RRB Nr. 961/2014
Volksinitiative "Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe", Konsultation zum direkten Gegenentwurf, Schreiben an die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates
Rubrum
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. September 2014
961. Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe».
Erwägungen
Konsultation zum direkten Gegenentwurf Am 5. November 2012 wurde die eidgenössische Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» eingereicht. Mit dieser Volksinitiative soll in Art. 14 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) – bis anhin bestand dieser aus einem Absatz und lautete: «Das Recht auf Ehe und Familie ist gewährleistet.» – ein neuer Absatz 2 eingefügt werden; dieser lautet: «Die Ehe ist die auf Dauer angelegte und gesetzlich geregelte Lebensgemeinschaft von Mann und Frau. Sie bildet in steuerlicher Hinsicht eine Wirtschaftsgemeinschaft. Sie darf gegenüber andern Lebensformen nicht benachteiligt werden, namentlich nicht bei den Steuern und den Sozialversicherungen.» Mit seiner Botschaft vom 23. Oktober 2013 beantragte der Bundesrat den eidgenössischen Räten, die Volksinitiative Volk und Ständen zur Annahme zu empfehlen. Weiter ergibt sich unter anderem aus der Botschaft (BBl 2013 8513): – Die vorgeschlagene Verfassungsänderung hätte bei den Steuern zur Folge, dass für Ehepaare eine gemeinsame Besteuerung vorzusehen wäre. Der Wechsel zur Individualbesteuerung wäre damit – sowohl für die direkte Bundessteuer als auch die kantonalen und kommunalen direkten Steuern – ohne erneute Verfassungsänderung ausgeschlossen. – Bei der direkten Bundessteuer seien nach wie vor bestimmte Zweiverdienerehepaare mit höheren Einkommen und zahlreiche Rentnerehepaare mit mittleren und höheren Einkommen steuerlich schlechter gestellt als Konkubinatspaare in gleichen wirtschaftlichen Verhältnissen. Der Bund stehe daher in der Pflicht, die Diskriminierung von Ehepaaren bei der direkten Bundessteuer zu beseitigen; insofern sei das Anliegen der Volksinitiative zu unterstützen. – 2012 habe der Bundesrat letztmals eine Vernehmlassung zu einer ausgewogenen Paar- und Familienbesteuerung bei der direkten Bundessteuer durchgeführt. Die Auswertung der Vernehmlassung zeige aber, «dass es politisch und gesellschaftlich nach wie vor stark umstritten ist, welches der möglichen Besteuerungsmodelle am besten die demografischen und sozioökonomischen Veränderungen der letzten Jahrzehnte im Steuerrecht abzubilden vermag» (BBl 2013 8515).
– Bei den Sozialversicherungen seien Ehepaare zwar wegen der Plafonierung bezüglich der Rentenhöhe schlechter gestellt als Unverheiratete. Diese Benachteiligung dürfe aber nicht isoliert betrachtet werden. Würden auch die übrigen Leistungen der AHV und IV berücksichtigt, sei festzustellen, dass Ehepaare in der AHV und in der IV insgesamt sogar besser gestellt seien. Entgegen der Annahme der Initiantinnen und Initianten bestünden bei einer Gesamtbetrachtung somit keine Benachteiligungen der Ehepaare. Der Bundesrat sehe daher bei den Sozialversicherungen keinen Handlungsbedarf. Bei einer Annahme der Initiative könnten sich die Änderungen auf die Ehepaarbesteuerung beschränken. In der Folge hat die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-NR) die Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» beraten. Die Diskussionen in der WAK-NR haben dabei ergeben, dass die Mehrheit der Kommission die verbleibende Ungleichbehandlung von verheirateten und unverheirateten Paaren bei den Steuern beseitigen möchte. Da eine Annahme der Volksinitiative jedoch zur Folge hätte, dass, vorbehältlich einer erneuten Verfassungsänderung, – im Steuerrecht der Wechsel zu einer Individualbesteuerung nicht mehr möglich wäre – und ebenso die Eheschliessung für gleichgeschlechtliche Paare ausgeschlossen wäre, hat die WAK-NR mit 13 zu 12 Stimmen beschlossen, der Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» einen direkten Gegenentwurf, ebenfalls in Form eines zusätzlichen Absatzes 2 zu Art. 14 BV, gegenüberzustellen. Gemäss Antrag der Mehrheit der WAK-NR lautet der Gegenentwurf: – «Die Ehe darf gegenüber anderen Lebensformen nicht benachteiligt werden, namentlich nicht in den Bereichen Steuern und Sozialversicherungen.» Eine Minderheit 1 der WAK-NR, bestehend aus vier Mitgliedern der WAK-NR, schlägt demgegenüber folgenden Gegenentwurf vor: – «Die Ehe und andere gesetzlich geregelte Lebensgemeinschaften dürfen gegenüber andern Lebensformen nicht benachteiligt werden.» Eine Minderheit 2 der WAK-NR, bestehend aus einem Mitglied der WAK-NR, schlägt schliesslich folgenden Gegenentwurf vor: – «Keine Lebensgemeinschaft darf gegenüber einer andern benachteiligt werden, namentlich nicht in den Bereichen Steuern und Sozialversicherungen.»
Sowohl der Gegenentwurf der Mehrheit der WAK-NR als auch die beiden Minderheitsanträge 1 und 2 wurden einem ausgewählten Adressatenkreis zur Konsultation unterbreitet; zu diesem Kreis gehören auch die Kantone.
Dispositiv
Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (Zustelladresse: Eidgenössische Steuerverwaltung, Frau Brigitte Behnisch, Eigerstrasse 65, 3003 Bern; auch per E-Mail in PDF- und Word- Version an vernehmlassungen@estv.admin.ch): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 4. Juli 2014, worin Sie uns einen direkten Gegenentwurf Ihrer Kommission zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» sowie zwei Minderheitsanträge für einen solchen Gegenentwurf zur Konsultation unterbreiten. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und beantworten die gestellten Fragen wie folgt: 1. Soll die Definition der Ehe als Lebensgemeinschaft zwischen Mann und Frau explizit in der Verfassung Eingang finden? Dies hätte zur Folge, dass es nicht mehr möglich wäre, das Institut Ehe durch eine einfache Gesetzesänderung für gleichgeschlechtliche Paare zu öffnen. Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 18. Juni 2004 über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare (Partnerschaftsgesetz, PartG; SR 211.231) in Kraft getreten. Danach können zwei Personen gleichen Geschlechts ihre Partnerschaft im Zivilstandsregister eintragen lassen. Sie verbinden sich damit zu einer Lebensgemeinschaft mit gegenseitigen Rechten und Pflichten (Art. 2 Abs. 1 und 2 PartG). Die eingetragene Partnerschaft weist gegenüber der Ehe Unterschiede auf (insbesondere Begründung und Auflösung, Vermögensrecht, keine Möglichkeit der Adoption, keine Auswirkungen auf Namen und Bürgerrecht; so die damalige Botschaft des Bundesrates zum Partnerschaftsgesetz [BBl 2003 1288, 1371]). Mit der Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen Heiratsstrafe» soll unter anderem die Definition der Ehe als Lebensgemeinschaft zwischen Mann und Frau in der Bundesverfassung verankert werden. Auf die Ordnung über die eingetragenen Partnerschaften, wie sie seit dem Inkrafttreten des Partnerschaftsgesetzes besteht, hätte dies zwar keine Auswirkungen. Eine solche Definition der Ehe in der Verfassung hätte jedoch, so wird befürchtet, zur Folge, dass eine spätere (vollumfängliche)
Ausdehnung des Instituts Ehe auf gleichgeschlechtliche Paare nicht mehr möglich wäre, ohne dass erneut die Bundesverfassung angepasst werden müsste. Die vorgeschlagene Definition der Ehe in der Bundesverfassung würde eine Kontroverse über die rechtliche Stellung gleichgeschlechtlicher Paare auslösen. Das eigentliche Anliegen der Volksinitiative, nämlich die Abschaffung von Nachteilen der Ehe gegenüber anderen Lebensformen, würde dadurch an Stellenwert verlieren. Aus diesen Gründen ist eine Definition der Ehe, wie sie in der Volksinitiative vorgeschlagen wird, abzulehnen. 2. Soll in der Verfassung verankert werden, dass Ehepaare in steuerlicher Hinsicht weiterhin eine Wirtschaftsgemeinschaft bilden? Damit würde vorgegeben, dass für Ehepaare eine gemeinsame Besteuerung vorzusehen ist. Der Wechsel zur Individualbesteuerung wäre damit ohne erneute Verfassungsänderung ausgeschlossen. Wie der Bundesrat auch in seiner Botschaft zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» darlegt, ist nach wie vor umstritten, nach welchem Modell die Ehegatten besteuert werden sollen bzw. ob weiterhin eine gemeinsame Besteuerung der Ehegatten, verbunden mit einem Splitting- bzw. günstigeren Verheiratetentarif, oder aber eine Individualbesteuerung erfolgen soll. Auch das jüngste Vernehmlassungsverfahren im Jahr 2012 zu Vorschlägen des Bundesrates für eine ausgewogene Paar- und Familienbesteuerung hat zu keinen eindeutigen Ergebnissen geführt. Gerade vor diesem Hintergrund wäre es jedoch fragwürdig, wenn mit der vorliegenden Volksinitiative, vorbehältlich einer erneuten Änderung der Verfassung, die Individualbesteuerung der Ehegatten ausgeschlossen würde. 3. Befürworten Sie einen direkten Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe»? Wenn ja, welchen Wortlaut der neuen Verfassungsbestimmung würden Sie bevorzugen? a) Wortlaut des Gegenentwurfs, Antrag der Mehrheit b) Wortlaut des Gegenentwurfs, Antrag der Minderheit 1 c) Wortlaut des Gegenentwurfs, Antrag der Minderheit 2 Aufgrund der Ausführungen zu Fragen 1 und 2 können wir daher einen direkten Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe» grundsätzlich befürworten. Wir können jedoch nur dem Gegenentwurf zustimmen, wie er von der Mehrheit der WAK-NR
vertreten wird. Die Gegenentwürfe gemäss den Anträgen der Minderheit 1 und 2 der WAK-NR lehnen wir dagegen ab.
Mit dem Gegenentwurf der Mehrheit der WAK-NR wird, nicht anders als nach der Volksinitiative, in der Bundesverfassung verankert, dass die Ehe, namentlich in den Bereichen Steuern und Sozialversicherungen, nicht gegenüber anderen Lebensformen benachteiligt werden darf. Bei den Gegenentwürfen der Minderheit 1 und 2 der WAK-NR bestünde jedoch die Gefahr, dass sie im Verhältnis zwischen Ehepaaren und eingetragenen gleichgeschlechtlichen Paaren zu neuen rechtlichen Unsicherheiten führen würden.
II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.
Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:
Husi