Lohnnachzahlungen

1.

a) Da der Streitwert nicht über Fr. 20'000.- liegt, ist die Entscheidung in einzelrichterlicher Kompetenz zu fällen (§ 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

b) Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid der Gesundheitsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 VRG. Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht jedenfalls insoweit überprüfbar, als es da­­rum geht, eine allfällige geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (Art. 3 und 5 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 [GlG]; vgl. VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch/recht­spre­chung; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12).

c) Die Ausschlussbestimmung von § 74 Abs. 2 VRG kann im Übrigen dann nicht zur Anwendung gelangen, wenn sich ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aus Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ergibt. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lich-rechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben (VGr, 20. November 2002, PB.2002.00027, E. 2b, www.vgrzh.ch/rechtsprechung, mit weiteren Hinweisen). Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu, nicht aber auf die Be­schwerdeführerin als Hebammenschülerin (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrini, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, http://hudoc.echr.coe.int; Jens Meyer-Ladewig, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Hand­kommentar, Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 10 ff.). Auf die vorliegende Beschwerde ist da­her auch aufgrund von Art. 6 Abs. 1 EMRK einzutreten.

2.

a) Bei den Verwaltungsgerichtsurteilen vom 22. Januar 2001 betreffend die Besol­dung der Pflegenden im Gesundheitswesen ging es zweifellos um die Entlöhnung von fertig ausgebildetem Personal. Entsprechend war auch zu beurteilen, inwieweit die Einreihung in die verschiedenen Lohnklassen aufgrund einer mit Hilfe der "Vereinfachten Funktionsanalyse" (VFA) vorgenommenen Bewertung aller Arbeitsfunktionen korrekt erfolgt war. Dabei waren sechs Kriterien (K) mit Punkten bewertet worden, nämlich Ausbildung und Erfahrung (K1, maximal 320 Punkte), geistige Anforderungen (K2, maximal 300 Punk­­te), Verantwortung (K3, maximal 210 Punkte), psychische Anforderungen/Belas­tun­gen (K4, maximal 50 Punkte), physische Anforderungen/Belastungen (K5, maximal 60 Punk­te) und Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen (K6, maximal 60 Punkte). Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, dass in Bezug auf das Kriterium "Aus­bildung und Erfahrung" (K1) die Krankenpflegenden zu tief bewertet worden waren und stellte insoweit einen Verstoss gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. Ap­ril 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG fest (VK.96.00011, E. 10c, www.vgrzh.ch/recht­­spre­­chung).

Schon aufgrund der soeben gemachten Ausführungen zeigt sich, dass die Unterschei­dung zwischen einer berufsbegleitenden Weiterbildung und einer nicht berufsbegleiten­­den Zusatzausbildung für die Frage der Gewährung von Lohnnachzahlungen für die Zeit der Ausbildung von Bedeutung ist. Da im ersteren Fall die betreffende Person weiterhin im angestammten Bereich berufstätig ist und diesbezüglich über eine abgeschlossene Ausbildung verfügt, kommt sie grundsätzlich auch in den Genuss von Lohnnachzahlungen gemäss Vereinbarung und RRB 1283/2001, was unbestritten geblieben ist. Bei einer (nicht be­­rufsbegleitenden) Zusatzausbildung steht hingegen die Ausbildung der betreffenden Person im Vordergrund, selbst wenn mit einer allfälligen Entlöhnung auch die zur Ausbildung gehörende praktische Tätigkeit abgegolten wird. Daher kann in diesem letzteren Fall die be­­treffende Person für die Ausbildungszeit weder gestützt auf die Verwaltungsgerichtsurteile vom 21. Januar 2001 noch gestützt auf den Einreihungsplan des Regierungsrats (RRB 707/2001), dessen Beschluss betreffend Lohnnachzahlungen (RRB 1283/2001) oder die diesem zugrunde liegende Vereinbarung einen Anspruch auf Lohnnachzahlungen geltend machen, ist sie doch während der Ausbildung einerseits nicht mehr im angestammten Bereich tätig und andererseits für die neue Funktion noch nicht fertig ausgebildet. Entsprechend sind die Entlöhnungen während der Zusatzausbildungszeit in den genannten Urteilen und Erlassen unerwähnt geblieben. Gegebenenfalls hat aber eine Person, welche eine Zusatz­ausbildung abgeschlossen hat, gestützt auf andere Rechtsgrundlagen Anspruch auf Lohn­nachzahlungen während der Ausbildungszeit, worauf zurückzukommen ist.

b) Der Beschwerdegegner macht wie ausgeführt geltend, die Beschwerdeführerin habe im Rahmen ihrer Zusatzausbildung zur Hebamme den Status einer Lernenden gehabt und sei weder als Pflegefachfrau noch als Hebamme selbständig einsetzbar gewesen, weshalb sie keinen Anspruch auf Lohnnachzahlungen habe. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht ausdrücklich, dass es sich bei der Hebammenausbildung nicht um eine Weiterbildung, sondern um eine Zusatzausbildung handelt, da sie davon ausgeht, diese Unterscheidung sei nicht relevant. Ihrer Auffassung kann so aber aus den dargelegten Gründen nicht gefolgt werden, denn würde es sich um eine berufsbegleitende Weiterbildung im erwähnten Sinn handeln, hätte die Beschwerdeführerin als weiterhin den angestammten Beruf Ausübende Anspruch auf Lohnnachzahlungen auch für die (parallel laufen­de) Weiterbildungszeit, was bei einer (nicht berufsbegleitenden) Zusatzausbildung nicht der Fall wäre, zumindest nicht gestützt auf die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 22. Ja­nuar 2001, den Einreihungsplan des Regierungsrats (RRB 707/2001) sowie die Vereinbarung und den Beschluss betreffend Lohnnachzahlungen (RRB 1283/2001).

Da die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen zu un­tersuchen und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hat (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG), ist vorliegend zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, dass es sich bei der von der Beschwerdeführerin absolvierten Hebammenausbildung um eine Zusatzausbildung gehandelt hat. Zwar wird in § 1 der von der Direktion des Gesundheitswesens des Kantons Zürich erlassenen alten, hier aber relevanten Schulordnung der Hebammenschule des Universitätsspitals Zürich vom 14. März 1994 festgehalten, die Schule bilde "berufsbegleitend" diplomierte Krankenschwestern zu diplomierten Hebammen aus. Allerdings geht aus den darauf folgenden Bestimmungen hervor, dass es sich bei der eineinhalbjährigen Aus­bildung zur Hebamme um eine Vollzeitausbildung handelt, welche in Theorie und ausbildungsorientierte praktische Tätigkeit aufgegliedert ist. So ist beispielsweise in § 5 festge­halten, dass die Schülerin die dienstlichen Anweisungen ihrer Vorgesetz­ten "in Schule und Praktikum" sorgfältig auszuführen habe. In § 8 ist sodann aufgeführt, dass sich die durch­schnittliche wöchentliche Arbeitszeit "im Praktikum" nach den am Praktikumsort für die Hebammen gültigen Bestimmungen richte. Weiter bestimmt § 12, dass der "theoretische Unterricht" an der Hebammenschule des Universitätsspitals Zürich und die "praktische Ausbildung und der klinische Unterricht" an den von der Schule bestimmten Ausbildungsorten stattfänden. Allein aus diesen Beispielen ergibt sich, dass die in § 1 der alten Schulordnung verwendete Formulierung "berufsbegleitende" Ausbildung dahingehend zu verstehen ist, dass für die Absolvierung der Hebammenschule eine abgeschlossene Ausbildung als diplomierte Krankenschwester verlangt wird, nicht aber, dass die Auszubildenden während der Ausbildung weiterhin im angestammten Bereich tätig sein können. Somit ist die von der Vorinstanz gezogene Schlussfolgerung, dass es sich bei der Hebammenschule um eine so genannte Zusatzausbildung handelt, nicht zu be­anstanden. Entsprechend stehen der Beschwerdeführerin für die Zeit ihrer Hebammenausbildung auch keine Lohnnachzah­lungen zu, welche sich aus ihrer Tätigkeit als diplomierte Krankenschwester ableiten lies­sen, war sie doch im fraglichen Zeitraum nicht in dieser Funk­tion tätig.

3.

a) Die Beschwerdeführerin hat mehrfach darauf hingewiesen, der in Ausbildung stehende Polizeibeamte werde gemäss Lohnklasse 13 entlöhnt, weshalb die (damalige) Ent­­löhnung der in Ausbildung stehenden Hebamme gemäss Lohnklasse 12 diskriminierend gewesen sei, erst recht, wenn ihr vom Lohn noch ein Schulgeld von monatlich Fr. 1'000.- ab­gezogen worden sei. Die Vorinstanz ist auf diese Argumentation nicht weiter eingegangen, da sie sich auf den Standpunkt stellte, bei den Lohnnachzahlungen handle es sich um ein reines Vollzugsverfahren der Verwaltungsgerichtsentscheide vom 22. Januar 2001, wes­halb eine neue materielle Würdigung des Kreises der nachzahlungsberechtigten Berufs­grup­pen nicht in Betracht komme.

b) Nachdem das Bundesgericht die nachträgliche Geltendmachung des Anspruchs auf diskriminierungsfreien Lohn als im Rahmen der fünfjährigen Verjährungsfrist für bundesrechtskonform erachtet hat (BGE 124 II 436 E. 10k) und vorliegend das Recht von Amtes wegen anzuwenden ist (§ 7 Abs. 4 VRG), muss materiell auf den Einwand der Beschwerdeführerin, wonach ihr Lohn während der Ausbildung zur Hebamme im Vergleich zu jenem des in Ausbildung stehenden Polizeibeamten diskriminierend gewesen sei, grund­sätzlich eingegangen werden. Bisher sind die sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen nicht weiter behandelt worden, weshalb sich die Rückweisung an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung aufdrängt (§ 80c in Verbindung mit § 64 Abs. 1 VRG).

Allerdings wird sich ein Vergleich zwischen dem in Ausbildung stehenden Polizeibeamten und der in den Jahren 1998/99 in Ausbildung stehenden Hebamme nicht so einfach gestalten. Insbesondere lässt sich allein aus dem Vergleich der Löhne des in Ausbildung stehenden Polizeibeamten und der in Ausbildung stehenden Hebamme noch keine Dis­kriminierung der Letzteren glaubhaft machen oder ableiten. Dies aus folgenden Gründen: Vorab wird die Frage zu beantworten sein, ob der in Ausbildung stehende Polizeibeam­­te und die in Ausbildung stehende Hebamme überhaupt verglichen werden können. Auf jeden Fall kann aus den Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 nicht unmit­­telbar die Schlussfolgerung gezogen werden, der auszubildende Polizist und die auszubildende Hebamme seien bezüglich Lohnansprüche vergleichbar, ging es dort doch um be­reits ausgebildetes Personal und lagen daher ausgangsgemäss die Voraussetzungen anders als bei den Auszubildenden. Im Rahmen der VFA waren denn auch die Funktionen von fertig ausgebildetem Personal bewertet worden. Ausnahmen im kantonalen Lohngefüge – darunter können allenfalls auch Lohnausrichtungen während der Ausbildungszeit fallen – sind nicht von vornherein geschlechtsdiskriminierend, könnte doch derselbe Anspruch auch von Angehörigen anderer, nicht weiblich identifizierter Berufsgruppen geltend gemacht werden (dazu VGr, 22. Januar 2001, VK.96.00011, E. 12b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Sollte die Vergleichbarkeit des in Ausbildung stehenden Polizisten und der in Ausbildung stehenden Hebamme bejaht werden, wird im Weiteren zu beachten sein, dass bei den Auszubildenden die Entlöhnungen nicht isoliert verglichen wer­den können. Vielmehr drängt sich eine so genannte gesamtheitliche Betrachtungsweise auf, bilden doch beispielsweise die Ausbildung als solche und deren Kos­ten wesentliche Bestandteile im Verhältnis zwischen der ausbildenden Arbeitgeberschaft und der noch in Ausbildung stehenden Person (vgl. BGE 126 II 217 E. 8b S. 224).

4.

Mit ihren übrigen Vorbringen vermag die Beschwerdeführerin nur insoweit durch­­zudringen, als diese sich unter die Rüge der Geschlechterdiskriminierung subsumieren lassen.

a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, für die Ausbildung zur Hebamme sei ihr derselbe Lohn zugesichert worden wie für ihre bisherige Tätigkeit als Pflegende DN II, näm­lich die Einreihung in die Klasse 12 ES 1. Wenn nachträglich der Lohn für die diplomier­te Pflegende um zwei Klassen angehoben worden sei, da er sich als diskriminierend er­­wiesen habe, müsse auch ihr Lohn während der Ausbildungszeit entsprechend angehoben werden. Die Nichtangleichung stelle einen Verstoss gegen Treu und Glauben dar, da ihr die derselben Lohnklasse entsprechende Entlöhnung explizit zugesichert worden sei und sie auf diese Besitzstandwahrung habe vertrauen können.

Das Verwaltungsgericht hat schon im Zusammenhang mit anderen Fällen, bei welchen es um die Einreihung in eine Lohnklasse ging, festgehalten, vermögensrechtliche Ansprüche staatlicher Angestellter würden in der Regel keine wohlerworbenen Rechte darstel­len. Ausserdem stünden einer sachlich gerechtfertigten Neuordnung der Rechtsgrundlagen das Willkürverbot und der Grundsatz von Treu und Glauben nicht entgegen (z.B. BGr, 2. Juli 1999, ZBl 102/2001, S. 319, insbesondere E. 3b mit Hinweisen; VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 3b+c, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Beatrice Weber-Dürler, Ver­trauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 290 ff.). Da es vorliegend ausserdem nicht um die Herabsetzung der vertraglich vereinbarten Lohnzahlungen gemäss Lohnklasse 12 während der Ausbildungszeit geht (die Beschwerdeführerin verlangt vielmehr eine höhere Einreihung), kann auch keine Verletzung eines wohlerworbenen Rechts oder der Besitzstandsgarantie geltend gemacht werden.

b) Die Beschwerdeführerin erachtet es als einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit, dass andere Pflegende, welche eine Ausbildung OPS, IPS oder Anästhesie absolviert hätten, im Gegensatz zu ihr auch für die Ausbildungszeit Lohnnachzahlungen erhalten haben. Die Vorinstanz hat diesbezüglich festgehalten, bei der Ausbildung zur OPS, IPS oder Anästhesie handle es sich um eine berufsbegleitende Weiterbildung. Im Unterschied zur Be­schwerdeführerin würden jene Auszubildenden ihren angestammten Arbeitsplatz nur für einzelne Tage verlassen und müssten nicht zusätzlich zu den Weiterbildungskosten an ihrem Arbeitsplatz ersetzt werden. Die Arbeitsstelle der Beschwerdeführerin habe jedoch neu besetzt werden müssen. Diese Ausführungen sind von der Beschwerdeführerin nicht weiter bestritten worden. Unter diesen Umständen kann die Hebammenausbildung auch nicht mit den obgenannten Ausbildungen IPS, OPS und Anästhesie verglichen werden. Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht in früheren Entscheiden ausdrücklich festgehalten hat, die Grenzen der Justiziabilität würden klar gesprengt, wenn öffentlichen Angestellten unter Anrufung der Rechtsgleichheit gestattet würde, ihre Entlöhnung mit der­­jenigen einer beliebigen anderen Arbeit in der Verwaltung zu vergleichen. Während bei der Frage, ob eine Entlöhnung geschlechtsdiskriminierend sei oder nicht, auch unter Inkauf­nahme von Schwierigkeiten der Justiziabilität die richterliche Auseinandersetzung mit einem ganzen, austarierten Lohngefüge verlangt werde, so könne das Gleiche in Anwendung von Art. 8 Abs. 1 BV, welcher in erster Linie die Verfassungsmässigkeit des Lohn­sys­tems als Ganzes, weniger aber diejenige des Einzellohns innerhalb dieses Gefüges im Auge habe, nicht verlangt werden. Es rechtfertige sich daher, bei Abs. 1 von Art. 8 BV von einer wesentlich schmaleren Vergleichsbasis auszugehen als bei Abs. 3 der Bestimmung (vgl. VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 3a mit Hinweisen, www.vgrzh.ch/recht­sprechung).

Aufgrund dieser Ausführungen ergibt sich, dass die angerufenen Grundsätze von Treu und Glauben bzw. der Besitzstandsgarantie und des Rechtsgleichheitsgebots der Beschwerdeführerin keine weitergehenden Ansprüche zu verschaffen vermögen als das Gebot der Geschlechtergleichstellung.

5.

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG (vgl. auch § 80b VRG) keine Kosten aufzuerlegen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt keine Partei mehrheitlich, weshalb für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigungen zuzusprechen sind (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 32). Über die Begehren auf Parteientschädigung für das Rekursverfahren wird die Vorinstanz zu befinden haben.

6.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid erfolgt wegen der Missachtung kantona­ler Verfahrensvorschriften und kann keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken. Nach Auffassung des Gerichts liegt daher weder ein Endentscheid noch ein anfecht­barer Zwischenentscheid vor, weshalb das Rechtsmittel der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97 ff. des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]) im Dispositiv nicht aufgeführt wird. Für den Fall, dass eine Partei dennoch mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gelangen will, sei ergänzend auf Art. 106 Abs. 1 OG hingewiesen. Danach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert 30 Tagen, gegen eine Zwischenverfügung innert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung zu erheben.