Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen, einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).

1.2

1.2.1

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Demgegenüber wird z. B. bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).

1.2.2

Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).

1.3

Im Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. Die Beschwerdeführenden sind Eigentümer eines Grundstücks im Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen /Beschluss hinsichtlich dieser Parzelle zu wehren. Angesichts des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern die Beschwerdeführenden legitimiert sind, eine Aufhebung bzw. Änderung des angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, d. h. auch für Liegenschaften von Drittpersonen zu verlangen.

1.4

Unter dem soeben genannten Vorbehalt ist auf die Beschwerde einzutreten. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.

1.5

Soweit die Beschwerdeführenden die Durchführung eines Augenscheins beantragen, ist festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu verzichten ist.

2.

Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2; VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.

3.1

Im angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023, S. 7).

3.2

Der angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführenden – durch die vorübergehende Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren, Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2 gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36 N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw. wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte von Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von den Beschwerdeführenden geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten. Ausserdem nimmt der angefochtene Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Insgesamt wahrt der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG.

3.3

Die Beschwerdeführenden rügen, der Regierungsrat hätte eine Planungszone für alle Kleinsiedlungen im Kantonsgebiet anordnen müssen, um die Rechtsgleichheit zu wahren, anstatt die Kategorisierungen in der VKaB mit den drei Anhängen vorzunehmen. Es hält jedoch der gebotenen Überprüfung stand, dass der Regierungsrat nicht eine Planungszone für alle Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans angeordnet, sondern diese jeweils einzeln einer vorläufigen Zonenkategorie zugewiesen hat. Dadurch wird es aus Gründen der Rechtssicherheit unter anderem ermöglicht, einzelne dieser Kleinsiedlungen vorläufig als Baugebiet zu behandeln, die offensichtlich nicht im Konflikt zum Verbot von Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) stehen. Ein solches Vorgehen erweist sich grundsätzlich als nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die Zuteilung der Kleinsiedlung Hinteruttenberg zur provisorischen kantonalen Weilerzone im Ergebnis – auch im Quervergleich mit den von den Beschwerdeführenden angeführten Kleinsiedlungen in anderen Gemeinden (vgl. dazu unten E. 5.5) – nicht zu beanstanden ist.

3.4

Weiter werfen die Beschwerdeführenden dem Regierungsrat eine "Haurückübung" vom Schreibtisch aus vor und wenden sich gegen das Absehen von einem Augenschein. Das Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) erwogen, dass die vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall – entfällt (BGr, 23. November 2022,1C_35/2022, E. 6.2). Die dort angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden Gehörsansprüche. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale Ortsbildinventar (KOBI) ungenügend wären. Es erweist sich deshalb nicht als rechtsverletzend, wenn der angefochtene Beschluss ohne zusätzliche Abklärungen vor Ort, wie einen Augenschein, und ohne vorgängige Anhörung der Beschwerdeführenden gefasst worden ist.

4.

4.1

Der angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des Bundesrechts ist (vgl. auch Art. 33 RPV und BGr, 23. November 2022,1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

4.2

Im oben bei E. 4.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht. Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet) qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom 9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]). Der Beschwerdegegner hat sich namentlich bei der Festlegung der Mindestanzahl von acht bewohnten Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die Durchführung einer Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau orientiert.

4.3

Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von den Beschwerdeführenden verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend überbauten Gebiet gehören.

4.4

Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 11. Oktober 2021,1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft am bestehenden baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020,1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020,1C_442/2019, E. 4.2).

4.5

Gemäss Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder 15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020,1C_231/2019, E. 2.3). Der Regierungsrat hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen (dazu oben E. 3.3) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht rechtsverletzend, wenn die qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden anhand des oben bei E. 4.2 erwähnten Zusatzkriteriums der Prägung und des Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung (u. a. Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten. Gestützt auf die dargelegten Grundsätze bleibt im Folgenden die Einzelfallbeurteilung im Hinblick auf das Grundstück der Beschwerdeführenden zu überprüfen.

5.

5.1

Die Kleinsiedlung Hinteruttenberg ist auf einer Hügelkuppe in weitgehend unverbauter Umgebung nordwestlich des Ortskerns von Knonau und westlich der weiteren Kleinsiedlung Vorderuttenberg gelegen. Bei der Kreuzung der beiden zum kantonalen Strassennetz gehörenden Strassen Uttenbergstrasse und Maschwanderstrasse zweigt nach Westen ein Strässchen zu dieser Hügelkuppe ab. Die Bebauung der Kleinsiedlung ist an diesem Strässchen, entlang einer Wegschlaufe und eines davon ausgehenden Feldwegs angeordnet. Das Ortsbild von Hinteruttenberg ist im KOBI und im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die Bausubstanz der bäuerlichen Kleinsiedlung aus dem 17. bis 19. Jahrhundert stammt. Weiter wird darauf hingewiesen, dass die Anordnung der Bauten entlang des Strässchens und der Wegschlaufe locker ist und die Grösse und Anordnung der Siedlung sich nur wenig von der Darstellung auf der Wildkarte von 1851 unterscheidet (AREV-Nr. 0594/18). Im ISOS-Beschrieb, der parallele Feststellungen enthält, wird darauf hingewiesen, dass im südwestlichen Teil der Kleinsiedlung Wohnhäuser stehen, die am Ende des 20. Jahrhunderts erstellt worden sind. Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 4.5) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung Hinteruttenberg enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan 15 bewohnte Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es sind vier Landwirtschaftsbetriebe und einige weitere Betriebe vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde allerdings von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.

5.2

Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass bei der Kleinsiedlung 15 bewohnte Gebäude als relevant zu betrachten sind. Diese Zahl liege indessen näher bei der Obergrenze für eine provisorische kantonale Weilerzone von 20 Gebäuden als bei der Untergrenze von 8 Gebäuden. Zudem stellen die Beschwerdeführenden in Abrede, dass in der Kleinsiedlung noch ein aktiver Landwirtschaftsbetrieb vorhanden sein soll. Hinteruttenberg diene heute praktisch ausschliesslich der Wohnnutzung. Es gebe auch landwirtschaftsfremde Betriebe. Im Gesamtbild unter Einbezug der Umgebungsgestaltung präsentiere sich die Kleinsiedlung als Wohnzone bzw. Kleinbauzone mit fast schon reger Bautätigkeit. Es seien dort in den vergangenen Jahren grosse Mehrfamilienhäuser mit bis zu 7 Wohneinheiten bewilligt worden. Die verkehrsmässige Erschliessung der Kleinsiedlung erachten die Beschwerdeführenden mit der Anbindung an eine Kantonsstrasse und der Bushaltestelle als sehr gut. Die blosse landwirtschaftliche Vergangenheit der Siedlung könne keine entscheidende Rolle mehr spielen. Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass im Übersichtsplan angemerkt wird, die Kleinsiedlung weise auf der nördlichen Seite eine sehr landwirtschaftliche und ländliche Prägung auf. In der Beschwerdeschrift wird insofern eine Beziehung zum Grundstück der Beschwerdeführenden im Nordwesten der Kleinsiedlung hergestellt. Sie räumen ein, dass dieses noch nicht die gleiche bauliche Entwicklung wie etwa auch die benachbarten Parzellen im Südwesten mit den im ISOS erwähnten Neubauten erfahren habe. Ihr privates Interesse am Erhalt der Nutzbarkeit der ohnehin letzten Baulandreserve in der Siedlung auf ihrem Grundstück müsse bei einer Gesamtabwägung über die provisorische Zonenzuweisung überwiegen.

5.3

Im Hinblick auf die Anzahl der bewohnten Gebäude bei der Kleinsiedlung, die für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs relevant sind, ist darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdegegner einen Gebäudeabstand zugrunde gelegt hat, der in der Regel nicht mehr als die Rufdistanz (20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der Zwischenbericht auf die oben in E. 4.5 erwähnte Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung. Im ISOS-Beschrieb wird auf das wenig vom Ort abgesetzte Gehöft Freudenberg (westlich des Perimeters) sowie auf ein Einfamilienhaus und eine Scheune am Hang unterhalb (südlich des Perimeters) eingegangen. Die im ISOS angesprochenen Bauten ausserhalb des Zonenperimeters liegen in einem Abstand von mehr als dem Doppelten der Rufdistanz zur Kleinsiedlung. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass diese Bauten nicht bei der Anzahl bewohnter Gebäude berücksichtigt worden sind. Noch viel grösser sind die Distanzen zwischen Hinteruttenberg und der Bushaltestelle bei der Kreuzung zur Maschwander- und Uttenbergstrasse bzw. zwischen den beiden Kleinsiedlungen Vorder- und Hinteruttenberg. Es erweist sich als sachgerecht, dass Hinteruttenberg raumplanerisch getrennt beurteilt worden ist. Insgesamt bleibt es deshalb dabei, dass 15 bewohnte Gebäude als relevant für Hinteruttenberg zu betrachten sind. Folglich bewegt sich die Kleinsiedlung in dieser Hinsicht in einem Mittelbereich der Fallgruppe mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden. Soweit beim Übersichtsplan in den Bemerkungen noch Bezug auf die frühere Fassung des Kriterienkatalogs mit einer Mindestzahl von 13 bewohnten Gebäuden für eine Einzelfallbeurteilung genommen wird, erweist sich dieser Hinweis seit der Herabsetzung auf 8 solche Gebäude als überholt. Darauf braucht nicht weiter eingegangen zu werden.

5.4

Der Beschwerdegegner hat vor Verwaltungsgericht eingeräumt, dass die Anzahl von Landwirtschaftsbetrieben in Hinteruttenberg beim Übersichtsplan zu hoch ausgefallen ist. Er macht nun geltend, aufgrund der Statistik der Unternehmensstruktur (STATENT) des Bundesamts für Statistik sei noch von einem aktiven Landwirtschaftsbetrieb in Hinteruttenberg auszugehen; drei solche Betriebe seien aufgegeben worden. Bei diesen nachträglichen Angaben lässt der Beschwerdegegner konkrete Anhaltspunkte für allfällige Betriebsstandorte vermissen. Letztlich kann offenbleiben, ob in Hinteruttenberg noch aktive Landwirtschaftsbetriebe vorhanden sind. Auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin durch den landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt. Aus dem KOBI und dem ISOS gehen die bestehenden, mindestens ursprünglich als Ökonomiebauten dienenden Gebäude in der Kleinsiedlung hervor. Der räumliche Grobumfang von Hinteruttenberg hat sich gemäss KOBI und ISOS seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert nicht erheblich entwickelt. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden. Aufgrund der öffentlich zugänglichen Daten im GWR weist rund ein Viertel der bewohnten Gebäude in Hinteruttenberg drei oder mehr Wohneinheiten auf. Es bestehen jedoch nur vereinzelt Wohngebäude mit deutlich mehr als drei Wohneinheiten. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker zu bewerten. Inwiefern Baulandreserven auf anderen Parzellen im Perimeter vorhanden sind, muss nicht abgeklärt werden (vgl. oben E. 1.3). Die Kleinsiedlung wird gemäss ISOS und KOBI als Haufenbebauung charakterisiert. Dennoch zeigt sich bei genauerer Betrachtung des Übersichtsplans, dass die bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung v-förmig angeordnet sind. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse, auch in Randlage. Das Grundstück der Beschwerdeführenden bildet auf der westlichen und der nördlichen Seite den Rand des Zonenperimeters. Auch die von ihnen angesprochene Baulandreserve auf ihrem Grundstück erstreckt sich in diesem Randbereich des Perimeters bzw. bei der im GWR als Ökonomiegebäude erfassten Baute Vers.-Nr. 248.

5.5

5.5.1

Hinteruttenberg wird im ISOS anhand der Siedlungskategorien gemäss Art. 6 der Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) als Weiler (d. h. als historisch-bäuerliche Siedlung kleineren Ausmasses ohne nennenswerte zentrale Funktionen) geführt (vgl. Art. 6 lit. d und Anhang 1 VISOS). Dieser Qualifikation kommt hauptsächlich eine Tragweite für die konkreten Schutzziele beim Ortsbild zu. Im Hinblick auf die raumplanungsrechtliche Frage, ob die betroffene Kleinsiedlung dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzuordnen ist, ist eine eigenständige Gesamtbeurteilung vorzunehmen.

5.5.2

Der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung fällt entgegen den Beschwerdeführenden weiterhin stark ins Gewicht. Gerade bei ihrem Grundstück ist es – unabhängig von der Frage, inwiefern dort noch Landwirtschaft betrieben wird – nachvollziehbar, wenn der Beschwerdegegner die landwirtschaftliche Prägung hervorgehoben hat. Es trifft zu, dass in der Kleinsiedlung heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen und einige neue Wohnbauten erstellt worden sind. Mit den Neubauten seit den Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung allerdings lediglich eine relativ geringe Anzahl an Wohneinheiten hinzugekommen. Den geltend gemachten landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende Funktion für die Siedlungsstruktur zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint trotz der nahegelegenen Bushaltestelle lediglich auf den bisherigen baulichen Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Diese Gesichtspunkte sprechen gegen das Vorliegen von weitgehend überbautem Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG. Mit der umstrittenen Zuteilung zur provisorischen kantonalen Weilerzone sind Neubauten auf der beschwerdeführerischen Parzelle grundsätzlich nicht zulässig (vgl. § 7 VKaB). Bereits die Schutzziele im KOBI-Beschrieb weisen aber auf die auch landschaftliche Empfindlichkeit des Randbereichs bei diesem Grundstück gegen Westen und die Talmulde mit dem Ried im Norden hin. Sie stellen die Vorgabe einer unüberbauten Erhaltung in der traditionellen Nutzung auf. Unter diesen Umständen stehen einer allfälligen baulichen Verdichtung auf dieser Parzelle auch Interessen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes entgegen.

5.5.3

Bei einer Abwägung der von den Beschwerdeführenden ins Feld geführten Interessen und entgegenstehenden plansichernden Interessen ist es unter Beachtung des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens nicht zu beanstanden, dass dieser den plansichernden Interessen den Vorrang eingeräumt und das Grundstück der Beschwerdeführenden im Rahmen der Kleinsiedlung Hinteruttenberg einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.

5.6

Von den Beschwerdeführenden wird eine Zuteilung zum vorläufigen Gebiet aus Gründen der Gleichbehandlung mit den Kleinsiedlungen Hermikon (Stadt Dübendorf), Schachen (Gemeinde Glattfelden) und Neuburg (Stadt Winterthur) beansprucht. Es trifft zu, dass diese drei Kleinsiedlungen dem Anhang 3 der VKaB und damit dem vorläufigen Baugebiet zugewiesen worden sind. Bei diesen drei Kleinsiedlungen, deren rechtskonforme Zuteilung vorliegend nicht zur Beurteilung steht, sind andere Verhältnisse gegeben als bei Hinteruttenberg: Bei der Kleinsiedlung Hermikon bestehen gemäss dem dazugehörigen Übersichtsplan 14 bewohnte Gebäude. Es gibt dafür mehrere Gewerbebetriebe bzw. entsprechende Bauten, die teilweise die Siedlung prägen. Die Kleinsiedlung Schachen zählt gemäss dem Übersichtsplan 18 bewohnte Gebäude, wobei die Wohnnutzung dominiert. Der Anteil bewohnter Gebäude mit drei oder mehr Wohneinheiten ist dort gemäss den Angaben im GWR deutlich höher als in Hinteruttenberg. Die Kleinsiedlung Neuburg ist im KOBI aufgeführt. Gemäss dem Übersichtsplan hat es dort 16 bewohnte Gebäude; es sind wenige Gewerbebetriebe vorhanden und die Wohnnutzungen stehen im Vordergrund. Gemäss dem KOBI-Beschrieb besteht an der Strassenkreuzung im Siedlungszentrum ein ausgeprägter Platzraum mit einem Wirtshaus und einem ehemaligen Schulhaus. Vor diesem Hintergrund können die Beschwerdeführenden aus der Berufung auf den Quervergleich mit diesen drei anderen Kleinsiedlungen nichts für sich ableiten.

5.7

Zusammengefasst sind die Einwände der Beschwerdeführenden gegen die Einzelfallbeurteilung im angefochtenen Beschluss zu ihrem Grundstück bzw. zur Kleinsiedlung Hinteruttenberg unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.

6.

Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung Hinteruttenberg als grösseren aussenliegenden Ortsteil und somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 4), wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht daher nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.

7.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 sowie § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).