1107/2011) wurden Rückstellungen zentral in der Leistungsgruppe Nr. 4950 gebildet (Rechnung 2011). Nach alter Regelung werden noch bis Mitte 2017 Sanierungsbeiträge geleistet. Ende 2016 können somit alle Rückstellungen aufgelöst werden, die nicht mehr bis Mitte 2017 verwendet werden. Das betrifft 69 Mio. Franken. Unter dem neuen Vorsorgereglement werden (frühestens ab Mitte 2017) erneut Sanierungsbeiträge des Arbeitgebers von 2,5% der versicherten Lohnsumme fällig, falls der Deckungsgrad Ende Jahr unter 90% liegt. In diesem Fall müssen bereits Ende 2016 Rückstellungen gebildet werden. Dabei stellt sich die Frage, ob diese Rückstellungen erneut zentral oder dezentral in den einzelnen Leistungsgruppen gebildet werden.

Festlegung F5: Rückstellungen für BVK-Sanierungsbeiträge werden bei den Direktionen, der Staatskanzlei, den Behörden und der Rechtspflege wie bisher zentral in der Leistungsgruppe Nr. 4950, Verrechnete Zinsen und nicht zugeordnete Sammelpositionen, gebildet. Dafür sprechen insbesondere die folgenden Argumente: – Das eingespielte bisherige Verfahren kann beibehalten werden, keine Rückstellungsprobleme für einzelne Leistungsgruppen. – Die zentrale Verbuchung kann später erfolgen als dezentrale Verbuchungen und passt damit besser in den engen zeitlichen Ablauf des Rechnungsabschlusses. – Die Ergebnisse der Leistungsgruppen enthalten die tatsächlich in einer Periode geleisteten Sanierungsbeiträge. Im Unterschied zum jetzigen Vorgehen müssen die selbstständigen Anstalten die Rückstellungen neu selber vornehmen. Der Deckungsgrad zum Jahreswechsel steht jeweils erst nach Prüfung der BVK-Rechnung durch die Revisionsstelle endgültig fest. Das ist zu spät für die Bildung von Rückstellungen im abgelaufenen Rechnungsjahr. Daher muss auf die provisorischen Zahlen abgestellt werden, die gemäss Auskunft der BVK in der letzten Januar- oder der ersten Februarwoche des Folgejahres bekannt werden und normalerweise nicht mehr ändern. Dann bleibt nur noch ein enges Zeitfenster, um die notwendigen Rückstellungen vor dem Rechnungsabschluss vorzunehmen. Die möglichen Rückstellungsbeträge müssen deshalb bereits vorgängig ermittelt werden. Eine Auswertung der Finanzdirektion aufgrund der versicherten Löhne mit Stand März 2016 hat ergeben, dass für die Sanierungsbeiträge eines Jahres mit einem Rückstellungsbedarf von rund 70 Mio. Franken zu rechnen wäre. Davon entfallen rund 30 Mio. Franken auf die selbstständigen Anstalten. Festlegung F6: Falls die Finanzdirektion einen Rückstellungsbedarf erwartet, berechnet sie gestützt auf die neusten Lohndaten im Januar des Folgejahres den Rückstellungsbedarf pro Leistungsgruppe für ein Jahr. Nach Bekanntwerden des provisorischen Deckungsgrades nimmt die Finanzdirektion die zentrale Rückstellung für die Direktionen, die Staatskanzlei, die Behörden und die Rechtspflege vor. Die zuständigen Direktionen informieren die selbstständigen Anstalten ebenso wie die Zentralbibliothek und den ZVV über die Vorgaben der Finanzdirektion zur Rückstellungsbildung. Diese

sind verbindlich, um die einheitliche Rechnungslegung in der konsolidierten Rechnung sicherzustellen.

Falls notwendig bewilligen die Direktionen, die Staatskanzlei, die Behörden oder die Rechtspflege Kreditüberschreitungen in der Erfolgsrechnung 2017 im Umfang der Sanierungsbeiträge für ein halbes Jahr, da für das zweite Halbjahr 2017 keine budgetiert sind und die Entlastung durch die Verwendung der Rückstellungen zentral in der Leistungsgruppe Nr. 4950 anfällt.

2.5. Anrechnung der Rückstellungen im mittelfristigen Ausgleich Die 2011 gebildeten Rückstellungen für die Sanierungsbeiträge wurden damals im mittelfristigen Ausgleich nicht angerechnet, dafür später die tatsächlich anfallenden Zahlungen der Sanierungsbeiträge. Damals wurde eine Abweichung von der normalen Berechnung des mittelfristigen Ausgleichs mit dem Argument beschlossen, dass die volle Anrechnung der Rückstellungen von insgesamt 2,6 Mrd. Franken zu einem Entlastungsprogramm zwingen würde, das dem Kanton Zürich im Standortwettbewerb schaden würde. Wegen dem neuen Vorsorgereglement zu bildende Rückstellungen sind voraussichtlich von viel geringerem Ausmass und rechtfertigen keine Sonderbehandlung. Sie fliessen bei der Bildung in den mittelfristigen Ausgleich ein. Werden einmal weitergehende Sanierungsmassnahmen gemäss Art. 93 des neuen BVK-Reglements notwendig, stellt sich auch die Frage der Einrechnung in den mittelfristigen Ausgleich neu. Die Auflösung der verbleibenden, nicht mehr benötigten bisherigen Rückstellungen wird analog zur Bildung 2011 dem mittelfristigen Ausgleich nicht angerechnet.