Immobilienmanagement, Universität Zürich, Neuorganisation, Detailkonzept, Genehmigung

1. Ausgangslage Mit Beschluss Nr. 283/2013 hat der Regierungsrat das Grobkonzept betreffend die Entlassung der Immobilien der Universität Zürich (UZH) aus dem kantonalen Immobilienmanagement genehmigt. Die Bildungsdirektion wurde beauftragt, bis Mitte 2013 ein Detailkonzept zu erarbeiten (Teilprojekt 1b: Steuerung Immobilien der Universität Zürich). Die Bildungsdirektion unterbreitete dem Regierungsrat im August 2013 ein solches Konzept. Die wesentlichen Elemente dieses Konzepts beziehen sich auf die neuen Steuerungsinstrumente (Immobilienvorlage und Leistungsvereinbarung Immobilien) sowie die zu ändernden gesetzlichen Grundlagen. In der Folge wurde das Konzept aufgrund von Gesprächen, welche die Bildungsdirektion mit der Baudirektion und der Finanzdirektion geführt hat, überarbeitet. Die Neuorganisation des Immobilienmanagements UZH gründet auf dem Delegationsmodell, das sich an folgenden Eckwerten orientiert: Der Kanton ist Eigentümer von Boden und Bauten und stellt der UZH die Liegenschaften gegen Verrechnung der Kapitalkosten zur Verfügung. Die Verrechnung soll wie bisher aufgrund der geltenden Abschreibungssätze und des aktuellen Zinssatzes erfolgen. Als Eigentümer entscheidet der Kanton über die Finanzierung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten. Der Instanzenweg und die Kompetenzen richten sich nach den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen. Die Bereitstellung der finanziellen Mittel durch den Kanton erfolgt neu auf der Grundlage einer jährlichen Immobilienvorlage des Regierungsrates im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses. Die Immobilienvorlage ändert nichts an der Budgethoheit des Kantonsrates. Die Refinanzierung der getätigten Immobilieninvestitionen erfolgt aus der Erfolgsrechnung der UZH. Kauf- und Verkaufsprozesse werden gemäss den heutigen Regelungen abgewickelt. Das bedeutet, dass diese Geschäfte weiterhin vom Immobilienamt als Eigentümervertretung auf Antrag der UZH und in Absprache mit der Bildungsdirektion durchgeführt werden. Bei Mietgeschäften ergibt sich ebenfalls keine Änderung, weil die UZH schon heute für diese Geschäfte zuständig ist und sich in den letzten Jahren auch das notwendige Wissen aneignen konnte. Neu wird die Bauherrenfunktion auf die UZH übertragen. Die Zusammenarbeit zwischen UZH und Hochbauamt für die Abwicklung der Bauprojekte wird in einer Leistungsvereinbarung geregelt.

2. Neue Planungs- und Steuerungsinstrumente des Kantons Mit der Übertragung der Bauherrenfunktion auf die Universität erhält diese mehr Verantwortung und Gestaltungsraum. Zur Wahrung der Interessen des Kantons als Eigentümer der von der Universität betriebenen Liegenschaften und zur Planung der Finanzmittel werden mit der Immobilienvorlage (vgl. Ziff. 2.2) und der zwischen Kanton und UZH abzuschliessenden Leistungsvereinbarung Immobilien (vgl. Ziff. 2.3) zwei neue Planungs- und Steuerungsinstrumente eingeführt. Mit diesen beiden Instrumenten wird es für den Kanton einfacher werden, die strategischen, baufachlichen und finanziellen Überlegungen und damit die übergeordnete Sicht des Eigentümers sicherzustellen. Zudem soll die Immobilienstrategie der UZH mit derjenigen des Kantons abgestimmt werden. Aus diesem Grund ist auch vorgesehen, dass die UZH Einsitz nimmt in die im Rahmen des Teilprojektes 3 geplanten Gremien des Kantons. Damit kann sichergestellt werden, dass die Universität bei hoheitlichen Aufgaben, z. B. im Bereich der Raumplanung, direkt mit einbezogen wird. Die Erstellung von Masterplänen, Richtplaneinträgen und Gestaltungsplänen erfolgt weiterhin in Zusammenarbeit mit den kommunalen und kantonalen Behörden. Für die Abwicklung der Bauprojekte wird neu eine Leistungsvereinbarung zwischen der UZH und dem Hochbauamt (HBA) eingeführt (vgl. Ziff. 3). Das HBA bleibt – neben der in der Leistungsvereinbarung geregelten Zusammenarbeit – weiterhin zuständig für planungsrechtliche Aufgaben und das Controlling im Bereich Hochbauten.

2.1 Steuerung des Immobilienbudgets Die Liegenschaften der UZH verbleiben in der Bilanz der Bildungsdirektion – Leistungsgruppe Nr. 7401, Universität (Beiträge und Liegenschaften) – eingestellt. Die Liegenschaftsinvestitionen werden in dieser Leistungsgruppe budgetiert. Damit die UZH als Bauherrin über die Budgetkredite der Bildungsdirektion für die Investitionen in den Universitätsliegenschaften verfügen kann, ist das Rechnungswesen so anzupassen, dass die Universität die Investitionen selbstständig zulasten der Konten der Leistungsgruppe Nr. 7401 abwickeln kann. Die technische Umsetzung soll in vergleichbarer Weise erfolgen, wie dies bei der heutigen Lösung am Universitätsspital Zürich (USZ) und am Kantonsspital Winterthur (KSW) bereits der Fall ist. Die technische Umsetzung wird nach Freigabe des Detailkonzeptes zusammen mit den Verantwortlichen der Finanzverwaltung, der UZH und der Bildungsdirektion erarbeitet.

Die Bildungsdirektion stellt im Rahmen des Controllings sicher, dass die Kompetenzordnung und die bewilligten Kredite eingehalten werden. Die langfristigen Refinanzierungsmöglichkeiten der UZH aufgrund ihrer Ertragskraft stellen eine Obergrenze der Immobilieninvestitionen dar. Die UZH muss diese Refinanzierung nachweisen, was im Rahmen des KEF-Prozesses durch die Bildungs-, die Finanz- und die Baudirektion überprüft wird. Entscheidend sind nicht nur die Refinanzierungsmöglichkeiten der UZH, sondern insbesondere auch die finanzielle Lage des Kantons. Deshalb erfolgt eine finanzpolitische Beurteilung der Immobilienvorlage im Rahmen des KEF-Prozesses zusammen mit den übrigen Direktionseingaben durch die Finanz- und die Baudirektion zuhanden des Regierungsrates.

2.2 Immobilienvorlage UZH Die Immobilienvorlage UZH ist vorab ein Instrument des Regierungsrates. Die Erarbeitung und die Beschlussfassung über die Immobilienvorlage erfolgen im Rahmen des KEF-Prozesses, d. h., für deren Erarbeitung gelten ebenfalls die entsprechenden Vorgaben des Regierungsrates. Budget, KEF und Immobilienvorlage werden gleichzeitig durch den Regierungsrat festgelegt. Die Immobilienvorlage dient vorab der Steuerung der Finanzmittel für die Investitionen der Universität. Sie bietet Regierungsrat und Kantonsrat zugleich eine umfassende Transparenz über die Investitionen der UZH. Analog zum KEF wird die Immobilienvorlage dem Kantonsrat gleichzeitig mit dem Budget zugestellt. Die Immobilienvorlage enthält neben dem jährlichen Investitionsbedarf, der Teil des Budgets bildet, eine Übersicht über die Investitionen für die vierjährige KEF-Periode, aufgeteilt in gebundene und neue Ausgaben bzw. nach werterhaltenden (Sanierung und Unterhalt) und wertvermehrenden Investitionen. Investitionen in Immobilien weisen einen langfristigen Planungs- und Umsetzungshorizont auf. Deshalb wird auch der Investitionsbedarf der Universität über einen Zeitraum von zwölf Jahren aufgezeigt; ebenfalls aufgeteilt in gebundene und neue Ausgaben. Für den zwölfjährigen Zeitraum werden ferner alle geplanten Objektkredite, die vom Kantonsrat zu beschliessen sind (neue Ausgaben über 3 Mio. Franken), aufgeführt und beschrieben. Ebenfalls dargestellt werden alle grösseren Bauvorhaben (gebundene Ausgaben). Ferner werden auch die Investitionsmittel, die für Berufungen notwendig sind, in der Immobilienvorlage aufgezeigt. Bei der Darstellung der Mobilien gibt es keine Änderung, weil die Planung und Umsetzung schon heute in der Kompetenz der UZH liegt.

Der Regierungsrat beschliesst gleichzeitig mit der Immobilienvorlage den Rahmenkredit für die gebundenen Ausgaben und neue Ausgaben bis 3 Mio. Franken, der Teil des Budgets bildet, sowie die neuen Ausgaben über 3 Mio. Franken zuhanden des Kantonsrates. Der Regierungsrat legt mit der Festlegung der Immobilienvorlage und des Rahmenkredites grundsätzlich eine Realisierungsreihenfolge fest. Die UZH ist jedoch frei, Verschiebungen von Projekten vorzunehmen, sofern sie den Rahmenkredit einhält. Über die Objektkredite (neue Ausgaben über 3 Mio. Franken) entscheidet der Kantonsrat wie bisher in einem separaten Beschluss (vgl. z. B. Vorlage 4009, Kredit für den Neubau der 5. Bauetappe Zürich- Irchel). Nach der Festlegung des Budgets durch den Kantonsrat ist es Aufgabe des Universitätsrates, über die Aufteilung des Rahmenkredits auf die aufgeführten Projekte zu beschliessen (vgl. § 38 Abs. 2 Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008, FCV; LS 611.2).

2.3 Leistungsvereinbarung Immobilien Die Leistungsvereinbarung Immobilien regelt die weiteren Anforderungen des Kantons an das Immobilienwesen der UZH. Sie wird für eine Dauer von vier Jahren zwischen dem Kanton (Bildungsdirektion und Baudirektion) und der UZH abgeschlossen und jährlich mit einem Nachtrag aktualisiert. Die Leistungsvereinbarung regelt insbesondere die folgenden Bereiche: – Anforderungen an die Organisation des Immobilienwesens der UZH. Die UZH hat ein professionelles Management für Immobilien zu führen und sich dabei nach branchenüblichen Standards zu richten. Die UZH erstellt für die Regelung von Aufbauorganisation (Rollen, Gremien), Ablauforganisation (Prozesse) und Instrumenten ein Bau- und Raumhandbuch. – Pflicht zur Erarbeitung einer Immobilienstrategie, beruhend auf einer langfristigen, umfassenden Gesamtplanung. – Anforderungen bezüglich Einhaltung kantonaler Standards (z. B. Energie), Berücksichtigung der architektonischen Ansprüche an eine öffentlich-rechtliche Institution. – Berücksichtigung der Richtlinien der Regierungspolitik. – Sicherung des Funktions- und Werterhalts durch geeignete Instrumente (z. B. Vorgabe eines minimalen Zustandswertes des Portfolios). – Grundsätze der Finanzierung und Refinanzierung. – Form und Inhalt der Berichterstattung (z. B. Einhaltung der Vorgaben, Funktions-/Werterhalt, Stand der Organisation und Instrumente).

2.4 Erstellung und Verabschiedung Immobilienvorlage Aktivitäten Wer Wann Abstimmung Rahmenbedingungen BI/UZH Januar/Februar für Immobilienvorlage Erarbeitung Immobilienvorlage UZH Bis 31. März Prüfung und Abstimmung Immobilienvorlage BI April mit KEF-Richtlinien Entwurf KEF BI, einschliesslich Immobilienvorlage BI Anfang Mai Prüfung der Immobilienvorlage durch BD BD/FD Mai (bauliche Sicht) und FD (finanzpolitische Sicht) im Rahmen des KEF-Prozesses Bei Differenzen, die nicht bereinigt werden können, werden beide Anträge dem Regierungsrat zum Entscheid vorgelegt. Behandlung KEF/Immobilienvorlage RR Anfang Juni (im Falle von Kürzungen gelten die gleichen Regelungen wie für die anderen Kürzungen im Rahmen des KEF-Prozesses) Materielle Festlegung Budget/KEF/Immobilienvorlage RR Anfang Juli Beratung Immobilienvorlage und Rahmenkredit UZH RR 1. Sitzung nach den für die gebundenen Ausgaben Sommerferien Festlegung von KEF und Immobilienvorlage sowie RR Mitte September Verabschiedung von Budgetentwurf, einschliesslich Rahmenkredit für die gebundenen Ausgaben zuhanden Kantonsrat Behandlung KEF und Immobilienvorlage Kommissionen Bis Ende in den Kommissionen des Kantonsrates November Beschlussfassung Budget und allfällige KR Dezember Objektkredite

3. Grundsätze der Zusammenarbeit zwischen UZH und Hochbauamt UZH und HBA haben die Grundsätze der Zusammenarbeit für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2018 in einem Grundsatzpapier geregelt. Es ist vorgesehen, dass gestützt auf diese Grundsätze in den nächsten Monaten eine Leistungsvereinbarung zwischen UZH und HBA für die Abwicklung der Bauprojekte erarbeitet wird.

Es wird angestrebt, dass die UZH die Bauherrenfunktion übernimmt. Zugleich überträgt sie im Rahmen der abzuschliessenden Leistungsvereinbarung dem HBA die bedeutenden Projekte im Rahmen der SIA Norm 102 Phasen 2.2–5. Für diese Projekte übernimmt das HBA die Verantwortung im Sinne eines Bauprojektmanagers, was auch die Führung und Steuerung der externen Planerinnen und Planer sowie der Unternehmungen umfasst. Alle sechs Monate wird in einer gemeinsamen Sitzung festgehalten, in welcher Weise welche Projekte bearbeitet werden. Im Fall eines Wettbewerbs liegt die Verantwortung in der SIA Norm 102 Phase 2.2 beim HBA. Der Wettbewerbsauftrag, einschliesslich der Festlegung des Verfahrens, der Jury und der Rahmenbedingungen, wird von HBA und UZH gemeinsam erarbeitet und festgelegt. Weitere wesentliche Bestandteile des Grundsatzpapiers sind: – HBA und UZH arbeiten zusammen und treffen die Entscheidungen gemeinsam. Können sie sich nicht einigen, entscheiden Bildungsdirektion und Baudirektion. – HBA und UZH nutzen ihre jeweiligen spezifischen Kompetenzen. Sie stellen sicher, dass sowohl die Wahrung der architektonischen Ansprüche, die an eine öffentlich-rechtliche Institution gestellt werden, als auch die funktionalen Bedürfnisse der universitären Nutzerinnen und Nutzer in angemessener Weise berücksichtigt werden. – In der Phase vom 1. Januar 2015 bis zum 31. Dezember 2018 baut die UZH ihre Kompetenzen und Kapazitäten für die Ausübung der Bauherrenverantwortung auf und das HBA gewährleistet ein dienstleistungsorientiertes Bauprojektmanagement. Die Leistungen des HBA werden dabei nicht verrechnet. – Falls die benötigten Kapazitäten nicht zeitgerecht bereitgestellt werden können, ist die UZH befugt, die benötigten Leistungen extern zu beschaffen. – Die Zusammenarbeit zwischen der UZH und dem HBA wird regelmässig überprüft. Dabei werden objektive branchenübliche Modelle und Kennzahlen herangezogen, einschliesslich Vergleichsgrössen. Die Zielerreichung wird in jährlichen Rapporten der Bildungsdirektion, der Baudirektion, der Universitätsleitung sowie dem Universitätsrat zugestellt. – Ein Jahr vor Ablauf der Leistungsvereinbarung am 31. Dezember 2018 wird über eine Weiterführung aufgrund der im Rahmen der Leistungsvereinbarung festgelegten Kriterien und der jährlichen Zielerreichungsgespräche entschieden.

4. Weitere Schnittstellen mit der Baudirektion und der Finanzdirektion Die zuständigen Ämter der Baudirektion erhalten durch die Verlagerung der Bauherrenfunktion an die UZH und die Einführung der Instrumente Immobilienvorlage und Leistungsvereinbarung neue Aufgaben. Das Hochbauamt prüft bei der Immobilienvorlage und der Leistungsvereinbarung insbesondere, ob die übergeordneten kantonalen Interessen gewahrt werden. Das Immobilienamt erhält mit der Immobilienvorlage ein Instrument, das einen aussagekräftigen Überblick über den langfristigen Investitionsbedarf vermittelt.

4.1 Immobilienvorlage UZH Als Steuerungsgremium im Immobilienbereich sieht die UZH ein Infrastructure Committee (I-Com) vor. Dieses steuert und überwacht im Rahmen der übergeordneten Entscheide der kantonalen Instanzen das Immobilienwesen der UZH zuhanden des Universitätsrates. Die Rollen, Zuständigkeiten und Kompetenzen des I-Com werden in einer Geschäftsordnung festgelegt. Die wichtigsten Aufgaben sind: Beurteilung und Priorisierung der Bauvorhaben bzw. Investitionen in bautechnischer, finanzieller und bildungspolitischer Hinsicht. Das Gremium soll mindestens vier Mal jährlich tagen. Es steht unter der Leitung eines Mitgliedes des Universitätsrates. Im Gremium sollen Vertretungen der Universitätsleitung, der Baudirektion, der Bildungsdirektion sowie bis zu drei externe Expertinnen und Experten Einsitz nehmen. Das Hochbauamt bringt im Rahmen der Aufgaben des I-Com die bautechnischen Gesichtspunkte ein und stellt die kantonalen Interessen (z. B. Sicherheits- oder Energiestandards) sicher. Erarbeitung der Immobilienvorlage durch die UZH (bis 31. März) Aktivitäten Wer Wann Vorbereitung der Geschäfte UZH Laufend Beurteilung der Geschäfte I-Com Laufend Erarbeitung Entwurf Immobilienvorlage UZH Ende Januar Prüfung und Bereinigung der Immobilienvorlage I-Com Februar (Priorisierung der Geschäfte) Freigabe der Immobilienvorlage Universitätsrat März Eingabe der Immobilienvorlage in den kantonalen UZH Bis 31. März Budgetprozess

Prüfung der Immobilienvorlage durch Baudirektion und Finanzdirektion (Mai) Durch den Einbezug der Baudirektion in das I-Com bleibt der Aufwand für die Prüfung verhältnismässig gering. Das Immobilienamt integriert die vorgesehenen Investitionen gemäss Immobilienvorlage in die übrigen kantonalen Hochbauinvestitionen. Da das Hochbauamt mit dem Baumanagement der meisten Projekte beauftragt ist, wird die Prüfung der Vollständigkeit der Projekte in diesem Zeitrahmen möglich sein. Die Bildungsdirektion überprüft die Immobilienvorlage in bildungspolitischer und finanzieller Hinsicht (Vorgaben des Regierungsrates). Die Finanzdirektion prüft im Rahmen des KEF-Prozesses die Investitionsausgaben mit Blick auf die finanzielle Lage des Kantons (Verschuldung, mittelfristiger Ausgleich).

4.2 Leistungsvereinbarung Immobilien Bei der Er- und Überarbeitung der Leistungsvereinbarung Immobilien übernimmt die Bildungsdirektion die Federführung. Die Baudirektion trägt die bautechnischen und kantonalen Vorgaben für die UZH bei. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der erstmaligen Erarbeitung bzw. der Überarbeitung alle vier Jahre sowie den jährlichen Anpassungen in Form von Nachträgen. Aktivitäten Wer Wann Er-/Überarbeitung der Leistungsvereinbarung BI/BD Juni–Oktober (alle vier Jahre) Ergänzung der Leistungsvereinbarung (Nachträge, jährlich, bei Bedarf) – finanzielle/strategische Vorgaben BI auf der Grundlage des KEF – bautechnische/kantonale Vorgaben BD Freigabe Leistungsvereinbarung I-Com November Abschluss Leistungsvereinbarung BI/BD und Ende Dezember (Unterzeichnung) UZH Berichterstattung zur Leistungsvereinbarung UZH April (Reporting) Prüfung der Berichterstattung (jährlich), BI/BD Mai/Juni Sammlung von Ergänzungen (jährlich) bzw. Überarbeitungsbedarf (alle vier Jahre) – Einhaltung finanzieller/strategischer Vorgaben BI – Einhaltung bautechnischer/kantonaler Vorgabe BD

5. Rechtsgrundlagen Das neue Immobilienmanagement setzt die Änderung bzw. Erarbeitung verschiedener Rechtsgrundlagen voraus. Im Vordergrund stehen die Anpassung des Universitätsgesetzes vom 15. März 1988 (UniG; LS 415.11) sowie der Immobilienverordnung vom 24. Januar 2007 (ImV; LS 721.1). Anzupassen ist zudem die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR, LS 172.11). Beim Gesetz über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG; LS 611) sowie bei der FCV besteht kein Handlungsbedarf.

5.1 Universitätsgesetz (UniG); Änderung Das Immobilienmanagement der UZH wird auf Stufe UniG in § 39 Abs. 2 geregelt. Demnach erstellt der Kanton die Neu-, Um- und Erweiterungsbauten. Alle weiteren Regelungen zum Immobilienbereich der UZH sind auf Verordnungsstufe festgehalten. An diese Regelung anknüpfend, kann die Übertragung der Bauherrenfunktion an die UZH vorgenommen werden, indem § 39 Abs. 2 UniG dahingehend angepasst wird, dass neu die Universität zuständig für die Erstellung der Neu-, Um- und Erweiterungsbauten ist.

5.2 Verordnungsänderungen Da der Kanton Eigentümer der Liegenschaften bleibt, sind die Details der Nutzung durch die UZH auf Verordnungsstufe durch den Regierungsrat festzulegen. Zu regeln sind die Planung und Steuerung von Bestand und Nutzung der Immobilien, ferner die Bewirtschaftung der Liegenschaften sowie die Abwicklung der Projekte. Zudem sind die Grundsätze und Inhalte der neuen Planungs- und Steuerungsinstrumente (Immobilienvorlage, Leistungsvereinbarungen Immobilien) zu regeln.

5.3 Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) Anzupassen sind zudem einzelne Bestimmungen in der VOG RR (z. B. § 15 Abs. 2 lit. a sowie der Anhang 1 zu § 58).

5.4 CRG und FCV Das CRG regelt die Eckdaten von KEF und Budgetprozess, in der FCV finden sich dazu die detaillierteren Regelungen. Besondere Vorschriften für die Anstalten sind in § 50 FCV enthalten. Das Immobilienmanagement als solches ist nicht Gegenstand dieser beiden Erlasse. Ein Handlungsbedarf auf Ebene CRG/FCV besteht nicht. Wie die Immobilienvorlage im Einzelnen in den KEF-Prozess einzubinden ist, kann der Regierungsrat in seinen Richtlinien zur Erarbeitung des KEF festlegen (§ 8 FCV). Die Bindung der UZH an diese Richtlinien ergibt sich aus § 50 FCV.

6. Zeitliche Umsetzung Zur Umsetzung des neuen Immobilienmanagements der UZH sind in einem nächsten Schritt die Rechtsgrundlagen gemäss Ziff. 5 zu erarbeiten. Im Vordergrund steht die Änderung des Universitätsgesetzes. Ziel ist es, die gesetzlichen Änderungen so zu gestalten, dass das neue Immobilienmanagement der UZH im Rahmen des KEF 2016 umgesetzt werden kann. Deshalb soll die Änderung des Universitätsgesetzes bis Mitte 2014 vom Regierungsrat zuhanden des Kantonsrates verabschiedet werden. Parallel dazu sind die Ausführungsbestimmungen zu erarbeiten. Bereits ab 1. Januar 2015 soll die Zusammenarbeit zwischen der UZH und dem HBA aufgrund der in Ziff. 3 dargelegten Leistungsvereinbarung erprobt werden. Gleichzeitig erarbeiten die UZH, die Bildungs-, die Bau- und die Finanzdirektion die Leistungsvereinbarung, die Geschäftsordnung für das I-Com sowie die technischen Voraussetzungen für die Anpassung an das Rechnungswesen der UZH und der Bildungsdirektion.