Verordnung über das kantonale Jugendparlament, Neuerlass

2. Vernehmlassungsverfahren

Mitte Juli 2016 wurde die Vernehmlassungsvorlage für die Verordnung über das kantonale Jugendparlament den politischen Parteien und den betroffenen Verbänden zur Stellungnahme zugestellt. Vernehmlassungsantworten gingen vom Dachverband sozial- und sonderpädagogischer Organisationen Kanton Zürich, vom Dachverband der Schweizer Jugendparlamente (DSJ), vom Dachverband der offenen, verbandlichen und kirchlichen Kinder- und Jugendarbeit (Kantonale Kinder- und Jugendförderung), vom Verein Jugendparlament Kanton Zürich und von verschiedenen politischen Parteien ein. Die Vernehmlassungsteilnehmenden unterstützen die Schaffung und Förderung eines kantonalen Jugendparlaments im Allgemeinen sowie die Regelungen des Verordnungsentwurfs im Besonderen mehrheitlich. Verschiedene im Vernehmlassungsverfahren geäusserte Anliegen wurden bei der Überarbeitung der Vernehmlassungsvorlage berücksichtigt. Besonders zu erwähnen ist die Rückmeldung verschiedener Verbände und Parteien, dass die Altersgrenze von 12 bis 21 Jahren gegen oben zu tief angesetzt sei. Analog der Rechtslage bei anderen Jugendparlamenten und der Eidgenössischen Jugendsession seien Jugendliche bis zum Alter von 24, 25 oder 30 Jahren zuzulassen. Einerseits sei ein Übertritt in kommunale Parlamente oder den Kantonsrat mit 21 Jahren faktisch kaum möglich. Anderseits stelle ein höheres Alter einen besseren Wissenstransfer von den erfahrenen, älteren auf die neuen, jüngeren Vereinsmitglieder sicher. Diesem Anliegen ist entgegenzuhalten, dass sich der Kantonsrat in der parlamentarischen Beratung der Gesetzesänderung ausdrücklich gegen ältere Vereinsmitglieder ausgesprochen hat. Namentlich lehnte er einen Minderheitsantrag ab, der eine Erhöhung der oberen Altersgrenze auf 25 Jahre vorschlug. Bei der Beratung des Minderheitsantrags wurde verschiedentlich die Meinung geäussert, dass eine Altersobergrenze von 21 Jahren für den Wissenstransfer ausreiche (vgl. Protokolle des Kantonsrates 2015– 2019, Sitzung vom 31. August 2015, S. 755 ff.). Diese klaren Voten und die entsprechend klare Regelung in § 38a Abs. 1 lit. c KRG schliessen eine Erhöhung der Altersgrenze für die stimmberechtigten Vereinsmitglieder durch den Regierungsrat aus. Den Anliegen kann aber dadurch Rechnung getragen werden, dass die Altersgrenze für die Mitglieder des Vereinsvorstands als wichtigster Wissensträger auf 25 Jahre

erhöht wird. Im Sinne der klaren Voten bei der Beratung der Gesetzesänderung im Kantonsrat können die Vorstandsmitglieder, die älter sind als 21 Jahre, aber dem Jugendparlament nicht angehören. Seitens der Verbände wurde zudem verschiedentlich postuliert, die Anforderungen an die Beschlussfähigkeit des Jugendparlaments (Anwesenheitsquoren gemäss § 5 Abs. 3 VJP) zu senken. So gebe es auch gut funktionierende Jugendparlamente mit weniger als 15 aktiven Mitgliedern. Gleichzeitig wurde aber auch vorgeschlagen, dem Jugendparlament mehr als zwei Sitzungen im Rathaus zu ermöglichen (vgl. § 6 VJP). Für die Glaubwürdigkeit des Jugendparlaments sei es zentral, dass mehr oder gar alle Parlamentssitzungen im grossen Ratssaal stattfinden könnten. Aus Sicht des Regierungsrates sprechen indessen gerade die Glaubwürdigkeit und Bedeutung des Jugendparlaments und seiner Beschlüsse dafür, dass wenige Sitzungen mit vielen Mitgliedern durchgeführt werden statt viele Sitzungen mit geringer Teilnehmerzahl. Nur bei einer hohen Teilnehmerzahl sprechen die Sitzungen und Beschlüsse des Jugendparlaments für die «Zürcher Jugendlichen» und finden so die gewünschte politische Beachtung. Auf weitere Anregungen aus dem Vernehmlassungsverfahren wird bei der Erläuterung der einzelnen Bestimmungen eingegangen.

3. Zu den einzelnen Bestimmungen

§ 1. Anerkennung, a. Voraussetzungen Die Anerkennungsvoraussetzungen werden im Sinne einer möglichst weitgehenden Eigenständigkeit und Eigenverantwortung des Jugendparlaments konkretisiert. Es werden dem Verein nur diejenigen Vorgaben gemacht, die zur Einhaltung der Vorgaben des revidierten Kantonsratsgesetzes unumgänglich sind. Im Blickpunkt stehen die Gewährleistung eines einfachen Zugangs der Jugendlichen zum Jugendparlament und damit auch eine möglichst repräsentative Vertretung der «Jugendlichen des Kantons Zürich» im Jugendparlament. § 1 Abs. 1 VJP konkretisiert mit lit. a den im Kantonsratsgesetz umschriebenen Vereinszweck um die Förderung der politischen Kultur und Bildung. Diese Zielsetzung ergibt sich regelmässig schon aus dem Willen zur Durchführung von Parlamentssitzungen und zur politischen Einflussnahme mittels Petitionen.

In lit. b und c werden im Wesentlichen die Anforderungen an die Zusammensetzung und Organisation des Jugendparlaments gemäss rev§ 38a Abs. 1 lit. c KRG wiederholt. Ergänzend wird das Gebot der Gleichbehandlung aller Mitglieder aufgenommen, aus dem sich etwa die Pflicht der gleichen Stimmkraft der Parlamentsmitglieder ableiten lässt (vgl. auch den Antrag der Geschäftsleitung des Kantonsrates vom 19. März 2015 zur Änderung des Kantonsratsgesetzes betreffend Einführung eines Jugendparlaments [nachfolgend Antrag GL KR], ABl 2015- 03-27). Lit. d verlangt die politische Unabhängigkeit des Jugendparlaments, um dessen Eigenständigkeit und Eigenverantwortung zu stärken (vgl. auch Antrag GL KR, Bemerkungen zu rev§ 38a Abs. 1 KRG). Die Unabhängigkeit soll im Parlamentsbetrieb selbst zum Ausdruck kommen, indem möglichst unabhängig von politischen Grenzen und Blöcken diskutiert werden kann. Die politische Unabhängigkeit gilt aber auch gegen aussen, indem z.B. eine Abhängigkeit des Jugendparlaments von (einzelnen) politischen Parteien oder Interessenverbänden aufgrund finanzieller Beiträge oder einseitiger Einflussnahme zu verhindern ist. Gleichzeitig ist den Vereinsmitgliedern eine Mitgliedschaft in Parteien oder in politisch aktiven Vereinen aber durchaus gestattet. Das Jugendparlament dient insgesamt der Förderung des Interessens an der Politik sowie der demokratischen Prozesse und soll deshalb weitere politische Aktivitäten der Mitglieder nicht einschränken, solange diese Aktivitäten eine politisch offene Willensbildung im Jugendparlament nicht ausschliessen. Lit. e trägt der Zielsetzung Rechnung, dass das Jugendparlament aufgrund der kantonalen Anerkennung und der damit verbundenen Vorteile und Stellung die Jugendlichen des Kantons repräsentieren soll. Auch wenn dieses Ziel in der Praxis kaum oder nur annähernd erreicht werden kann, ermöglicht die Verankerung einer Mindestgrösse von 20 Mitgliedern ein Mindestmass an Repräsentanz. Eine tiefere Mitgliederzahl läge nicht im Interesse des Jugendparlaments, und seine politische Bedeutung würde damit letztlich nur geschmälert. Die Altersspanne gemäss lit. f von 12 bis 21 Jahren entspricht den Vorgaben von rev§ 38a Abs. 1 lit. c KRG und definiert das zulässige Alter der Vereinsmitglieder abschliessend. Die Mitglieder des Jugendparlaments müssen mit anderen Worten zwischen 12 und 21 Jahre alt

sein. Vorbehalten bleibt die Sonderregelung für die Mitglieder des Vereinsvorstands (Abs. 2). Lit. f stellt sodann sicher, dass das Jugendparlament allen interessierten Jugendlichen unabhängig von Ausbildung, Geschlecht, regionaler Herkunft oder Nationalität offensteht und es sich nicht der Aufnahme neuer, interessierter Jugendlicher verschliessen kann. Die Möglichkeit des Ausschlusses einzelner Mitglieder in besonderen Fällen wird davon nicht berührt. Über das Erfordernis des zivilrechtlichen Wohnsitzes (Art. 23 ff. ZGB) im Kanton Zürich wird auf angemessene und einfach überprüfbare Art der nötige Bezug der Jugendlichen zum Kanton Zürich geschaffen. Aus den Gesetzesmaterialien kommt schliesslich zum Ausdruck, dass sich das Jugendparlament aus Vereinsmitgliedern zusammensetzt. Bei sehr vielen Vereinsmitgliedern kann das Jugendparlament auch aus einer Auswahl dieser Vereinsmitglieder bestehen, sofern die Auswahl nach demokratischen Grundsätzen erfolgt. In der Vernehmlassung wurde die Meinung geäussert, es sei in der Verordnung ausdrücklich festzuhalten, dass der Verein Jugendlichen unabhängig von besonderen Bedürfnissen und Behinderungen zugänglich ist. Dieser Meinung kann insofern zugestimmt werden, als die Behindertengleichstellungsgesetzgebung des Bundes auch hier Anwendung findet und eine Diskriminierung verbietet. Die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Rechte und Pflichten bedürfen aber weder einer Wiederholung noch einer Konkretisierung in der Verordnung über das kantonale Jugendparlament. Vielmehr muss die richtige Umsetzung der eidgenössischen Vorgaben im Einzelfall geprüft werden. Auch ist daran zu erinnern, dass eine unmündige Person urteilsfähig sein muss, um eine Petition selbstständig geltend zu machen (Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 16 N 10). Gleiches gilt für die Mitglieder des Jugendparlaments, da sie gemeinsam über das Einreichen von Petitionen beschliessen. § 2. b. Gesuch Mit dem Gesuch um Anerkennung haben interessierte Vereine jene Unterlagen einzureichen, die dem Regierungsrat erlauben, das Vorliegen der Anerkennungsvoraussetzungen gemäss § 1 VJP zu überprüfen. Die eingereichten Unterlagen bilden auch Entscheidungsgrundlagen für eine Auswahl aus mehreren Gesuchstellern (vgl. § 3 Abs. 2 VJP).

Die Vereinsstatuten und das Organisationreglement des Jugendparlaments enthalten zum einen die nach Zivilrecht nötigen Vorschriften (vgl. insbesondere Art. 63 ff. ZGB). Zum anderen sind die Organe des Parlaments, dessen Grösse und Zusammensetzung (alle oder Teil der Vereinsmitglieder), der Parlamentsbetrieb, die Finanzierung usw. zu regeln. Die konkrete Ausgestaltung ist im Rahmen von § 1 VJP dem Jugendparlament überlassen. Hilfe bei der Ausarbeitung des Organisationsreglements bietet etwa der Dachverband Schweizer Jugendparlamente mit seinen Mustervorlagen. Ergänzend kann auch die Unterstützung der Parlamentsdienste des Kantonsrates in Anspruch genommen werden (vgl. § 7 VJP).

§ 3. c. Anerkennungsakt und -wirkung Die zuständige Direktion prüft anhand der eingereichten Unterlagen, ob der Verein die nötigen Voraussetzungen erfüllt, und stellt dem Regierungsrat entsprechend Antrag auf Anerkennung des Vereins. Um eine gewisse Kontinuität zu gewährleisten, erfolgt die Anerkennung für vier Jahre. Sie verlängert sich automatisch um vier Jahre, wenn kein anderer Verein ein Gesuch um Anerkennung einreicht. Reicht ein anderer Verein ein Gesuch ein, wird ein (erneutes) Auswahlverfahren durchgeführt. Mit der Anerkennung als Träger des kantonalen Jugendparlaments geht das Recht des Vereins einher, sich als «Kantonales» oder «Zürcher Jugendparlament» zu bezeichnen. Ohne die Anerkennung wäre dies aufgrund von Art. 6 des Bundesgesetzes über den Schutz des Schweizerwappens und anderer öffentlicher Zeichen (SR 232.21) sowie der allgemeinen Grundsätze des Vereinsrechts fragwürdig, da ein entsprechender Name Anlass zur Täuschung geben könnte. Liegen Gesuche mehrerer Vereine vor, wird gemäss Abs. 2 derjenige Verein berücksichtigt, der die Anerkennungsvoraussetzungen am besten erfüllt. Im Sinne des erläuterten Zwecks des Jugendparlaments soll eine möglichst grosse Zahl an Jugendlichen mit einer möglichst repräsentativen Zusammensetzung an die politischen Prozesse herangeführt werden. Deshalb wird bei der Auswahl insbesondere auf eine repräsentative Zusammensetzung des Vereins in Bezug auf Geschlecht, Wohnsitz sowie Alter und auf die Anzahl der Mitglieder geachtet. Soweit dies anhand der eingereichten Unterlagen prüfbar ist, kann auch berücksichtigt werden, welche Vereinsorganisation dem Vereinszweck besser gerecht wird. § 4. Meldepflicht Um zu gewährleisten, dass die Anerkennungsvoraussetzungen auch nach erfolgter Anerkennung eingehalten werden, sind Änderungen der Vereinsstatuten und des Organisationsreglements zu melden und periodisch ein aktualisiertes Mitgliederverzeichnis einzureichen. § 5. Sitzungen des Jugendparlaments Die Anerkennung eines Vereins als Träger des kantonalen Jugendparlaments bedingt – gerade im Verhältnis zu einem im Anerkennungsverfahren unterlegenen Verein – eine minimale Tätigkeit des Jugendparlaments. Deshalb wird das Jugendparlament zu mindestens zwei Sitzungen pro Jahr verpflichtet (Abs. 1). Die beiden Sitzungen können im Rathaus (§ 6 VJP) oder an einem anderen Ort stattfinden.

Die Öffentlichkeit der Sitzungen dient der Transparenz und ermöglicht interessierten Jugendlichen, die nicht Vereinsmitglieder sind, sich einen Eindruck über die Tätigkeit des Jugendparlaments zu verschaffen.

Die Aufgaben und den Betrieb des Jugendparlaments bestimmt dieses innerhalb der Vorgaben von § 1 VJP in den Vereinsstatuten und dem Organisationsreglement selbst. Der Klarheit halber wird die schon im Gesetz erwähnte Möglichkeit des Jugendparlaments wiederholt, dem Kantonsrat einen Beschluss in Form einer Petition einzureichen (Abs. 2). Gemäss Abs. 3 müssen mindestens 15 Mitglieder des Jugendparlaments an der Sitzung teilnehmen, damit das Jugendparlament beschlussfähig ist. Im Sinne verschiedener Rückmeldungen zur Vernehmlassungsvorlage wird gleichzeitig die Mindestquote der anwesenden Mitglieder von 50% auf einen Viertel gesenkt. Die Mindestanforderungen an die Zahl der anwesenden Mitglieder soll sicherstellen, dass die Beschlüsse repräsentativ sind für das Jugendparlament (vgl. auch Erläuterungen zu § 1 Abs. 1 lit. e VJP). Für den Austausch mit lokalen Jugendparlamenten kann das kantonale Jugendparlament gestützt auf Abs. 4 Delegationen von Mitgliedern aus kommunalen Kinder- und Jugendparlamenten (vgl. § 87a Gemeindegesetz, LS 131.1) einladen und diesen bei entsprechender Regelung im Organisationsreglement auch ein Stimmrecht einräumen (vgl. auch Antrag GL KR, Ausführungen zu rev§ 38a Abs. 2 KRG). Das Stimmrecht ist allerdings an die Bedingung geknüpft, dass auch die Mitglieder der Delegation das Mindest- bzw. Höchstalter gemäss § 1 Abs. 1 lit. f VJP einhalten. Die genaue Ausgestaltung der Teilnahmerechte bleibt im Übrigen dem Jugendparlament vorbehalten. Einen Zwang zur Einräumung eines Stimmrechts für alle kommunalen Kinder- und Jugendparlamente – wie er in der Vernehmlassung auch vorgeschlagen wurde – ist nicht zweckmässig. Je nach Zahl der Mitglieder des kantonalen Jugendparlaments könnte ihr Stimmenanteil sehr gering ausfallen und das Jugendparlament so zu einem «Dachverband der kommunalen Parlamente» werden. Dies entspräche nicht der Zielsetzung des Gesetzgebers. § 6. Unterstützung des Jugendparlaments, a. Benützung von Rathaus und Konferenzzentrum Zweimal im Jahr und damit im Umfang, in dem die Parlamentstätigkeit gemäss § 5 VJP mindestens stattfinden soll, kann das Jugendparlament für seine Sitzungen die gleichen Räumlichkeiten wie der Kantonsrat nutzen. Im Anschluss an diese Sitzungen kann das Jugendparlament sodann Medienkonferenzen im Konferenzzentrum Walcheturm durchführen. Soweit besonderer Bedarf für eine zusätzliche Sitzung im Rathaus

besteht und die Zahl der teilnehmenden Vereinsmitglieder dies rechtfertigt, können die Räume des Rathauses ausnahmsweise für mehr Sit- zungen zur Verfügung gestellt werden. Grundsätzlich organisiert das Jugendparlament die Räumlichkeiten für weitere Sitzungen und andere Anlässe aber selbst. § 7. b. fachliche Unterstützung Vereinsstatuten und Organisationsreglement müssen eine demokratische Zusammensetzung des Jugendparlaments und dessen Organisation nach parlamentarischen Regeln gewährleisten (rev§ 38a Abs. 1 lit. c KRG). Bei der Ausarbeitung dieser Dokumente kann das Jugendparlament die Unterstützung der Parlamentsdienste in Anspruch nehmen (vgl. auch Antrag GL KR, Ausführungen zu rev§ 38a Abs. 2 KRG). Mit Abs. 2 wird sodann die Unterstützung durch die Direktionen und die Staatskanzlei vorgesehen. Wie bereits vorgängig ausgeführt, ist die Direktion der Justiz und des Innern Anlaufstelle für Fragen, die das Anerkennungsverfahren betreffen. Bei inhaltlichen Fragen zu Themen, die im Jugendparlament beraten und besprochen werden, gibt die zuständige Direktion Auskunft. Hinsichtlich des Umfangs der Unterstützung gemäss Abs. 1 und 2 sei auf die Ausführungen in Kapitel 6 verwiesen. Im Interesse eines einfachen und raschen Informationsaustauschs werden Anlaufstellen bezeichnet, über welche die Kontaktaufnahme erfolgt (Abs. 3). § 8. c. finanzielle Unterstützung Bei der Beratung der gesetzlichen Bestimmungen zum Jugendparlament im Kantonsrat wurde die Möglichkeit eines festen Staatsbeitrags von Fr. 20 000 an das Jugendparlament diskutiert, schliesslich aber verworfen. Gleichzeitig bringen die Gesetzesmaterialien zum Ausdruck, dass eine finanzielle Unterstützung nicht grundsätzlich ausgeschlossen sein soll (vgl. Antrag GL KR, Ausführungen zu rev§ 38a Abs. 2 KRG; Protokolle des Kantonsrates 2015–2019, Sitzung vom 31. August 2015, S. 780 f.). In diesem Sinne sieht § 8 Abs. 1 VJP Staatsbeiträge bis höchstens Fr. 10 000 vor, ohne einen Anspruch auf deren (vollumfängliche) Ausrichtung zu begründen (Subvention im Sinne von § 3 Staatsbeitragsgesetz, LS 132.2). Im Übrigen muss sich das Jugendparlament durch Mitgliederbeiträge und freiwillige Beiträge von Institutionen und Privaten finanzieren, welche die Zielsetzung des Jugendparlaments unterstützen.

Zwecks Kontrolle der Verwendung der ausgerichteten Staatsbeiträge ist das Jugendparlament gemäss Abs. 2 verpflichtet, der zuständigen Direktion einen kurzen Bericht über die Verwendung der Subventionen zu erstatten.

§ 9. Kantonale Vernehmlassungen Führt der Kanton eine Vernehmlassung zu einer Rechtsänderung durch, welche die Anliegen von Jugendlichen in besonderem Mass betrifft, ist er verpflichtet, das Jugendparlament anzuhören, d. h. offiziell zur Vernehmlassung einzuladen. § 10. Aufsicht Erfüllt das Jugendparlament die Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr oder verletzt es die ihm obliegenden Pflichten gemäss §§ 4 f. VJP, sucht die Direktion der Justiz und des Innern gemeinsam mit dem Jugendparlament einvernehmlich nach Möglichkeiten zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Nur für den Fall, dass ein solches Vorgehen nicht zielführend ist, wird der Direktion die Möglichkeit eingeräumt, einseitig Massnahme zu ergreifen (z. B. Aufforderung zur Herstellung des rechtskonformen Zustands innert einer gewissen Frist, allenfalls verbunden mit dem Entzug gewisser Rechte bei Unterlassung der notwendigen Handlungen). Als Ultima Ratio kann der Regierungsrat die Anerkennung entziehen.

4. Frist zur Einreichung von Gesuchen um Anerkennung

Am 10. März 2016 setzte die Geschäftsleitung des Kantonsrates die Änderung des Kantonsratsgesetzes zur Einführung des kantonalen Jugendparlaments auf den 1. Februar 2017 in Kraft (vgl. OS 71, 437). Interessierte Jugendliche können ein Gesuch um Anerkennung eines Vereins als Träger des kantonalen Jugendparlaments bis Ende August 2017 einreichen. Damit haben die Jugendliche nun rund sechs Monate Zeit, um einen Verein zu gründen, die notwendigen Unterlagen für das Gesuch um Anerkennung zu erarbeiten und um Mitglieder für den Verein anzuwerben.

5. Regulierungsfolgeabschätzung

Mit der Verordnung über das kantonale Jugendparlament werden keine Handlungspflichten für Unternehmungen im Sinne von § 1 des Gesetzes zur administrativen Entlastung der Unternehmen (LS 930.1) begründet oder verändert. Geregelt werden einzig Rechte und Pflichten der Jugendlichen im Kanton Zürich gegenüber dem Kanton.

6. Finanzielle Auswirkungen

Die Benützung des Rathauses und des Medienzentrums (Konferenzzentrum Walchetor) durch das Jugendparlament bedeutet einen geringfügigen Mehraufwand für die zuständigen Stellen. Dieser kann mit den vorhandenen Mitteln erbracht werden. Gleiches gilt für die fachliche Unterstützung des Jugendparlaments durch die Parlamentsdienste, die Direktionen und die Staatskanzlei. Hier sollen die bestehenden personellen Mittel auch die obere Grenze der möglichen Unterstützung vorgeben. Die finanzielle Unterstützung des Jugendparlaments führt zu jährlichen Ausgaben von bis zu Fr. 10 000. Diese Ausgaben wurden für 2017 noch nicht budgetiert, können aber im Rahmen des Globalbudgets finanziert werden. Dies gilt umso mehr, als eine finanzielle Unterstützung erst nach der Anerkennung des Jugendparlaments im zweiten Halbjahr 2017 erfolgt.