Führung eines Altersheims

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktional und sachlich zuständig. Dass der Präsident des Bezirksrats X seine Verfügung vom 12. September 2001 gestützt auf aufsichtsrechtliche Kompetenzen erliess, schloss den Rekurs und schliesst die Beschwerde dagegen nicht aus, da das Anfechtungsobjekt Verfügungsqualität hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19‑28 N. 43 f.; § 41 N. 16 f.).

b) Entscheide über die aufschiebende Wirkung stellen Zwischenentscheide im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG dar, die nach ständiger Praxis anfechtbar sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 49). Auf vorliegende Beschwerde ist somit einzutreten. Zu entscheiden ist aufgrund der Akten, ohne zusätzliche Beweiserhebungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 18).

2.

a) Die Beschwerdeführerin wirft dem Bezirksrat zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor, indem der Bezirksratspräsident ihr vor Erlass der Verfügung keine Gelegenheit eingeräumt habe, sich zu Visitationsbericht und –protokoll sowie zu den ins Auge gefassten Massnahmen zu äussern. Dem ist entgegenzuhalten, dass die leitenden Personen des Heims bereits anlässlich der Visitation selbst, an der auch ein Vertreter des Beschwerdegegners teilnahm, sich mündlich zu den von den Inspizierenden gemachten Befunden äussern konnten. Ihnen Gelegenheit zu bieten, nochmals schriftlich zum Sachverhalt Stellung zu nehmen, war nicht geboten. Nicht vonnöten war auch eine An­hörung zu den rechtlichen Folgen der Inspektion, behielt doch der Bezirksrat in seinem den Aufnahme­stopp aufhebenden Beschluss vom 23. Februar 2001 aufsichtsrechtliche Mass­nahmen ausdrücklich vor. Die Beschwerdeführerin musste deshalb damit rechnen, dass bei der Fest­stellung von Mängeln anlässlich weiterer Inspektionen ein neuer Aufnahmestopp verhängt würde. Es lag damit nicht der Fall vor, dass der Beschwerdegegner seinen Rechtsstandpunkt in unvorhersehbarer Weise geändert hätte (vgl. Georg Müller in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1995, Art. 4 Rz. 105).

b) Nach § 25 Abs. 1 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt wurde. Besondere Gründe sind dann anzunehmen, wenn ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Ein solcher kann etwa in einer unmittelbar bevorstehenden oder schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Geht es, wie hier, um das Rechtsgut der öffent­lichen Gesundheit, dem ein hoher Eigenwert zukommt, so bedarf es zum Entzug der aufschiebenden Wirkung keiner besonders ausgeprägten Gefährdung (VGr, 24. Oktober 1997, VB.97.00469). Liegen besondere Gründe vor, so sind die für und gegen den Entzug sprechenden Interessen gegeneinander abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13 f.).

Anlass zur Verfügung eines erneuten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten und zum Entzug der aufschiebenden Wirkung eines dagegen erhobenen Rekurses am 24. September 2001 boten der nach Auffassung von Beschwerdegegner und Gesundheitsdirektion ungenügende Personalbestand sowie namentlich das Ergebnis der Visitation vom 12. September 2001.

Anlässlich dieser Visitation wurden erhebliche Missstände im Betrieb und in der Pflege der Heimbewohner festgestellt. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesen Befund nur in einzelnen Punkten als falsch. Auch wenn man davon ausgehen will, diese Einwände träfen zu, bleibt immer noch eine solche Vielzahl einzelner Mängel, dass sich am Gesamtbild nur wenig ändert. Ob die Kritik am Visitationsprotokoll gerechtfertigt ist, lässt sich im Nachhinein im Einzelnen allerdings kaum mehr überprüfen. Anzumerken ist aber, dass das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die ihr vorgeworfenen übermässig freiheitsbeschränkenden Methoden seien durch Einverständniserklärungen von Angehörigen der betroffenen Heimbewohner gerechtfertigt, wenig zu überzeugen vermag: Die Erklärungen beziehen sich jeweils auf Massnahmen während der Nacht, wohingegen die Visitation tagsüber stattfand. Insgesamt ist somit davon auszugehen, dass die Betreuung der Heimbewohner durch die Beschwerdeführerin erhebliche Mängel aufwies, was grundsätzlich die Anordnung sofort wirksamer Aufsichtsmassnahmen rechtfertigte.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die zeitliche Dringlichkeit für einen sofortigen Aufnahmestopp habe gefehlt; der Bezirksrat habe keinen einzigen Vorfall nennen können, der eine solche Massnahme rechtfertige. Damit stellt sie die Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahme in Frage. Bei deren Beurteilung fällt insbesondere ins Gewicht, dass vorliegend ein relativ milder Eingriff angefochten wird. Mit dem Aufnahme­stopp sollte vor allem eine weitere Verschlechterung der Verhältnisse verhindert werden. Zudem beschränkte der Regierungspräsident den Entzug der aufschiebenden Wirkung, welche Anordnung hier allein zu überprüfen ist, auf eigentliche Pflegefälle (BESO-Stu­fen 2-4), liess also die Aufnahme neuer nicht und kaum pflegebedürftiger Bewohner – und zwar ohne Einschränkung – zu. Zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme genügt auch eine nur leichte bis mittelschwere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie aufgrund des Visi­tationsprotokolls bezüglich der pflegebedürftigen Heimbewohner anzunehmen ist. Eine "akute Gefährdung", die von der Beschwerdeführerin in Abrede gestellt wird, braucht nicht zu bestehen. Ginge es aber um eine sofortige Betriebseinstellung, wären solche strengeren Anforderungen zu stellen. Die Anordnung des Regierungspräsidenten nimmt zudem auf die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin weitgehende Rücksicht, indem ihr die Aufnahme neuer Bewohner und damit eine Verbesserung der Ertragslage erlaubt wird. Die Argumente, mit denen die Beschwerdeführerin dies in Abrede stellt, überzeugen nicht. Insbesondere lässt sich der angefochtenen Anordnung nicht entnehmen, dass eine Verschlech­­terung der gesundheitlichen Lage der einzelnen Bewohner (mit der Folge einer höheren BESO-Einstufung) zu deren Austritt aus dem Heim führen müsste. Es ist somit mög­lich, dass die Zahl der pflegebedürftigen Patienten kaum abnehmen wird. Dafür bestehen Anhaltspunkte in den Akten (vgl. die Zusammensetzung der Bewohnerschaft im Dezember 2000 mit derjenigen im März 2001, kurz nach Aufhebung des ersten Aufnahmestopps). Die Befürchtungen der Beschwerdeführerin erscheinen auch deshalb übertrieben, weil die Zahl und Zusammensetzung der Heimbewohner seit August 2000 stark schwankte. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass zu diesem Zeitpunkt – noch ohne Einfluss des Verfahrens, das zur Anordnung des ersten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten führte – die tiefste aktenkundige Anzahl von nur 31 Bewohnern verzeichnet wurde, ohne dass der durch­schnittliche Betreuungsbedarf auffällig hoch gewesen wäre. Es ist deshalb davon auszugehen, dass auch unter Beachtung der an­gefochtenen Anordnung ein wirtschaftlicher Betrieb möglich ist.

c) Unter diesen Umständen kann jedenfalls vorläufig – d.h. im jetzigem Beschwerde­verfahren über den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses ­– offen bleiben, inwieweit der Personalbestand der Beschwerdeführerin zur Betreuung der Bewohner quantitativ und qualitativ ausreicht. Ebenso wenig ist in diesem Verfahren zu entscheiden, ob die Massnahme selbst auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Darüber wird der Regierungsrat in seinem Endentscheid zu befinden haben.

3. ...