Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem, Umsetzungscontrolling, Schlussbericht, Kenntnisnahme

1. Ausgangslage Die Beseitigung von Fehlanreizen im Steuer- und Sozialsystem gehört zu den Massnahmen der Legislaturziele des Regierungsrates. Die Fehlanreize sind darin begründet, dass das Zusammenspiel von Erwerbseinkommen mit Sozialleistungen, Steuern und Kinderbetreuungskosten dazu führen kann, dass eine Einkommenserhöhung als sogenannter Schwelleneffekt zu einer Verkleinerung der frei verfügbaren Mittel führt. Dieser Schwelleneffekt kann auch als negativer Arbeitsanreiz umschrieben werden. Unter Federführung des Kantonalen Sozialamts sowie unter Einbezug verschiedener betroffener Behörden, Direktionen und Amtsstellen hat die econcept AG, Zürich, 2010 einen umfassenden Bericht über Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem erarbeitet. Darin wurden Massnahmen vorgeschlagen, die diesen Fehlanreizen entgegenwirken sollen. Mit Beschluss Nr. 1311/2010 beauftragte der Regierungsrat die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion, die Finanzdirektion, die Gesundheitsdirektion und die Bildungsdirektion, die vorgeschlagenen Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu prüfen und für den Fall ihrer Eignung umzusetzen. Die Sicherheitsdirektion wurde beauftragt, das Umsetzungscontrolling sicherzustellen und dem Regierungsrat bis Ende 2012 einen Bericht zum Stand der Umsetzung vorzulegen. Ergänzend wurde die Direktion der Justiz und des Innern beauftragt, über den Bericht betreffend Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem hinausgehende weitere Massnahmen zu entwickeln, welche die Vereinbarkeit von Beruf und Familie fördern. Mit Unterstützung der econcept AG sowie unter Mitwirkung des Kantonalen Steueramtes, des Amtes für Jugend und Berufsberatung, der Kantonalen Fachstelle für Gleichstellung von Frau und Mann, der Gesundheitsdirektion und der Sicherheitsdirektion hat das Kantonale Sozialamt weiterführende und aktualisierte Grundlagen erhoben und den Umsetzungsstand der vorgeschlagenen Massnahmen überprüft. Die Ergebnisse dieser Bestandesaufnahme sind im Schlussbericht der econcept AG «Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem des Kantons Zürich: Stand der Umsetzung und Ansatzpunkte für eine Harmonisie- rung» vom 30. Mai 2012 festgehalten. Dieser beschreibt in einem ersten

Teil die Erkenntnisse zum Umsetzungsstand von Massnahmen in den folgenden Teilsystemen (Stand Ende März 2012): Individuelle Prämienverbilligung (IPV), Alimentenbevorschussung (ALBV), Kleinkindbetreuungsbeiträge (KKBB), Familienergänzende Kinderbetreuung (FEKB), Stipendien und Sozialhilfe. Der zweite Teil enthält Überlegungen für eine Harmonisierung und Koordination der verschiedenen Teilsysteme.

2. Umsetzungsstand der Massnahmen gemäss Schlussbericht der econcept AG Individuelle Prämienverbilligung (IPV): Bei der IPV war festgestellt worden, dass die Stufen im Tarif der Prämienverbilligung zu bedeutsamen Schwelleneffekten führen. Als Massnahme wurde vorgeschlagen, die Schwelle durch die Einführung von zusätzlichen Einkommensklassen zu senken. Mit Beschluss Nr. 1766/2010 hat der Regierungsrat zwei zusätzliche Einkommensgruppen bei Fr. 43 000 und Fr. 52 000 eingeführt. Zur Verringerung der deutlichen Schwelle, die bisher bei Fr. 47 000 steuerbarem Einkommen auftrat, nahm der Regierungsrat zudem mit Beschluss Nr. 1136/2011 eine Anpassung der Verbilligungsbeiträge in den beiden neu geschaffenen Einkommensgruppen vor. Die im Zusammenhang mit dem Tarif der IPV diskutierten Massnahmenvorschläge wurden vollumfänglich umgesetzt. Insgesamt konnten damit die Schwelleneffekte bei den Prämienverbilligungsbeiträgen wesentlich verringert und die im Rahmen der kantonalen Gestaltungsmöglichkeiten liegenden Fehlanreize ausgemerzt werden. Die zwingende Regelung der Verbilligung der Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Erstausbildung im übergeordneten Recht führt indessen dazu, dass insbesondere bei Familien mit grösserer Kinderzahl weiterhin Fehlanreize auftreten können. Alimentenbevorschussung (ALBV): Beim Tarif der ALBV war ein bedeutsamer Fehlanreiz nachgewiesen worden. Als eine mögliche Massnahme wurde vorgeschlagen, entsprechend dem System der Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV/IV zusätzliches Einkommen nur noch zu 67% anzurechnen. Zudem wurde vorgeschlagen, den Höchstbetrag der Bevorschussung von bisher Fr. 650 pro Kind anzuheben und die Bevorschussung automatisch der Teuerung anzupassen. Im revidierten Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) wird neu der Höchstbetrag für die ALBV an den Betrag der höchst möglichen Waisenrente gemäss AHV-/IV-Gesetzgebung gekoppelt (vgl. Vorlage 4657). Sodann sieht die Verordnung die Anrechnung von 67% des Erwerbs- einkommens, den regelmässigen Teuerungsausgleich und die Regelung der Anspruchsgrenze vor. Die Bestimmungen des KJHG betreffend finanzielle Leistungen treten zusammen mit der Umsetzungsverordnung am 1. Januar 2013 in Kraft. Mit dieser Neuregelung können die Fehlanreize zumindest teilweise behoben werden. Kleinkinderbetreuungsbeiträge (KKBB):

Im revidierten KJHG wurden die Beiträge auf höchstens das Dreifache des Höchstbetrages einer vollen Waisen- und Kinderrente gemäss AHV/IV-Gesetzgebung festgelegt. Auch in diesem Bereich ist der regelmässige Teuerungsausgleich vorgesehen. Die Bestimmungen des KJHG zu den KKBB treten zusammen mit der Umsetzungsverordnung am 1. Januar 2013 in Kraft. Durch die Umsetzung der Massnahmen wird ein Arbeitsanreiz gesetzt. Familienergänzende Kinderbetreuung (FEKB): Im Bereich FEKB bestehen je nach Gemeinde unterschiedliche Fehlanreize. Im Rahmen einer vertiefenden Studie, welche die Fachstelle für die Gleichstellung von Frau und Mann bei der Firma INFRAS, Zürich und Bern, in Auftrag gab, wurden die bestehenden Grundsätze für eine geeignete Ausgestaltung der entsprechenden Finanzierung, der Tarife und der Steuerabzüge präzisiert und erweitert. Gleichzeitig wurde ein Katalog mit möglichen Massnahmen zur Vermeidung von Fehlanreizen in den kommunalen FEKB-Tarifen präsentiert. Bei den Zweitverdienenden in Familien mit Kindern bestehen erhebliche Fehlanreize. Im Rahmen einer Gesetzesrevision des kantonalen Steuergesetzes war vorgesehen, den maximalen Abzug für die Kosten der familienergänzenden Kinderbetreuung auf jährlich Fr. 8000 pro Kind, den Kinderabzug auf jährlich Fr. 9000 zu erhöhen und eine Reduktion des Steuerbetrages von Fr. 250 pro Kind im Gesetz festzuschreiben. Die Vorlage zur Änderung des Steuergesetzes wurde anlässlich der Volksabstimmung vom 15. Mai 2011 abgelehnt. In der Folge wurde dieser Themenbereich durch verschiedene parlamentarische Initiativen im Kantonsrat erneut aufgenommen (vgl. KR-Nrn. 142/2011, 143/2011, 217/2011). Sämtliche Vorstösse wurden vom Kantonsrat am 24. Oktober 2011 vorläufig unterstützt. Am 17. September 2012 beschloss der Kantonsrat, den höchstens möglichen Abzug für Fremdbetreuungskosten auf jährlich Fr. 10 100 festzusetzen und den Kinderabzug auf jährlich Fr. 9000 zu erhöhen (Vorlage 4870, parlamentarische Initiative KR-Nr. 142/2011). Diese und die noch zu diskutierenden Massnahmen führen zu einer teilweisen Beseitigung der Fehlanreize.

Im Schlussbericht (S. 8 f.) findet sich der Hinweis, dass aus anreizbezogener Sicht nach wie vor die von der econcept AG vorgeschlagene Lösung idealer wäre, wonach als Höchstgrenze für den FEKB-Abzug der um Berufsauslagen und Ehepartnerabzug verringerte Nettolohn der zweitverdienenden Person vorgegeben wird. Dazu ist festzuhalten, dass dieser Massnahmenvorschlag systemwidrig und mit dem Steuerharmonisierungsgesetz nicht vereinbar ist. Stipendien: In Bezug auf das Stipendiaten-Erwerbseinkommen weist der Stipendientarif keine Fehlanreize auf. Bei den Einkommen von Eltern, Partnerinnen und Partnern führt der Tarif hingegen zu einem bedeutenden Fehlanreiz. Als Massnahme wurde eine Senkung der Einkommensanrechnung von 80% auf 67% vorgeschlagen. Ausserdem sind fünf Vorstösse zur Änderung des Stipendienwesens hängig (KR-Nrn. 386/2009, 387/2009, 388/2009, 389/2009, 390/2009). Die Elternfreibeträge gemäss Stipendienverordnung wurden mit Verordnung der Bildungsdirektion vom 14. Mai 2010 der Teuerung angeglichen und den Ansätzen der EL angepasst. Weiter gehende Lösungsansätze zur Beseitigung der Fehlanreize sollen im Zuge der Erarbeitung einer neuen Stipendienverordnung aufgenommen werden. Sozialhilfe: Im Bereich der Sozialhilfe ergibt sich ein im Einzelfall bedeutender Schwelleneffekt aus dem Umstand, dass der Einkommensfreibetrag (EFB) und die Integrationszulage (IZU) bei der Berechnung des Sozialhilfeanspruchs nicht berücksichtigt werden. Als mögliche Massnahme gegen diesen Fehlanreiz steht heute die Mitberücksichtigung des EFB beim Austritt aus der Sozialhilfe im Vordergrund. Für diese Variante sprach sich die Sozialkonferenz des Kantons Zürich in ihrer Stellungnahme vom März 2011 aus. Gemäss Schlussbericht würden aus einer Mitberücksichtigung des EFB beim Austritt aus der Sozialhilfe Mehrkosten von höchstens 1,67 Mio. Franken pro Jahr entstehen. Zusammenfassend lässt sich dem Bericht entnehmen, dass die vollständige Übernahme der zur Beseitigung der Fehlanreize vorgeschlagenen Massnahmen nicht möglich war. Hingegen wurden zahlreiche Teilaspekte übernommen, welche die festgestellten Fehlanreize zumindest teilweise vermindern. Im Rahmen künftiger Gesetzesrevisionen (z. B. des Sozialhilfegesetzes) und Tarifanpassungen ist dem Gesichtspunkt der Beseitigung noch bestehender Fehlanreize Rechnung zu tragen.

3. Weiteres Vorgehen Im zweiten Teil hält der Schlussbericht fest, dass die festgestellten Fehlanreize durch Inkohärenzen im Sozialsystem mitverursacht werden, die auf eine fehlende Gesamtsicht zurückzuführen sind. Im Schlussbericht werden unter Hinweis auf bestehende Harmonisierungssysteme anderer Kantone Möglichkeiten für eine Harmonisierung der Sozialleistungen im Kanton Zürich aufgezeigt. Sodann werden Ansatzpunkte für eine Diskussion betreffend Entwicklung einer Harmonisierungslösung für den Kanton Zürich dargelegt. Für das weitere Vorgehen betreffend Harmonisierung im Kanton Zürich stellt der Bericht abschliessend die beiden Möglichkeiten einer weiterhin im Rahmen von Reformen einzelner Teilsysteme erfolgenden Vereinheitlichung oder eines Grundsatzentscheids für das Weiterverfolgen einer umfassenden Harmonisierungslösung zur Diskussion. Wie im Schlussbericht beschrieben, gibt es zwar gute Gründe für eine Gesamtlösung. Gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass ein entsprechendes Harmonisierungsprojekt in einem aufwendigen, langjährigen Prozess stattfinden müsste. Dabei ist ungewiss, ob ein solches Vorgehen und die entsprechenden Teilschritte politische Akzeptanz finden würden und sich umsetzen liessen. Erfolgsversprechender und zweckmässiger erscheint das bisherige Vorgehen, Massnahmen im Rahmen der einzelnen Teilsysteme zu verwirklichen. Dazu ist festzuhalten, dass in den vergangenen zwei Jahren mit Anpassungen im Rahmen einzelner Teilsysteme ein Teil der Fehlanreize beseitigt oder zumindest verringert werden konnte. In einzelnen Teilsystemen sind die Arbeiten dazu noch nicht abgeschlossen oder der Fehlanreiz lässt sich mit einfachen Massnahmen verringern oder beseitigen. Es ist zweckmässig, weiterhin Massnahmen zur Beseitigung von Fehlanreizen im Steuer- und Sozialsystem mit Vereinheitlichungen der Tarife und Bemessungsgrundlagen im Rahmen von Reformen der einzelnen Teilsysteme zu prüfen und für den Fall ihrer Eignung umzusetzen. Der unter Ziff. 2 beschriebene Umsetzungsstand zeigt die Stossrichtung für weitere Verbesserungen in den einzelnen Teilbereichen auf. Aufgrund des unterschiedlichen Umsetzungsstands und vor allem der ungleichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Teilsystemen ist für die weiteren

Arbeiten kein zentrales Umsetzungscontrolling mehr angezeigt. Vorbehalten bleibt das jeweilige Controlling der Direktionen bei der Umsetzung der Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich. Abschliessend ist festzuhalten, dass sich Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem nie vollständig beseitigen lassen. So gibt es immer wieder Wechselwirkungen zwischen den auf verschiedenen Stufen (Bund, Kantone, Gemeinden) festgelegten Instrumenten und Regelungen, die in mehr oder weniger grossem Umfang zu Fehlanreizen führen. Gleichzeitig darf aber auch davon ausgegangen werden, dass von negativen Arbeitsanreizen betroffene Personen sich nicht allein von ökonomischen Vorteilen leiten lassen.