Die für das Jahr 2021 anwendbaren kantonalen (Zürcher) Bestimmungen zur individuellen Prämienverbilligung verstossen weder gegen Bundes- noch gegen Verfassungsrecht.

1.

Gemäss Art. 65 Abs. 1 Satz 1 KVG gewähren die Kantone Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Sie bezahlen den Beitrag für die Prämienverbilligung direkt an die Versicherer, bei denen diese Personen versichert sind. Die Kantone sorgen dafür, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden (Art. 65 Abs. 3 KVG).

Für den Vollzug der Prämienverbilligung sind die Kantone zuständig. In ihren Ausführungserlassen zu Art. 65 KVG haben sie die Anspruchsberechtigung sowie das Verfahren für die Ermittlung der Berechtigten, die Festsetzung und die Auszahlung der Beiträge zu bestimmen. Nach der Rechtsprechung geniessen die Kantone eine erhebliche Freiheit in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung, indem sie etwa autonom festlegen können, was unter «bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen» zu verstehen ist. Deshalb stellen die von den Kantonen erlassenen Bestimmungen bezüglich der Prämienverbilligung in der Krankenversicherung grundsätzlich autonomes kantonales Ausführungsrecht zu Bundesrecht dar (BGE 136 I 220 E. 4.1, 134 I 313 E. 3 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 8C_345/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 3.1).

Im Kanton Zürich traten am 1. April 2020 das neue Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 29. April 2019 (EG KVG) zusammen mit einer neuen Verordnung zum EG KVG vom 25. März 2020 (VEG KVG) in Kraft. Gemäss ihrer Schlussbestimmung § 62 ist die neue VEG KVG erstmals für das Prämienverbilligungsjahr (Anspruchsjahr) 2021 anwendbar.

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin legte im angefochtenen Einspracheentscheid vom 22. August 2023 dar, sie habe den Anspruch der Beschwerdeführerin in der Verfügung vom 1. Mai 2023 korrekt gestützt auf die massgebenden rechtlichen Grundlagen - insbesondere das EG KVG sowie die VEG KVG - geprüft. Da im Jahr 2021 der Eigenanteil der Beschwerdeführerin höher sei als die festgelegte Referenzprämie, bestehe für sie kein Anspruch auf Prämienverbilligung (Urk. 7/26/4). Die beantragte Überprüfung des Eigenanteilssatzes stelle eine Normenkontrolle dar. Eine solche stehe ihr als Durchführungsorgan nicht zu (Urk. 2).

2.2

Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde vom 19. September 2023 zusammengefasst geltend, das im Kanton Zürich anwendbare Modell führe zu einer zu geringen Bezügerquote und sei damit gesetzeswidrig. Ein Blick auf die monatlichen Einnahmen und Ausgaben zeige, dass es sich bei ihrem steuerbaren Einkommen von Fr. 45'107.-- um bescheidene wirtschaftliche Verhältnisse handle (Urk. 1 S. 1-2). Dies sowohl anhand der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) als auch bei einem Quervergleich mit der wirtschaftlichen Zwangslage gemäss Art. 13 Abs. 2bis des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG), mit der in Art. 8 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) statuierten Einkommensgrenze und mit dem altrechtlichen Begriff der «wirtschaftlich schwächeren Versicherten» nach Art. 22ter Abs. 1 des bis Ende 1983 in Kraft gestandenen Bundesgesetzes über die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG; Urk. 1 S. 2-3). Eine systematische Gesetzesauslegung zeige, dass bei einem steuerbaren Jahreseinkommen von Fr. 45'105.-- offensichtlich bescheidene wirtschaftliche Verhältnisse vorlägen (Urk. 1 S. 3). Der Eigenanteilssatz werde im Kanton Zürich aufgrund von Schätzungen und Simulationen festgelegt. Ob diese korrekt seien, sei nicht beurteilbar (Urk. 1 S. 3). Damit alle Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen nach Art. 65 KVG Prämienverbilligung erhalten würden, müsste der Eigenanteilssatz auf 7 % gesenkt und die Referenzprämie auf 70 % angehoben werden. Demnach hätte sie einen Prämienverbilligungsanspruch in der Höhe von Fr. 339.50. Auch die statistischen Werte würden darauf hindeuten, dass die angestrebte Bezügerquote von 30 % nicht erreicht werde (Urk. 1 S. 4).

2.3

Die Beschwerdegegnerin stellte sich in ihrer Beschwerdeantwort vom 12. Oktober 2023 zusammengefasst auf den Standpunkt, die Kantone verfügten bei der Ausgestaltung der Prämienverbilligung rechtsprechungsgemäss über eine erhebliche Freiheit. So könnten die Kantone autonom festlegen, was unter «bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen» zu verstehen sei. Gemäss den Regelungen im EG KVG und der Verordnung dazu habe die Beschwerdeführerin im Jahr 2021 für sich selber keinen Anspruch auf individuelle Prämienverbilligung. Sie (die Beschwerdegegnerin) habe diese gesetzlichen Vorgaben zu beachten (Urk. 6).

2.4

Am 19. Oktober 2023 führte die Beschwerdeführerin ergänzend aus, eventuell sei auch das Willkürverbot verletzt. Gemäss beigelegter Auskunft der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 29. September 2023 (Urk. 10) habe die Bezügerquote im Jahr 2021 lediglich 24.8 % betragen. Diese weiche sehr stark vom angestrebten Ziel des Regierungsrates von 30 % ab. Demnach hätten auch Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen keine Prämienverbilligung erhalten. Der Kanton Zürich habe bei der Ausgestaltung der Prämienverbilligung Art. 65 KVG massiv verletzt sowie gegen das Willkürverbot verstossen (Urk. 9).

Mit Eingabe vom 24. September 2024 sowie Beilage dazu machte sie sodann geltend, dass sie mit denselben Steuerdaten aus dem Jahr 2021 fürs Jahr 2024 IPV erhalte, was zeige, dass sie in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen lebe, respektive was widersprüchlich sei. Diese unterschiedliche Auslegung der bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse verstosse gegen das in Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) statuierte Willkürverbot (Urk. 12 und Urk. 13).

2.5

In ihrer Duplik vom 7. Oktober 2024 wies die Beschwerdegegnerin darauf hin, dass der Regierungsrat den Eigenanteilssatz für das Jahr 2024 herabgesetzt habe, da sich dieser als zu hoch erwiesen gehabt habe. Dies sei nicht willkürlich und erkläre, dass die Beschwerdeführerin fürs Jahr 2024 nun Anspruch auf IPV habe (Urk. 15).

3.

3.1

Der Einspracheentscheid tritt an die Stelle der vorgängig erlassenen Verfügung (auch soweit er diese lediglich bestätigt). Anfechtungsgegenstand des nachfolgenden Beschwerdeverfahrens bildet allein der Einspracheentscheid. Damit wird lediglich gesagt, was nach Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) Anfechtungsgegenstand im kantonalen Beschwerdeverfahren bildet. Dagegen ergibt sich hieraus nicht, dass der Einspracheentscheid die angefochtene Verfügung stets als Ganzes ersetzt und der Versicherungsträger auf Einsprache hin sämtliche durch die primär ergangene Verfügung geregelten Rechtsverhältnisse (auch soweit sie mit der Einsprache nicht angefochten wurden) zu überprüfen und hierüber neu zu entscheiden hätte. Der Einspracheentscheid ersetzt die angefochtene Verfügung nur im Umfang des durch die Einsprache bestimmten Streitgegenstandes und der effektiv neu beurteilten Rechtsverhältnisse. Dementsprechend schliesst das Einspracheverfahren eine Teilrechtskraft der Verfügung, soweit sie unangefochten geblieben ist, nicht aus (vgl. BGE 144 V 354 E. 4.3, 119 V 347 E. 1b).

Da der für die Tochter der Beschwerdeführerin berechnete Anspruch auf IPV bereits im Einspracheverfahren unbeanstandet geblieben ist, ist die Verfügung vom 1. Mai 2023 (Urk. 7/22) diesbezüglich in Teilrechtskraft erwachsen. Dass die Berechnung des Anspruchs nicht den kantonalen (zürcherischen) Regelungen entsprechen würde, machte die Beschwerdeführerin nicht geltend, und hierfür sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich.

3.2

Die Beschwerdeführerin verlangt eine konkrete Normenkontrolle, das heisst die vorfrageweise Überprüfung des kantonalen Rechts (inklusive Regierungsratsbeschlüsse) auf seine Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht (vgl. BGE 149 I 172 E. 5.2 mit Hinweisen), nämlich mit Art. 65 KVG und Art. 9 BV.

Der Grundsatz des Vorrangs («derogatorische Kraft») des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 149 I 172 E. 5.3.1 mit Hinweis).

Der Bundesgesetzgeber hat sich für eine föderalistische Ausgestaltung der Prämienverbilligung entschieden. So waren für die Durchführung der Prämienverbilligung von Anbeginn an die Kantone zuständig und es war ihre Sache, den Kreis der Begünstigten, die Höhe, das Verfahren und den Auszahlungsmodus für die Prämienverbilligung festzulegen. Gemäss in vorstehender Erwägung 1 dargelegter Rechtsprechung geniessen die Kantone bezüglich Prämienverbilligung eine erhebliche Freiheit, indem sie unter anderem autonom festlegen können, was unter «bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen» gemäss Art. 65 Abs. 1 KVG zu verstehen ist. Zusammenfassend stellen die von den Kantonen erlassenen Bestimmungen bezüglich der Prämienverbilligung in der Krankenversicherung grundsätzlich autonomes kantonales Ausführungsrecht zu Bundesrecht dar, wobei die Autonomie der Kantone (einzig) dadurch beschränkt ist, dass die Ausführungsbestimmungen nicht gegen Sinn und Geist der Bundesgesetzgebung verstossen und deren Zweck nicht beeinträchtigen dürfen (BGE 149 I 172 E. 5.3.2 mit Hinweisen).

3.3

Bejaht wurde vom Bundesgericht beispielsweise - mangels Vereinbarkeit mit der Zielsetzung des KVG - die Bundesrechtswidrigkeit einer kantonalen Regelung, gemäss welcher Prämienverbilligungsbeiträge mit Steuerschulden verrechnet werden können. Dies insbesondere mit Blick auf Art. 65 Abs. 3 Satz 2 KVG, wonach die Auszahlung der Prämienverbilligung so erfolgen muss, dass die anspruchsberechtigten Personen ihrer Prämienzahlungspflicht nicht vorschussweise nachkommen müssen (BGE 136 I 220 E. 6.4.3 und Regeste).

Die Bundesrechtswidrigkeit kantonaler Normen hat deren Nichtanwendbarkeit im Einzelfall zur Folge (BGE 149 I 172 E. 5.7 mit Hinweisen).

Als zulässig erachtet wurde hingegen ein kantonales Ausführungsgesetz zum KVG, welches die Gewährung der Prämienverbilligung ausschliesst, wenn der Versicherte absichtlich darauf verzichtet, seine Erwerbsfähigkeit einzusetzen (Urteil des Bundesgerichts 8C_308/2022 vom 18. August 2022 E. 5).

3.4

Gemäss dem neuen Zürcher System haben KVG-Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen einen Grundbeitrag sowie einen einkommensabhängigen Eigenanteil selbst zu übernehmen. Was an Krankenkassenprämien verbleibt, wird von der öffentlichen Hand in Form der IPV übernommen (vgl. § 3 Abs. 1 EG KVG). Der Grundbeitrag entspricht der Differenz zwischen der individuell geschuldeten Krankenkassenprämie und der Referenzprämie. Die Referenzprämie beträgt 60 % der regionalen Durchschnittsprämie (RDP; § 4 Abs. 1 EG KVG und § 3 Abs. 1 VEG KVG). Damit hätten die Versicherten mindestens 40 % ihrer Krankenkassenprämie selbst zu tragen, wenn diese der RDP entsprechen würde (noch ohne Eigenanteil). Der Eigenanteil bezeichnet denjenigen Teil der Referenzprämie, den die versicherte Person über den Grundbeitrag hinaus zusätzlich zahlen muss. Der Eigenanteil ist einkommensabhängig. Er ergibt sich durch Multiplikation des massgebenden Einkommens mit einem konstanten Eigenanteilssatz, den der Regierungsrat festzulegen hat (§ 3 Abs. 2 EG KVG). Je höher das Einkommen, desto grösser ist der Eigenanteil in Franken, der von den Versicherten selbst zu tragen ist (RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 1.c, abrufbar unter https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/beschluesse-des-regierungsrates.html).

§ 3 Abs. 2 EG KVG sieht die Festlegung des Eigenanteils durch den Regierungsrat im Vorjahr zum Anspruchsjahr vor (Satz 1). Gegebenenfalls kann er im Anspruchsjahr noch korrigiert werden zur Vermeidung einer erheblichen Budgetabweichung (Satz 2). Eine spätere Abänderung ist nicht vorgesehen.

Vor Beginn des Prämienverbilligungsverfahrens legt der Regierungsrat den Kantonsbeitrag als Anteil des Bundesbeitrags vorläufig fest. Gestützt darauf bestimmt die Gesundheitsdirektion den vorläufigen Eigenanteilssatz. Vor Beginn der provisorischen Bestimmung der Prämienverbilligungen legt der Regierungsrat den Betrag des Kantonsbeitrags und den Eigenanteilssatz definitiv fest (§ 2 Abs. 1-2 VEG KVG). Der Eigenanteilssatz wird aufgrund von Simulationen und Schätzungen bestimmt (RRB Nr. 176/2020 Ziff. 4).

3.5

Der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustimmen, als sich insbesondere der fürs Jahr 2021 - das erste Jahr nach dem erneuerten Prämienverbilligungs-System - festgelegte Eigenanteilssatz im Nachhinein als zu hoch herausgestellt hat. Dies, nachdem viel weniger Nachmeldungen gestützt auf die Steuererklärungen des Anspruchsjahres innerhalb der gesetzlichen Frist eingereicht wurden, als dies erwartet worden war. Zum anderen lagen die nachgelagerten Restzahlungen 2022 und 2023 aufgrund der definitiv verfügten IPV 2021 tendenziell tiefer als erwartet (RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 5).

Bei der Bezügerquote von 30 % handelt es sich um die maximale Bezügerquote (§ 4 Abs. 2 EG KVG; RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 2.a, RRB Nr. 176/2020 Ziff. 2.b). Dass der Eigenanteilssatz fürs Jahr 2021 so festgelegt wurde, dass die effektive Bezügerquote mit 24.8 % (vgl. Urk. 10 S. 1) unter 30 % zu liegen kam, ist daher nicht gesetzeswidrig. Im Übrigen wurde die Bezügerquote kantonalrechtlich festgelegt, sodass jedenfalls per se kein Verstoss gegen Art. 65 KVG vorliegt deswegen.

Der Eigenanteilssatz ist gemäss § 3 Abs. 2 EG KVG indes so festzulegen, dass die zur Verfügung stehenden Mittel voraussichtlich ausgeschöpft werden (vgl. auch RRB Nr. 176/2020 Ziff. 4). Angesichts der auf das Anspruchsjahr 2021 hin erfolgten Systemumstellung lagen im Voraus keine zuverlässigen Erfahrungswerte vor. Es fehlt gänzlich an Anhaltspunkten dafür, dass bereits von vornherein - was entscheidend ist («voraussichtlich») - ersichtlich gewesen wäre, dass die zur Verfügung stehenden Mittel mit dem festgelegten Eigenanteilssatz nicht ausgeschöpft würden. Bei der Festlegung des Eigenanteilssatzes waren die gesetzlichen Rahmenbedingungen und die zur Verfügung stehenden Mittel berücksichtigt worden. Dabei bot sich die besondere Schwierigkeit, dass sich die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie sowie der damit einhergehenden Massnahmen noch nicht in den verfügbaren Steuerdaten abzeichneten, sondern die dadurch bedingte Belastung der Einkommen prognostisch abzuschätzen war (vgl. RRB Nr. 1058/2020 Ziff. 3.c). Demnach hat der Regierungsrat nicht willkürlich gehandelt, indem er den Eigenanteilssatz wohl eher vorsichtig festgelegt hat.

Die IPV zielt auf die finanzielle Entlastung von Personen in bescheidenen Verhältnissen ab und ist damit ein Element der Solidarität zugunsten weniger bemittelter Bevölkerungsschichten (vgl. BGE 136 I 220 E. 6.2.1 mit Hinweis). Dieses Ziel von Art. 65 KVG hat der Regierungsrat so gut wie prospektiv möglich umgesetzt. Mithin hat er nicht gegen Sinn und Geist von Art. 65 KVG verstossen. Es fehlt an Anhaltspunkten dafür, dass eine exaktere prognostische Einschätzung hätte vorgenommen werden können.

3.6

Um sämtliche dafür vorgesehenen Mittel zugunsten der Haushalte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zu verwenden, wurde im Rahmen der IPV 2023 der Eigenanteilssatz im laufenden Anspruchsjahr herabgesetzt (RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 5). Damit wurde auch die Vorgabe zur Verwendung des Bundesbeitrags gemäss § 24 Abs. 2 EG KVG eingehalten (RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 5, vgl. dazu auch RRB Nr. 1133/2023 Ziff. 2.a und Urk. 10 S. 2). Dementsprechend beschloss der Regierungsrat die Herabsetzung der Eigenanteilssätze für das Jahr 2023 und legte diese für das Jahr 2024 (provisorisch) wiederum etwas höher fest (RRB Nr. 1133/2023 Dispositiv).

Zutreffend ist, dass der Begriff der «bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnisse» im Sinne von Art. 65 Abs. 1 KVG betragsmässig von Jahr zu Jahr variiert (vgl. Urk. 12 und 13). Dies ist indes nicht willkürlich, sondern hängt damit zusammen, dass sowohl die zu verteilenden Beträge als auch die massgebenden Einkommens- und Vermögensverhältnisse der antragstellenden Personen und überdies die Anzahl der antragstellenden Personen von Jahr zu Jahr variiert. Angesichts der den Kantonen zukommenden Autonomie verstösst das Zürcher System deswegen nicht gegen Sinn und Geist der Bundesgesetzgebung und beeinträchtigt deren Zweck nicht.

3.7

Nach dem Gesagten verstossen die kantonalen gesetzlichen Regelungen inklusive der auf der Delegation in § 3 Abs. 2 EG KVG fussenden Beschlüsse des Regierungsrates weder gegen Bundesrecht noch gegen die Bundesverfassung. Vielmehr bewegt sich die kantonale Rechtsetzung in einem verfassungs- und gesetzeskonformen Rahmen.

In Anwendung dieser Bestimmungen wurde der Anspruch der Beschwerdeführerin festgelegt. Gegen die Anwendung an sich erhob die Beschwerdeführerin keine Einwände, das Gericht sieht keine Veranlassung, diese von Amtes wegen zu prüfen. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen.