Gemeindewesen, Zweckverband Schlammbehandlungsanlage Pfannenstiel, neue Statuten, Genehmigung

1. Nach Art. 92 der Kantonsverfassung (KV) und § 7 des Gemeindegesetzes (GG) können sich Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben zu Zweckverbänden zusammenschliessen. Gemäss Art. 92 Abs. 4 KV bedürfen die Statuten der Zweckverbände der Genehmigung des Regierungsrates (Satz 1); dieser prüft sie auf ihre Rechtmässigkeit (Satz 2). Die Genehmigung durch den Regierungsrat ist als nachträgliche Überprüfung zu verstehen und deshalb in ihrer Wirkung nicht konstitutiv. Allfällige Mängel der Zweckverbandsstatuten werden durch die Genehmigung nicht geheilt.

2. Die Politischen Gemeinden Egg, Herrliberg, Hombrechtikon, Männedorf, Meilen, Oetwil a. S., Stäfa und Uetikon a. S. haben von 1964 bis 1998 unter der Bezeichnung «Gemeindeverband Kehricht- und Schlammaufbereitungsanlage Pfannenstiel» einen Zweckverband im Sinne von § 7 Abs. 2 GG gebildet (RRB Nr. 2013/1964). Nach dem Austritt der Politischen Gemeinden Meilen und Herrliberg auf Ende 1997 haben die Stimmberechtigten einer Teilrevision der Zweckverbandsvereinbarung zugestimmt (RRB Nr. 1057/1998). Dabei ist die Bezeichnung in «Zweckverband Schlammbehandlungsanlage Pfannenstiel» geändert worden. Der Zweck besteht seit diesem Zeitpunkt in der gemeinsamen und wirtschaftlichen Schlammbehandlung in der zentralen Anlage Pfannenstiel sowie in der umweltgerechten Entsorgung des Schlammes, wobei der Verband weitere Aufgaben auf dem Gebiet der Abfallentsorgung wahrnehmen kann. Anlässlich des Austritts der Politischen Gemeinden Uetikon a. S. auf Ende 2004 und des Eintritts der Politischen Gemeinde Mönchaltorf auf Beginn 2005 ist wieder eine Teilrevision der Zweckverbandsvereinbarung erfolgt (RRB Nr. 964/2005). Aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgabe, Zweckverbände demokratisch zu organisieren, sind die Verbandsgemeinden übereingekommen, die Zweckverbandsstatuten einer Totalrevision zu unterziehen. Die Politischen Gemeinden Egg, Hombrechtikon, Männedorf, Oetwil a. S., Stäfa und Mönchaltorf haben am 30. März 2009 sowie am 8., 15., 17.,

18. und 22. Juni 2009 den neuen Statuten einstimmig zugestimmt. Die Bezirksräte Meilen und Uster haben bestätigt, dass gegen die Gemeindebeschlüsse keine Rechtsmittel ergriffen worden sind.

Die Neuerungen umfassen im Wesentlichen die demokratische Ausgestaltung der Zweckverbandsstatuten, die Finanz- und die weiteren Kompetenzen der Verbandsorgane, die Finanzierung der Betriebskosten und der Investitionen, die Haftung, die Kündigung sowie das Quorum bei der Beschlussfassung über die Änderung der Statuten und die Auflösung des Zweckverbandes. Die Bestimmungen geben mit Ausnahme von Art. 17 Abs. 2 der Statuten betreffend das Quorum bei der Beschlussfassung über die Änderung der Statuten zu keinen rechtlichen Beanstandungen Anlass und sind deshalb zu genehmigen.

3. Gemäss Art. 17 Abs. 2 der Statuten bedürfen Änderungen der Statuten der Zustimmung einer Zweidrittelsmehrheit der Verbandsgemeinden. Weder die Kantonsverfassung noch das Gemeindegesetz enthalten Bestimmungen darüber, ob die Revision der Statuten im selben Verfahren wie ihr Erlass und damit nach dem Einstimmigkeitsprinzip zu erfolgen habe oder ob ein einfacher oder qualifizierter Mehrheitsentscheid der Verbandsgemeinden zulässig sei. Das Bundesgericht hat diese Frage in zwei Entscheiden aus dem Jahr 1987 nicht allgemein, sondern in Bezug auf die jeweils strittige Änderung einer bestimmten Statutenregelung beurteilt. Eine Lösung im Grundkonflikt zwischen dem Schutzbedürfnis der einzelnen Gemeinde und der Handlungsfähigkeit des Verbands hat das Bundesgericht in der Regelung einzelner Kantone gesehen, nur für die Revision grundlegender Statutenbestimmungen die Zustimmung aller Verbandsgemeinden zu verlangen und bei der Änderung von Statutenbestimmungen von untergeordneter Bedeutung einen einfachen oder qualifizierten Mehrheitsbeschluss genügen zu lassen. Laut dem Bundesgericht können zu den grundlegenden Statutenbestimmungen solche gezählt werden, welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, wie etwa die Umschreibung des Verbandszwecks, des Kostenverteilers, der Haftung und Ähnliches mehr (vgl. BGE 113 Ia 210; 113 Ia 347; VGR ZH, VB.2009.00351, E.4). Aus diesen Gründen erweist sich die Regelung in Art. 17 Abs. 2 der Statuten, dass Änderungen der Statuten der Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit der Verbandsgemeinden bedürfen, nur im Sinne der oben genannten bundesgerichtlichen Rechtsprechung als genehmigungsfähig. Dies bedeutet, dass Änderungen von Statutenregelungen, welche die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen, der Zustimmung aller Verbandsgemeinden bedürfen.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern und der Baudirektion