Richtlinien für die Durchführung der Regulierungsfolgeabschätzung und für die Prüfung des geltenden Rechts, Neuerlass

1. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 1181/2010 hat der Regierungsrat das Gesetz zur administrativen Entlastung der Unternehmen (EntlG; LS 930.1) und die dazugehörende Verordnung zur administrativen Entlastung (EntlV; LS 930.11) auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt. § 3 Abs. 2 EntlG sieht vor, dass der Regierungsrat eine Regulierungsfolgeabschätzung (RFA) einführt. In den Anträgen zu Gesetzen und zum Ausführungsrecht ist zudem darzulegen, ob die Vorgaben des EntlG eingehalten werden (§ 3 Abs. 1). Gleichzeitig ist eine Prüfung des geltenden Rechts auf seine Übereinstimmung mit dem EntlG vorzunehmen (§ 5). Gemäss § 4 Abs. 1 EntlV erlässt der Regierungsrat Richtlinien zur Vornahme der RFA und der Prüfung des geltenden Rechts. Diese Richtlinien sollen das Verfahren und den jeweiligen Prüfinhalt regeln. Die RFA dient einerseits der Verminderung der administrativen Auswirkungen auf Unternehmen, anderseits aber auch der Qualitätssicherung und der Verbesserung der politischen Akzeptanz der Rechtsetzung. Mögliche negative Wirkungen sollen bereits vor dem Abschluss des Rechtsetzungsverfahrens erkannt und vermieden werden. Das Schwergewicht der RFA im Kanton Zürich liegt auf den administrativen Auswirkungen auf Unternehmen. Diese sollen möglichst gering gehalten und Belastungen, die sich aus dem neuen Recht zusätzlich ergeben, sollen bereits in den Anträgen erläutert werden. Die Prüfung des geltenden Rechts beschränkt sich auf jene Erlasse, die Unternehmen administrativ belasten. Der Regierungsrat wird auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion zu prüfende Erlasse bezeichnen und die zuständige Direktion mit der Überprüfung beauftragen (§ 6 EntlV). Bei der RFA findet grundsätzlich ein zweistufiges Verfahren Anwendung. Mit der Vorabklärung soll geprüft werden, ob der neue oder zu ändernde Erlass Unternehmen voraussichtlich belasten wird (§ 5 Abs. 1 EntlV). Erst wenn diese Bedingung erfüllt ist, ist eine vollständige RFA durchzuführen. Die Richtlinien legen Wert auf eine systematische und einheitliche Durchführung der RFA. Damit soll erreicht werden, dass verschiedene RFA verglichen werden können. Zusätzlich erleichtert dies das Nachvollziehen der gemachten Überlegungen.

Wie in § 4 Abs. 2 EntlV vorgesehen, wurde der Entwurf der Richtlinien der Kommission zur Prüfung des geltenden Rechts zur Vernehmlassung unterbreitet. Anlässlich ihrer Sitzung vom 10. Februar 2011 hat die Kommission den Entwurf beraten. Sie war mit der Stossrichtung der Richtlinien einverstanden und hat keine Änderungsbegehren formuliert.

2. Richtlinien

2.1 Allgemeines Die RFA ist ein anspruchsvolles Instrument. Die Richtlinien stehen damit zwangsläufig in einem Spannungsfeld: Einerseits sollen sie übersichtlich und kurz das Wesentliche regeln, anderseits sollen die Ausführungen sicherstellen, dass die RFA grösstmögliche Wirkung entfaltet. Grundsätzlich gilt, dass eine RFA umso wirkungsvoller ist, je früher sie durchgeführt wird. Die Richtlinien verzichten jedoch ausdrücklich auf eine genaue zeitliche Einordnung der RFA in den Rechtsetzungsprozess. Wann eine RFA durchgeführt wird, liegt somit im Ermessen der zuständigen Direktion. Die einzige Einschränkung ergibt sich aus der Verpflichtung, die Volkswirtschaftsdirektion zu einer Besonderen Stellungnahme einzuladen (§ 5 Abs. 3 EntlV). Der Kantonsrat hat darauf verzichtet, den Begriff der administrativen Belastung ausdrücklich zu umschreiben. Sowohl aus dem ursprünglichen Initiativtext wie auch aus zahlreichen Voten in den Beratungen im Kantonsrat zum EntlG geht indessen hervor, dass der Begriff weit und nicht eng zu verstehen ist. In der Begründung der Initiative wird z. B. ausgeführt, dass Arbeitsplatzsicherheit und Wachstum im Gewerbe gefährdet seien, weil die Flut von Vorschriften und Erlassen für das Gewerbe mit Auflagen und zusätzlicher administrativer Belastung verbunden seien. Ein umfassendes Verständnis von «administrativer Belastung» mit Einbezug aller Pflichten, die Unternehmen auferlegt werden, entspricht somit den Vorstellungen des Gesetzgebers. Dies wird durch die Praxis bestätigt. Ein grosser Teil der Belastung für Unternehmen rührt gerade von Handlungspflichten her, die über Informationspflichten hinausgehen. Letztere machen nur einen kleinen Teil der Belastung aus. Wird beispielsweise von Unternehmen verlangt, ein Sicherheitskonzept zu erarbeiten, zur Genehmigung zu unterbreiten und durchzusetzen, umfasst die administrative Belastung nicht nur die Informationspflicht (Meldung an die zuständige Behörde), sondern auch weitere Pflichten wie Qualifikationspflichten (Ausbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) oder Kooperationspflichten (Ernennung verantwortlicher Mitarbeiter).

Keine RFA ist durchzuführen, wenn eine staatliche Vorschrift unmittelbar zu einer finanziellen Belastung, beispielsweise durch höhere Steuern, Abgaben oder die Abschaffung einer Steuerabzugsmöglichkeit, führt und gleichzeitig die Art und Weise der Erhebung unverändert bleibt. Die quantitative Schätzung der Belastung wird durch die Aufteilung in Personal-, Sach- und finanzielle Kosten vereinfacht.

2.2 Anwendungsbereich (Ziff. 2) Nach § 1 Abs. 1 EntlG soll der administrative Aufwand der Unternehmen bei der Erfüllung von Vorschriften möglichst klein gehalten werden; in Abs. 2 wird der Kanton verpflichtet, zu diesem Zweck namentlich erwähnte Vorkehrungen zu treffen. Gemäss § 3 Abs. 2 EntlG führt der Regierungsrat eine Regulierungsfolgeabschätzung ein; ihr sind alle Erlasse zu unterziehen, die nach Inkrafttreten des Gesetzes beschlossen werden. Das Entlastungsgesetz ist somit nach dem Willen des Gesetzgebers weit gefasst und bezieht sich auf alle kantonalen Erlasse, die hoheitliche Anordnungen enthalten. Die Richtlinien finden jedoch nur auf die kantonalen Gesetze und die Verordnungen des Regierungsrates Anwendung. Die selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten und die obersten Gerichte sind eingeladen, die Richtlinien beim Erlass generell abstrakter Anordnungen ebenfalls anzuwenden. Bei Erlassen, die den Vollzug von Bundesrecht regeln, kann auf eine Darstellung der allgemeinen Auswirkungen verzichtet werden, da diese bereits während des Rechtsetzungsverfahrens auf Bundesstufe ermittelt wurden. Hingegen ist darzulegen, worin der Vorteil der gewählten Vollzugsart liegt. 2.3 Regulierungsfolgeabschätzung

2.3.1 Grundsatz (Ziff. 3.1) und Vollzug von Bundesrecht (Ziff. 3.2) Die RFA ist ein Beurteilungsinstrument. Damit einher geht der Anspruch, die positiven und negativen Auswirkungen möglichst quantitativ zu beschreiben. So kann die administrative Belastung den positiven Auswirkungen gegenübergestellt werden. Dass gewisse Auswirkungen sich nur beschränkt in quantitativen Grössen messen lassen, steht dem nicht entgegen. Bei der RFA handelt es sich ausdrücklich um eine Schätzung der Folgen, der naturgemäss eine beschränkte Genauigkeit zukommt. Andernorts werden solche Schätzungen bereits vorgenommen und fliessen in die Erlasse ein. So sind bereits jetzt die Auswirkungen auf Gemeinden oder finanzielle Auswirkungen für die Staatskasse darzulegen.

Bei Erlassen, die den Vollzug von Bundesrecht regeln, soll dem beschränkten Beurteilungsspielraum des Kantons durch eine Begrenzung des Prüfungsumfangs und nicht durch einen Ausschluss vom Geltungsbereich Rechnung getragen werden.

2.3.2 Ablauf im Überblick (Ziff. 3.3) Die RFA ist bei Erlassen bzw. Änderung von Erlassen durchzuführen, die voraussichtlich Unternehmen administrativ belasten werden (§ 5 Abs. 1 EntlV). Damit nicht jeder Erlass dem vollständigen Prüfprogramm unterzogen werden muss, ist das Verfahren zweistufig ausgestaltet. Im Rahmen der Vorabklärung wird geprüft, ob eine Regelung Unternehmen überhaupt administrativ belasten wird. Ergibt die Vorabklärung, dass Unternehmen durch eine geplante Regulierung offensichtlich nicht betroffen sind, ist keine RFA durchzuführen. Die Vorabklärung bedient sich eines Fragenkatalogs, dessen Beantwortung in kurzer Zeit die Notwendigkeit einer RFA zeigt. Die Fragen sind so ausgestaltet, dass sie auch mithelfen, nicht offensichtliche Belastungen aufzudecken. Damit kann der Grundanforderung an eine RFA, auch nicht zu erwartende Folgen aufzudecken, am besten Geltung verschafft werden. Es ist davon auszugehen, dass die Prüfung für einen Grossteil der Erlasse bereits nach der Vorabklärung abgeschlossen sein wird. Ergibt die Vorabklärung, dass eine RFA durchzuführen ist, ist nach einem festen Ablauf vorzugehen. Vergleichbar zur Vorabklärung bedient sich die RFA eines Fragenkatalogs. Dieser ist detaillierter ausgestaltet und ermöglicht konkrete Antworten. Die Genauigkeit dieser Abschätzung soll verhältnismässig sein und ist im Einzelfall zu bestimmen. Wichtig ist die ungefähre Grössenordnung der einzelnen Faktoren. Grundsätzlich sollen die Schätzungen von der zuständigen Verwaltungsstelle ohne grösseren Aufwand selber vorgenommen werden. Eine umfassende Analyse, unter Umständen unter Beizug externer Stellen, dürfte sich nur in sehr seltenen Fällen rechtfertigen. Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorlage die Entlastungsgrundsätze gemäss § 1 Abs. 2 EntlG beachtet. Diese Beurteilung bildet die Grundlage für die Belastungsschätzung. Anschliessend sind die Regulierungsfolgen im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter Abwägungen von Nutzen und Aufwand zu ermitteln (Regulierungsbilanz). Jede Regulierung erfolgt zwingend im öffentlichen Interesse und hat folglich einen gesamtwirtschaftlichen Nutzen, wobei damit positive Wirkungen u. a. ökonomischer, ökologischer und sozialer Art gemeint sind. Damit dieser Nutzen mit den administrativen Aufwand im Rahmen der Regulierungsbilanz verglichen werden kann, ist er wo immer möglich zu

quantifizieren. Ist dies nicht sinnvoll möglich, ist der gesamtwirtschaftliche Nutzen zumindest zu umschreiben. Um die Verhältnismässigkeit des administrativen Aufwandes angemessen beurteilen zu können, ist es notwendig, die negativen Folgen des Aufwandes den positiven Wirkungen einer Regulierung gegenüberzustellen.

2.3.3 Darstellung in den Anträgen (Ziff. 3.4) Die Ergebnisse der RFA sind in den Anträgen an den Regierungsrat in einem separaten Kapitel darzulegen. Dabei sind die Überlegungen und Ergebnisse der Prüfung darzulegen. Die Volkswirtschaftsdirektion ist gemäss § 5 Abs. 3 EntlV jeweils zur Besonderen Stellungnahme nach § 39 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR; LS 172.11) einzuladen. Sie stellt auf diesem Weg auch sicher, dass die Sicht der Unternehmen einfliesst.

2.4 Prüfung des geltenden Rechts (Ziff. 4) Der Fragenkatalog für die Prüfung des geltenden Rechts entspricht demjenigen der RFA. Damit wird sichergestellt, dass bei geltendem Recht dieselben Prüfkriterien angewandt werden wie bei neuen Erlassen (§ 6 Abs. 2 EntlV). Im Vordergrund steht die Frage, ob der gegenwärtige administrative Aufwand verhältnismässig ist und ob er nicht vermindert werden könnte. Der Regierungsrat kann die zuständige Direktion zudem mit der Prüfung konkreter Anregungen der Kommission zur Prüfung des geltenden Rechts beauftragen.

3. Umsetzung Die Umsetzung der RFA und der Prüfung des geltenden Rechts wird durch verschiedene Massnahmen unterstützt. Die Volkswirtschaftsdirektion wird Hilfsmittel zur Verfügung stellen, die den mit der Durchführung der RFA betrauten Mitarbeitenden die konkrete Durchführung einer RFA erleichtern. Diese Hilfsmittel werden auch elektronisch zur Verfügung stehen. Darüber hinaus bietet die Volkswirtschaftsdirektion eine halbtägige Ausbildungssequenz an und stellt einen Auskunftsdienst sicher.

4. Auswirkungen Die Durchführung der RFA und der Prüfung des geltenden Rechts führen bei den Direktionen zu einem Mehraufwand. Ein solcher wird aber nicht übermässig anfallen, da die meisten Vorlagen, die der Regierungsrat behandelt, Unternehmen offensichtlich nicht belasten und deshalb von den in den Richtlinien festgelegten Überprüfungen nicht betroffen sind (vgl. auch die Ausführungen in RRB Nr. 1181/2010, Ziff. 3).