Überleitung in das neue Personalrecht

1.1

Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist allerdings das Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und ‑stufen. Die Anwendung dieser Bestimmung kann jedoch durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht.

Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis stellen grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weiteren Hinweisen).

Der Beschwerdeführer übt bei seiner Tätigkeit in der Datenverarbeitung des C-Departe­ments keine öffentliche Gewalt aus. § 74 Abs. 2 VRG steht deshalb der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die vorliegende Beschwerde nicht entgegen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in der Regel in Dreierbesetzung. Bis zu einem Streitwert von Fr. 20'000.- entscheidet allerdings der Einzelrichter, soweit eine Sache angesichts ihrer grundsätzlichen Bedeutung nicht der Kammer übertragen wird (§ 38 VRG).

1.2.1

Als Fälle mit einem Streitwert gelten lediglich solche, die unmittelbar vermögensrechtlicher Natur sind. Geht es bei einer Streitigkeit dagegen nicht um bezifferbare finanzielle Interessen, fällt sie nicht in die einzelrichterliche Zuständigkeit. Bei noch andauernden Dienstverhältnissen gelten als Streitwert die streitigen Besoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich Ansprüchen bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5).

1.2.2

Die Überführung des altrechtrechtlichen Lohns in den neuen Lohn gemäss der auf 1. Juli 2002 in Kraft getretenen personalrechtlichen Bestimmungen erfolgte in der Regel so genannt "frankenmässig", d.h. ohne betragsmässige Änderung. Immerhin konnten Lohnerhöhungen erfolgen, wenn die unveränderte Besoldung im Lohnband der neuen Funktionsstufe weniger als 95 % des Mittelwerts erreicht hätte (vgl. Art. 187 Abs. 4 AB PR; VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 3.2 f., www.vgrzh.ch).

Mit der frankenmässigen Überführung kam der Lohn des Beschwerdeführers im neuen System auf annähernd 115 % des Lohnbandmittelwerts von Funktionsstufe 6 zu liegen. Gegenüber Funktionsstufe 6 ist der Lohnbandmittelwert in Funktionsstufe 8 um rund 20 % höher (vgl. Anhang A AB PR). Bei der verlangten Einreihung in Funktionsstufe 8 wäre der Beschwerdeführer deshalb auf eine mutmasslich weit tiefere Lage im Lohnband platziert worden. Mit Sicherheit hätte der Beschwerdeführer in Funktionsstufe 8 nicht – wie bisher in der Funktionsstufe 6 – einen 114,97 % des Mittelwerts entsprechenden Lohn erhalten, da er damit bereits deutlich ausserhalb des Lohnbands lag (vgl. Art. 52 Abs. 1 und 2 PR). Der Beschwerdeführer verlangt denn auch nirgends, dass er bei einer Einreihung in der von ihm gewünschten Funktionsstufe 8 bereits ab Inkrafttreten des neuen Lohnsystems einen höheren Lohn als den früheren hätte erhalten sollen. Ein Streitwert ergibt sich deshalb vorliegend nicht aus der Differenz zwischen dem ausbezahlten und einem gewünschten Lohn in der massgeblichen Zeitspanne. Im Streit liegt vielmehr, ob der Beschwerdeführer per 1. Juli 2002 in Funktionsstufe 8 einzureihen war, ohne dass dies unmittelbare und bezifferbare Auswirkungen auf die Besoldungshöhe hätte.

Geht es in einer Streitigkeit – wie hier – nicht um bezifferte Lohn(nach)zahlungsbegehren, sondern im Hinblick auf die Lohnentwicklung um die Grundsatzfrage der korrekten Einstufung, so ist das Vorliegen eines Streitwerts zu verneinen (RB 2005 Nr. 20 E. 1.2.2). Der Entscheid ist somit in Dreierbesetzung zu fällen.

2.

Gemäss Art. 47 Satz 1 PR richtet sich der Lohn der Angestellten nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag. Bei seiner Festsetzung kann auch die Situation auf dem Arbeitsmarkt berücksichtigt werden (Satz 2).

Die drei in Satz 1 genannten Elemente zur Lohnfestsetzung finden ihren Niederschlag im städtischen Lohnsystem wie folgt: Unter Berücksichtigung des Schwierigkeitsgrads der einzelnen Funktionen legt der Stadtrat einen Funktionsraster und Funktionsumschreibungen fest. Die Funktionsumschreibungen zeigen modellhaft den Schwierigkeitsgrad der einzelnen Funktionen auf; sie basieren auf analytischen Arbeitsplatzbewertungen, mit denen die Anforderungen an die Fach-, Selbst-, Sozial-, Führungs- und Beratungskompetenz sowie die Arbeitsbedingungen erfasst werden. Jede Stelle wird nach Art der Arbeit einer Kette und aufgrund der Funktionsumschreibung einer von 18 Funktionsstufen zugewiesen. Der Stadtrat erlässt eine Lohnskala, indem er den 18 Funktionsstufen je einen Jahreslohn zuordnet (Art. 48-51 PR).

Die Funktion des Beschwerdeführers ist der Kette 502 (Einfacher Client-/System Support) zugeordnet. Strittig ist vor Verwaltungsgericht noch, ob die Einreihung in Funktionsstufe 7 oder in Funktionsstufe 8 zu erfolgen hat.

3.

3.1

Die Umschreibung der Funktionsstufen 6-8 der Kette 502 ergibt sich aus Anhang B AB PR. Sie sind auch im vorinstanzlichen Entscheid wiedergegeben. Im Vergleich enthält Funktionsstufe 6 die geringsten und Funktionsstufe 8 die höchsten Anforderungen.

3.2

Im angefochtenen Entscheid verglich die Vorinstanz diese Funktionsumschreibungen mit der Tätigkeit des Beschwerdeführers; dazu stellte sie auf die Stellenbeschreibung ab, berücksichtigte die eingereichte Liste "Aufgabenbereich" und verwies schliesslich auf weitere unwidersprochene Vorbringen des Beschwerdeführers. Als Ergebnis hielt der Bezirksrat unter Hinweis auf das Ermessen der Stadt Zürich fest, dass die Einreihung der Stelle des Beschwerdeführers in die Funktionsstufe 6 noch knapp vertretbar sei, auch wenn seine Aufgaben grundsätzlich auch unter Funktionsstufe 7 subsumierbar wären. Nicht zu prüfen sei vor diesem Hintergrund eine Einreihung in die Funktionsstufe 8.

Mit diesen Erwägungen bringt die Vorinstanz zum Ausdruck, dass sie die Stelle des Beschwerdeführers anforderungsmässig im Grenzbereich zwischen den Funktionsstufen 6 und 7, jedoch unterhalb der Funktionsstufe 8 einordnet.

Diese Ausführungen sind plausibel. Es ist nicht ersichtlich und wird auch mit der Beschwerde nicht aufgezeigt, dass sich die Stadt Zürich mit der Einreihung des Beschwerdeführers in die Funktionsstufe 6 in Widerspruch zu ihren eigenen Funktionsumschreibungen gesetzt hätte.

4.

4.1

Das allgemeine verfassungsrechtliche Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) verlangt, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit Hinweisen).

Der Beschwerdeführer stellt sich in diesem Sinne auf den Standpunkt, dass die Inhaber vergleichbarer Stellen im C-Departement, wo er selbst tätig ist, sowie auch in anderen städtischen Departementen der Funktionsstufe 8 zugeordnet seien.

4.2

Gleichwertig sind Funktionen, wenn sie bezüglich der Anforderungen wie Ausbildung, Verantwortung und Belastung insgesamt vergleichbar sind bzw. wenn sie in der Gesamtschau gleich zu gewichtende Anforderungen an die Arbeitsperson stellen (vgl. mit Bezug auf Art. 8 Abs. 3 BV: Susy Stauber-Moser, Lohngleichheit und bundesgerichtliche Rechtsprechung, AJP 2006, S. 1352 ff., 1357; Fred Henneberger/Karin Oberholzer, Susanne Zajitschek, Lohndiskriminierung und Arbeitsbewertung, Basel etc. 1997, S. 63). Der unbestimmte Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit schafft allerdings Spielräume; diese sind in erster Linie durch die politischen Behörden auszufüllen (VGr, 22. Januar 2001, VK.96.00011, E. 3b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). In diesen Ermessensspielraum greift das Verwaltungsgericht nicht ein (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 75 N. 1).

Die Vorinstanz verglich die Arbeitsstelle des Beschwerdeführers bezüglich der Anforderungen mit verschiedenen Stellen innerhalb und ausserhalb des C-Departements.

4.2.1

Strittig ist zunächst der Vergleich mit zwei departementsinternen Stellen, die der Funktionsstufe 8 zugeordnet sind. Zwar stellte die Vorinstanz eine weitgehende Übereinstimmung fest, wies jedoch darauf hin, dass die beiden Vergleichsstelleninhaber zusätzlich mit Projektaufgaben befasst seien; daraus schloss sie auf einen höheren Schwierigkeitsgrad der beiden Vergleichsstellen. Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, die von diesen Stellen geleisteten Aufgaben und die Verantwortlichkeit würden alle auch auf sein eigenes Stellenprofil zutreffen; in verschiedener Hinsicht gehe sein Aufgabenbereich aber noch weiter.

Tatsächlich sind in der Liste über die Aufgaben des Beschwerdeführers in Klammern "Projekte" ebenfalls aufgeführt. Eine solche beiläufige Erwähnung ist allerdings nicht von gleichem Gehalt wie die Projektarbeit in der Stellenbeschreibung der Clientspezialisten; hier ist unter Fachaufgaben jeweils an erster Stelle "Projektmitarbeit" und zudem "fallweise auch Projektleitung" genannt. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz für die beiden Vergleichsstellen einen höheren Schwierigkeitsgrad angenommen hat. Selbst wenn die Gleichwertigkeit der Stellen aufgrund der behaupteten Zusatzaufgaben des Beschwerdeführers dennoch zu bejahen wäre, würde dies am Ausgang des vorliegenden Verfahrens nichts ändern (dazu hinten 4.3.3).

4.2.2

Die Vorinstanz untersuchte weiter ausserhalb des C-Departements drei Stellen, welche in Funktionsstufe 8 eingereiht sind ("Sachbearbeiter/in Help-Desk" im D-Departement, "Helpdesk Mitarbeiter" im E-Departement). Nach Auffassung des Bezirksrats verfügen diese Stellen über einen vergleichbaren Schwierigkeitsgrad wie die Funktion des Beschwerdeführers. Unter Hinweis auf seine zusätzlichen Aufgaben scheint der Beschwerdeführer die eigene Stelle für noch anspruchsvoller zu halten.

Bei der Stelle im D-Departement fällt auf, dass sie unter dem Titel Erfahrung "hohe Praxiskenntnisse" verlangt, – ein Erfordernis, das in der Stellenbeschreibung des Beschwerdeführers nicht enthalten ist. Es ist deshalb auch bei Berücksichtigung von weitergehenden Aufgaben des Beschwerdeführers vertretbar, wenn die Vorinstanz die beiden Stellen insgesamt als gleichwertig einstuft.

Bezüglich der Helpdesk-Mitarbeiter im E-Departement erwähnt der Beschwerdeführer, dass auch er für eine Vielzahl externer Kunden zuständig sei. Zudem gehe die Vielfältigkeit der zu betreuenden Systeme bei seiner Stelle weiter. Mit diesen allgemeinen Ausführungen vermag der Beschwerdeführer eine Höherwertigkeit seiner Stelle nicht aufzuzeigen. Selbst wenn der Beschwerdeführer etwas mehr an unterschiedlichen Systemen zu betreuen hätte, ist die vorinstanzliche Annahme eines vergleichbaren Schwierigkeitsgrads noch haltbar.

4.2.3

Zusammengefasst ergibt sich somit, dass die – gemäss vorinstanzlichem Entscheid – in Funktionsstufe 7 eingereihte Stelle des Beschwerdeführers ähnlich anspruchsvoll ist wie zumindest drei andere städtische Stellen, welche der Funktionsstufe 8 zugewiesen sind. Trotz im Einzelnen leicht abweichenden Aufgabenbereichen und Anforderungen lassen sie sich als gleichwertig im Sinne der Rechtsprechung qualifizieren.

4.3

Damit ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer aus Art. 8 Abs. 1 BV für seine Funktion dieselbe Einreihung wie für die Vergleichsstellen herleiten kann.

4.3.1

Die Vorinstanz hat das Gleichbehandlungsgebot, ebenso aber auch das den Verwaltungsbehörden bei dessen Umsetzung zustehende Ermessen, zum Ausgangspunkt ihrer diesbezüglichen Überlegungen gemacht: Sie betonte das Interesse an der Wahrung einer gesamtstädtischen Lohngerechtigkeit. Dem stellte sie das Interesse an der Wahrung der departementsinternen Lohngerechtigkeit gegenüber. Unter anderem zur Wahrung der departementsinternen Lohngerechtigkeit habe den Dienststellen bei der Überleitung ein gewisser Ermessensspielraum zugestanden. Die interne Lohngerechtigkeit beziehe sich nicht nur auf gleiche oder gleichwertige Funktionen, sondern umfasse auch über- und untergeordnete Funktionen. Es erscheine deshalb nicht grundsätzlich unangemessen, Abweichungen bei der Einstufung von vergleichbaren Stellen bei verschiedenen Departementen zuzulassen, wenn departementsintern die Lohngleichheit gewahrt werde. Nur im Departement sei eine "strikte" Lohngleichheit anzustreben. Im interdepartementalen Vergleich seien Abweichungen bei der Einstufung von vergleichbaren Funktionen auf den kleinstmöglichen Umfang von einer Funktionsstufe zu beschränken.

4.3.2

Das verfassungsrechtliche Erfordernis, gleichwertige Arbeit im öffentlichen Dienst gleich zu entlöhnen, trifft ein Gemeinwesen in seiner Gesamtheit. Das Gleichbehandlungsgebot lässt sich daher nicht in der Weise auslegen, dass es "strikt" nur innerhalb eines Departements, eines Amtes oder einer Abteilung gelten würde.

Massgeblich ist indes, dass das Bundesgericht den politischen Behörden unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugesteht (BGE 129 I 161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen). Gemäss § 75 VRG greift auch das Verwaltungsgericht nicht in dieses Ermessen ein, welches den Verwaltungsbehörden bei der Besoldungsfestlegung zukommt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 75 N. 1).

In Beachtung dieses grossen Spielraums hat das Bundesgericht beispielsweise eine Lohndifferenz von rund 6,6 bzw. 12 % zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten als haltbar anerkannt, obwohl hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied bestanden habe. Immerhin bezeichnete das Gericht bei besonders lange (d.h. länger als etwa 15 Jahre) dauernden Lehrauftragsverhältnissen eine Ungleichbehandlung bei sonst gleichen Voraussetzungen als verfassungswidrig (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit Hinweisen).

Vor dem Hintergrund seiner bisherigen Rechtsprechung führte das Bundesgericht kürzlich aus, die geltend gemachte Ungleichentlöhnung gleichwertiger Arbeit im Umfang von lediglich 3,5 % erreiche bei weitem nicht das erforderliche Mindestmass, das unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 Abs. 1 BV und damit von Verfassung wegen zwingend die Beseitigung dieser lohnmässigen Ungleichbehandlung innert angemessener Frist bzw. deren nachträgliche finanzielle Ausgleichung verlangen würde (BGr, 12. April 2006,2P.287/2005, E. 2.6, www.bger.ch).

4.3.3

Die Differenz zwischen den Funktionsstufen 7 und 8 beläuft sich gemäss Anhang A AB PR auf knapp 10 %. Diese Differenz bewegt sich in einem Bereich, der noch innerhalb des den Verwaltungsbehörden zustehenden Ermessens bei der Einreihung von gleichwertigen, aber nicht identischen Stellen in die Besoldungsstufen liegen dürfte. Zusätzlich ist vorliegend von Bedeutung, dass der Stadtrat von Zürich inzwischen bereits wieder ein neues Lohnsystem vorgelegt hat und das städtische Parlament die Revision befürwortet (vgl. Medienmitteilung vom 16. November 2006, www.stadt-zuerich.ch). Es ist deshalb mit einer baldigen Neuüberführung der Löhne zu rechnen. Dannzumal wird die Beschwerdegegnerin Gelegenheit und Verpflichtung haben, Ungleichheiten bei der Besoldung im Informatikbereich – auch departementsübergreifend – so weit wie möglich zu beseitigen.

4.4

Zusammenfassend erweist sich die vom Bezirksrat angeordnete Einreihung des Beschwerdeführers in Funktionsstufe 7 auch unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV als haltbar und damit als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert von weniger als Fr. 20'000.- werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 80b VRG). Wie gesehen, besteht in vorliegender Sache kein bezifferbarer Streitwert (vorne 1.2). Fehlt in personalrechtlichen Streitigkeiten ein unmittelbar bezifferbarer Streitwert, so sind in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Gerichtskosten nur zu erheben, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3; VGr, 4. Juli 2001, PB.2001.00006, E. 3, www.vgrzh.ch).

Die Einreihung in eine Lohnklasse ist von erheblicher Bedeutung für die künftige Entwicklung der Besoldung. Geht es in diesem Sinn um die Grundsatzfrage, welcher Besoldungsstufe eine bestimmte Tätigkeit im Lohnsystem eines Gemeinwesens zuzuordnen ist, dürfte regelmässig eine Entscheidung von grosser Tragweite vorliegen. Jedenfalls ist dies hier der Fall, wo die Lohndifferenz zwischen den Funktionsstufen annähernd 10 % beträgt (vgl. Anhang A AB PR). Es besteht daher kein Raum, um in analoger Anwendung von § 80b VRG Kostenfreiheit zu gewähren (vgl. RB 2005 Nr. 20 E. 5.2).

Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

6.

Anspruch auf eine Parteientschädigung kann die obsiegende Partei haben (§ 17 Abs. 2 VRG). Als grosses Gemeinwesen hat die Beschwerdegegnerin die Parteikosten jedoch in der Regel selbst zu tragen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20). Trotz einer gewissen Komplexität des Falles besteht vorliegend kein Anlass, um von diesem Grundsatz abzuweichen; vor Verwaltungsgericht war auf Seiten der Beschwerdegegnerin jedenfalls kein besonderer Einsatz erforderlich. Auf die Zusprechung von Parteientschädigungen ist somit zu verzichten.