Interpellation Theo Toggweiler, Hansueli Züllig, Zürich, und Matthias Hauser, Hüntwangen, betreffend Aufsicht über die BVK, Beantwortung

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Interpellation Theo Toggweiler und Hansueli Züllig, Zürich, sowie Matthias Hauser, Hüntwangen, wird wie folgt beantwortet: Zum besseren Verständnis der Fragenbeantwortung ist einleitend die Aufsicht nach BVG darzustellen und auf die Besonderheiten im Zusammenhang mit der allgemeinen Organisation sowie die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten bei der BVK hinzuweisen. 1. Allgemeine Bemerkungen zur Aufsicht gemäss BVG Die BVG-Aufsicht ist gemäss der gesetzlichen Konzeption eine repressive und keine prudentielle Aufsicht, d. h., die Aufsichtsbehörde schreitet nur ein, wenn die gesetzlichen, statutarischen oder reglementarischen Vorschriften nicht eingehalten werden. Die Aufsichtsbehörde hat aber kein Recht, in denjenigen Punkten, in denen eine Vorsorgeeinrichtung ihr pflichtgemässes Ermessen korrekt wahrnimmt, einzuschreiten und ihr Ermessen anstelle desjenigen des obersten Organs zu stellen. Die Aufgaben der Aufsichtsbehörde sind im Wesentlichen in Art. 62 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterbliebenen- und Invalidenvorsorge (BVG, LS 881.46) geregelt. Danach wacht die Aufsichtsbehörde darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung sowie die Einrichtung, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dient (nachfolgend Vorsorgeeinrichtung), die gesetzlichen Vorschriften einhalten. Die Aufsichtsbehörde hat zu diesem Zweck insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften zu prüfen, von der Vorsorgeeinrichtung jährlich Berichterstattung einzufordern (namentlich über die Geschäftstätigkeit), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle sowie des Experten für berufliche Vorsorge zu nehmen, die Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen und Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten Person auf Information gemäss Art. 65a und 86b Abs. 2 BVG zu beurteilen. Im Rahmen der mit dem BVG eingeführten Aufsichtspyramide nimmt das oberste Organ die erste Aufsichtsfunktion über die Geschäftsführung der Vorsorgeeinrichtung wahr. Das oberste Organ ist dafür besorgt, dass die Vorsorgeeinrichtung die erforderlichen Reglemente und eine korrekte Jahresrechnung erstellt. Die Kontrollstelle (im konkreten Fall die Finanzkontrolle) prüft die Jahresrechnung nach den gesetzlichen Vorgaben und erstattet dem obersten Organ darüber Bericht. Dieses Testat der Kontrollstelle wird der Aufsicht zusammen mit

der Jahresrechnung zur Prüfung eingereicht.

Die Kontrollstelle hat sich in ihrem Bericht auch über die Einhaltung der Loyalitätsvorschriften auszusprechen, die mit dem zweiten Paket der 1. BVG-Revision eingeführt wurden. In der Verordnung über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2, SR 831.441.1) hat der Bundesrat detaillierte Vorschriften zur Loyalität in der Vermögensverwaltung erlassen. Diese betreffen allfällige Interessenkonflikte der mit der Anlage und Verwaltung von Vermögen betrauten Personen, die Offenlegungspflicht hinsichtlich persönlicher Vermögensvorteile sowie grundsätzliche Anforderungen an Vermögensverwalter. Sofern die Kontrollstelle die Einhaltung der Loyalitätsvorschriften bestätigt, hat die Aufsichtsbehörde – ohne konkrete Hinweise – keinen Anlass, eine diesbezügliche Nachprüfung anzustellen. Im konkreten Fall hat die Finanzkontrolle des Kantons Zürich die Einhaltung der Loyalitätsvorschriften seit dem Geschäftsjahr 2005 – d. h., seitdem dies gesetzlich vorgesehen war – geprüft und bestätigt. 2009 standen 1231 Personalvorsorgeeinrichtungen, einschliesslich 552 Wohlfahrtsfonds und reine Finanzierungsstiftungen, unter der Aufsicht des Amts für berufliche Vorsorge und Stiftungen des Kantons Zürich (BVS). Die Einrichtungen mit reglementarischer Vorsorge verwalteten Gesamtaktiven von 134,873 Mrd. Franken (die Mittel der BVK nicht eingerechnet). Insgesamt erliess das BVS 606 beschwerdefähige Verfügungen davon 243 Genehmigungen von Teilliquidationen. Ergänzend ist auf die neuen Vorschriften zur Strukturreform in der beruflichen Vorsorge hinzuweisen, die voraussichtlich am 1. Juli 2011 in Kraft treten werden. Diese sehen eine verschärfte Kontrolle der Loyalität in der Vermögensverwaltung vor. Neu müssen die mit der Geschäftsführung oder Verwaltung der Vorsorgeeinrichtung oder mit der Vermögensverwaltung betrauten Personen einen guten Ruf geniessen und Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten (Art. 51 b Abs. 1 nBVG). Sie unterliegen der treuhänderischen Sorgfaltspflicht und müssen in ihrer Tätigkeit die Interessen der Versicherten der Vorsorgeeinrichtung wahren. Zu diesem Zweck sorgen sie dafür, dass aufgrund ihrer persönlichen und geschäftlichen Verhältnisse kein Interessenkonflikt entsteht (Art. 51 b Abs. 2 nBVG). Zudem

bestimmt das Gesetz neu, dass die von Vorsorgeeinrichtungen abgeschlossenen Rechtsgeschäfte marktüblichen Bedingungen entsprechen müssen (Art. 51 c Abs. 1 nBVG), und dass Rechtsgeschäfte der Vorsorgeeinrichtung mit Mitgliedern des obersten Organs, mit angeschlossenen Arbeitgebern oder mit natürlichen oder juristischen Personen, die mit der Geschäftsführung oder der Vermögensverwaltung betraut sind, sowie Rechtsgeschäfte der Vorsorgeeinrichtung mit natürlichen oder juristischen Personen, die den vorgenannten Personen nahestehen, bei der jährlichen Prüfung der Jahresrechnung gegenüber der Revisionsstelle offenzulegen sind (Art. 51c Abs. 2 nBVG). Die Revisionsstelle prüft neu, ob in den offengelegten Rechtsgeschäften die Interessen der Vorsorgeeinrichtung gewahrt sind (Art. 51 c nBVG). Zudem sind Experten, Anlageberater und Anlagemanager, die von der Vorsorgeeinrichtung beigezogen wurden, neu im Jahresbericht mit Name und Funktion aufzuführen (Art. 51 c Abs. 4 nBVG). 2. Organisation und Zuständigkeiten betreffend die BVK Die BVK ist gegenwärtig eine unselbstständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts. Sie ist unter der Ordnungsnummer ZH0152 im Register für berufliche Vorsorge und seit dem 16. Januar 2007 im Handelsregister des Kantons Zürich eingetragen. Unter Berücksichtigung der konkreten Zuständigkeiten des Regierungsrates ist dieser im Sinne des BVG als oberstes Organ der BVK zu verstehen. Gemäss § 5 des Gesetzes über die Versicherungskasse für das Staatspersonal erlässt er – unter Genehmigungsvorbehalt durch den Kantonsrat – die Statuten der BVK. Daneben enthalten § 79 lit. a–k der BVK-Statuten eine umfangreiche Aufzählung weiterer Zuständigkeiten des Regierungsrates, so z. B. die Genehmigung der versicherungstechnischen Grundlagen, die Festsetzung der Zulagen auf Versicherungsleistungen oder den Erlass von Vollziehungsbestimmungen. Schliesslich legt der Regierungsrat die Anlagestrategie der BVK und den Stellenplan der BVK fest. Die Finanzdirektion ist gemäss § 79 Abs. 2 BVK-Statuten unter anderem zuständig für Entscheide betreffend das Vorhandensein einer Invalidität, für das Fällen von Einspracheentscheiden oder für die Festsetzung der Zinssätze zur Verzinsung der Sparguthaben. Mit Verfügung der Finanzdirektion betreffend die Organisation der Versicherungskasse für das Staatspersonal (Organisationsverfügung, neuste Version vom

4. Februar 2010; abrufbar unter www.bvk.ch) sind verschiedene dieser Aufgaben der BVK übertragen worden. Die Finanzdirektion erlässt zudem weitere Ausführungsrichtlinien zuhanden der BVK-Geschäftsleitung und überwacht deren Tätigkeit. In wichtigen Versicherungsfragen wird die BVK durch die Verwaltungskommission beraten (§ 73 BVK-Statuten). Die Verwaltungskommission ist ein paritätisch zusammengesetztes Organ, das aus 16 Mitgliedern besteht, die jeweils für die Dauer von vier Jahren gewählt werden. Sie empfiehlt die Abnahme oder Nichtabnahme der Jahresrechnung und nimmt zu Anträgen betreffend Änderungen der BVK-Statuten

Stellung. Der Anlageausschuss der Verwaltungskommission berät die Finanzdirektion bezüglich der Festlegung der Anlagestrategie sowie in strategischen Entscheiden betreffend Kapitalbewirtschaftung und Anlageorganisation. Für die korrekte Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben ist schliesslich die Geschäftsleitung der BVK verantwortlich. Sie setzt die Anordnungen von Regierungsrat und Finanzdirektion um und vertritt die BVK nach aussen. Betreffend die Organisation der BVK ist auch die beschlossene neue Rechtsform der BVK zu erwähnen. Auf Antrag des Regierungsrates vom 15. Mai 2002 (Vorlage 3974) hat der Kantonsrat das Gesetz über die Verselbstständigung der Versicherungskasse für das Staatspersonal in Kraft gesetzt. Das Gesetz sieht die Überführung sämtlicher Aktiven und Passiven der bisherigen BVK in eine privatrechtliche Stiftung im Sinne des ZGB vor. Oberstes Organ der Stiftung ist der paritätisch aus Vertreterinnen und Vertretern der Versicherten und Arbeitgeber zusammengesetzte Stiftungsrat. Das Verfahren für die Wahl der Mitglieder des Stiftungsrates wird in einem Wahlreglement festgehalten, wobei für die erstmalige Wahl der Regierungsrat eine gesonderte Verordnung erlässt. Ab dem Zeitpunkt der Verselbstständigung ist damit anstelle des Regierungsrates der Stiftungsrat oberstes Organ der BVK. Mit der paritätischen Zusammensetzung werden Vertreterinnen und Vertreter der Versicherten im Stiftungsrat – und damit die Arbeitnehmerseite – bei allen Entscheiden des Stiftungsrates mitbeteiligt sein. Dies bedeutet auch, dass die Arbeitnehmerseite, die heute im Rahmen der Verwaltungskommission über beratende Funktion verfügt, zukünftig in gleichem Mass wie die Arbeitgeberseite in der Entscheidverantwortung steht. Auf Seiten Arbeitgeber ist davon auszugehen, dass der Kanton Zürich als grösster Arbeitgeber massgeblich im Stiftungsrat vertreten sein wird. Die Vorbereitungsarbeiten zur Verselbstständigung wurden seit Erlass des Verselbstständigungsgesetzes vom 10. Februar 2003 bis ins Jahr 2008 soweit vorangetrieben, dass sie es heute erlauben würden, bei Vorliegen der notwendigen Voraussetzungen die Verselbstständigung innert 18 Monaten zu vollziehen. Der sich mittlerweile im 3. Jahr unter 100% befindliche Deckungsgrad verhinderte bisher die Umsetzung. Für den Vollzug der Verselbstständigung ist gemäss Auffassung des

Regierungsrates ein Deckungsgrad von 110% oder mehr erforderlich (vgl. KR-Nr. 132/2007). Zurzeit ist eine BVG-Revision in Beratung (im Herbst 2010 im Nationalrat), welche die generelle rechtliche Verselbstständigung der öffentlich-rechtlichen Kassen vorsieht.

3. Beantwortung der Fragen Zu Frage 1: Das BVS übt die Aufsicht über die BVK aus. Dabei nimmt es gegenüber der BVK genau die gleichen Aufsichtspflichten wie gegenüber jeder anderen (privaten oder öffentlich-rechtlichen) Vorsorgeeinrichtung wahr. Diese Pflichten umfassen im Wesentlichen die Prüfung der Reglemente und der Jahresrechnungen. Da der Kontakt zwischen dem BVS und der BVK insbesondere in den Geschäften zur Prüfung der rechtlichen Grundlagen sehr eng ist, würde es den Rahmen dieser Beantwortung sprengen, jede einzelne Prüfungshandlung aufzuzählen. Als Beispiele sollen an dieser Stelle aber die Prüfung der neuen Statuten, aller erforderlichen Reglemente, der Leistungs- und Sanierungsstrategie und der Jahresrechnungen erwähnt werden. Die vertiefte direkte Prüfung der Vermögensanlage gehört nicht zu den gesetzlichen Aufgaben der Aufsichtsbehörde. Diese Prüfung obliegt in erster Linie der Kontrollstelle, die auch Einsicht in alle Belege hat. Nur wenn sich aufgrund der Jahresrechnung Verletzungen der gesetzlichen oder reglementarischen Anlagebestimmungen ergeben, die Kontrollstelle in ihrem Bericht entsprechende Hinweise macht oder seitens einer Drittperson konkrete Hinweise erfolgen, prüft die Aufsichtsbehörde die Vermögensanlage. Insbesondere bei den Jahresrechnungen und Reglementen gab es in den letzten Jahren Auflagen, Beanstandungen und Hinweise seitens des BVS, dies jedoch in einem Rahmen, der mit vielen anderen Vorsorgeeinrichtungen vergleichbar ist. Aufgrund der dem BVS zur Verfügung stehenden Unterlagen hatte dieses in den vergangenen Jahren keine Veranlassung, in die Organisation der BVK einzugreifen. Aufgrund von Medienberichten zur BT&T-Gruppe am 1. März 2002 lud das BVS die BVK zu einer Stellungnahme ein, welche die BVK umgehend erstattete. Die Beurteilung durch das BVS zeigte, dass diese Vermögensanlage innerhalb des Anlagereglements und der Risikofähigkeit der BVK erfolgte. Hinweise auf kriminelle Machenschaften gab es damals nicht. Zu Frage 2: Der Auftrag an die PricewaterhouseCoopers AG (PWC) lautet ab Prüfung der Jahresrechnung 2009 wie folgt: «Im Rahmen der gesetzlichen Prüfungen der BVK gemäss Art. 53 BVG und Art. 35 BVV 2, welche unter der Gesamtverantwortung der Finanzkontrolle erfolgt, prüft die PWC die Vermögensanlagen – mit Ausnahme der Position Immobilien Schweiz – gemäss Zuteilungs-Saldobilanz.»

Die Zuteilungs-Saldobilanz per 31. Dezember 2009 sieht folgende Verteilung vor: Mio. Franken % PWC: 15 211 74 Finanzkontrolle: 5 382 26 Bilanzsumme: 20 593 100 Somit werden knapp drei Viertel der Aktiven der BVK durch die PWC geprüft. Zu Frage 3: Die Aufarbeitung im Zusammenhang mit dem Korruptionsfall bei der BVK erfolgt parallel über zwei verschiedene Wege. Einerseits läuft eine Strafuntersuchung der Oberstaatsanwaltschaft gegen den ehemaligen Anlagechef der BVK, anderseits hat die Finanzdirektorin eine Administrativuntersuchung angeordnet. Angesicht der Komplexität der sich stellenden Fragen wird die Administrativuntersuchung an zwei Stellen vergeben. Prof. Dr. Georg Müller untersucht die Organisation der BVK und ihre Corporate Governance . Die BDO AG überprüft zusätzlich noch bestehende Geschäftsbeziehungen auf Risiken. Zur laufenden Strafuntersuchung können derzeit keine über den Inhalt der Medienmitteilung der Oberstaatsanwaltschaft hinausgehenden Stellungnahmen abgegeben werden. Eine Stellungnahme betreffend die Resultate der Administrativuntersuchung ist nach Abschluss dieser Arbeiten möglich. Zu Frage 4: § 75 der Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal bezeichnet die kantonale Finanzkontrolle als Revisionsstelle der BVK («Die kantonale Finanzkontrolle prüft jährlich die Geschäftsführung, das Rechnungswesen und die Vermögensanlagen der Versicherungskasse»). Im Weiteren unterliegt die BVK als unselbstständige öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons der Finanzaufsicht der Finanzkontrolle (§ 2 Abs. 1 lit. d Finanzkontrollgesetz, LS 614). Für die Mandatsvergabe an eine private Wirtschaftsprüfungsgesellschaft müssten die Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal und das Finanzkontrollgesetz geändert werden. Erste Überlegungen in diese Richtung sind in die laufende BVK-Statutenrevision eingeflossen. Gemäss der im Entwurf vorliegenden Formulierung wäre künftig die Wahl einer privaten Wirtschaftsprüfungsgesellschaft als Revisionsstelle der BVK möglich.

Zu Frage 5: Bis vor wenigen Jahren waren die verschiedenen Tätigkeitsbereiche der BVK, d. h. Versichertenverwaltung, Hypothekenvergabe, Vermögensverwaltung und Liegenschaftenverwaltung, noch auf drei verschiedene Ämter verteilt. Für die Vermögensverwaltung war bis zum 1. Januar 2004 in der Finanzdirektion das Amt Vermögensverwaltung zuständig. Während das bisherige Amt seit dem 1. Januar 2004 unter der Bezeichnung «Tresorerie» noch für Aufgaben der staatlichen Tresorerie, der Beteiligung des Verwaltungs- und Finanzvermögens sowie der Legate und Stiftungen zuständig ist, wurde für die Bewirtschaftung der umfangreichen Kapitalanlagen der BVK eine neue Abteilung Vermögensverwaltung innerhalb der BVK geschaffen. Bei den Direktanlagen der BVK-Mittel in schweizerische Immobilien war bis zum 1. Januar 2007 die kantonale Liegenschaftenverwaltung zuständig. Mit Wirkung ab 1. Januar 2007 wurde diese Zuständigkeit auf die BVK übertragen. Der Bereich Hypothekenvergabe wurde bereits 2002 von der Liegenschaftenverwaltung in die BVK übertragen. Die damalige Organisationsform entsprach den Anforderungen an eine zeitgemässe Vorsorgeeinrichtung nicht mehr. Die Aktiven einer Vorsorgeeinrichtung in Form von Wertschriften- und Liegenschaftenanlagen und deren Passiven in Form von versicherungstechnischen Verbindlichkeiten stehen in enger Verbindung. Diese Verbindung zwischen Anlagen und Verpflichtungen galt es in der Organisation der BVK abzubilden, und die genannten Tätigkeitsbereiche unter einer einheitlichen operativen Leitung zusammenzuführen. Die Organisation der BVK ist in einer Verfügung der Finanzdirektion ausführlich festgelegt (neuste Auflage vom 4. Februar 2010; abrufbar unter www.bvk.ch). Darin wird die BVK verpflichtet, ein Prozessmanagement und ein Internes Kontrollsystem (IKS) einzuführen, die der Finanzkontrolle zur Prüfung vorgelegt werden müssen. 2007 wurden die Arbeiten für die Einführung eines IKS aufgenommen und es ist davon auszugehen, dass 2011 die ISO-Zertifizierung dafür erreicht werden kann. Ebenfalls 2007 wurde ein Investment Committee (IC) eingeführt. Es wurde durch den auf 2008 erfolgten Beizug eines externen Finanz- und eines externen Risikoexperten sowie der auf 2010 erfolgten Ergänzung um je einen Arbeitgeber- und einen Arbeitnehmervertreter professionalisiert. Das IC ist unter anderem zuständig für die Antragstellung

betreffend Änderungen des Anlagereglements, die langfristige Anlagestrategie sowie die Festlegung der Anlagekategorien. Es fällt Be- schlüsse betreffend taktische Anlageentscheide und Anträge des Asset Managements und entscheidet über den Abschluss oder die Kündigung von Verträgen mit externen Vermögensverwaltern. Das Asset Management wurde im Sommer 2009 mit der Anstellung eines ausgewiesenen Fachmannes als Abteilungsleiter-Stellvertreter zudem personell verstärkt. Die BVK ist den Regeln der ASIP-Charta (Verhaltensregeln des Schweizerischen Pensionskassenverbandes) unterstellt und hat diese mit BVK-spezifischen Ergänzungen präzisiert. In Ausführung von § 72 der BVK-Statuten hat die Finanzdirektion das Anlagereglement 2010 erlassen. Dieses ordnet im Sinne von verbindlichen Richtlinien die Ziele, Mittel und Verfahren der Bewirtschaftung der Vermögensanlagen der BVK und schreibt fest, unter welchen Voraussetzungen in welche Anlagegefässe investiert werden kann. Betreffend die Vergabe von Mandaten an externe Vermögensverwalter finden sich in Anhang 2 des Anlagereglements der BVK (abrufbar unter www.bvk.ch) detaillierte Richtlinien. Das Anlagereglement einschliesslich der Anhänge ist auf der Internetseite der BVK öffentlich abrufbar. Mit der Finanzkommission stand die BVK u. a. im Zusammenhang mit der Besprechung des Geschäftsberichtes und diesbezüglicher Vertiefungsfragen immer wieder in Kontakt. Eine Delegation der Finanzkommission wurde auch über die Rechtsgrundlagen der BVK und den Prozessablauf von Statutenänderungen informiert. Das Ergebnis der Administrativuntersuchung wird zeigen, inwiefern hinsichtlich der Organisation der BVK und ihrer Corporate Governance weitere Massnahmen angezeigt sind. Zu Frage 6: Die Witwen-, Waisen- und Pensionskasse der Professoren der Universität Zürich (WWPK) ist neben der BVK die zweite Pensionskasse des Kantons Zürich. Sie bezweckt die Ergänzung der Alters- und Invaliditätsvorsorge der Professorinnen und Professoren der Universität Zürich (Ergänzung zur Ruhegehaltsordnung) und die Vorsorge ihrer Hinterbliebenen. Die WWPK ist eine Genossenschaft. Es handelt sich um eine geschlossene Kasse mit schrumpfendem Bestand, da alle seit 19. April 1989 neu eintretenden Professorinnen und Professoren in die BVK eintreten müssen. Der frühere Anlagechef der BVK war von der WWPK mit einem

Auftrag mandatiert, die Vermögensverwaltung wahrzunehmen. Die Finanzdirektion hat die Wahrnehmung des Mandates als Nebenbeschäftigung am 26. Juli 2004 bewilligt.

Ausserdem wurde dem Anlagechef erlaubt, für die Ausübung des Mandates die Infrastruktur der BVK zu benützen, wofür die BVK von der WWPK jährlich eine pauschale Entschädigung erhalten hat. Zur Wahrnehmung des Mandates wurde dem früheren Anlagechef jedoch kein Zeichnungsrecht mit Einzelunterschrift eingeräumt. Inwieweit dieses Mandat Gegenstand der Untersuchung sein wird, kann derzeit nicht beurteilt werden. Es ist aber festzuhalten, dass die Finanzdirektion die WWPK als Vorsorgeeinrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit nicht in die Administrativuntersuchung mit einbeziehen kann.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi