Wiederherstellungsverfügung und Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

b) Die Durchführung eines gerichtlichen Augenscheins ist nicht erforderlich, weil die für die Beurteilung massgebenden Verhältnisse aufgrund der vorliegenden Akten, namentlich der Umbaupläne und der Fotografien, hinreichend dokumentiert sind RB 1995 Nr. 12).

2.

Der Regierungsrat hat erwogen, für die Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit der bereits erstellten zwei Schleppgauben sei kraft der Übergangsbestimmung von Art. 52 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (nRPV) Art. 24 RPG in der ursprüng­lichen, bis 31. August 2000 geltenden Fassung massgebend, weil die revidierten Be­stimmungen (Art. 24-24d in der Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000; nRPG) für die Rekurrierenden nicht günstiger seien (E. 5c). Eine erleichterte Ausnah­­mebewilligung nach Art. 24 Abs. 2 RPG könne für die zwei Schleppgauben nicht erteilt werden, weil bereits die 1984 vollzogene Wohnraumerweiterung den nach der Praxis zu­läs­sigen Rahmen massiv überschritten habe (E. 6a). Anders als für das bewilligte Projekt vom 15. Oktober 1997 komme für das nunmehr realisierte Projekt eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 und 4 RPV nicht in Betracht. Während sich nach den am 17. Dezember 1997 bewilligten Plänen vom 15. Oktober 1997 eine harmonische Dachlandschaft ergeben hätte, indem die neue Dachgaube auf der West­seite gleich gross wie die beiden bestehenden und die neue Dachaufbaute auf der Ostseite gleich hoch, wenn auch etwas breiter, gewesen wäre, treffe dies für das nunmehr reali­sierte Projekt nicht zu. Die eigenmächtig ausgeführte Dachaufbaute auf der Westseite täusche eine nicht vorhandene Mittelachse vor; gegenüber dem bewilligten Projekt sei die Fens­terfläche rund verdoppelt worden; die Dachaufbaute wirke schwerer und plumper als die beiden vorbestehenden Schleppgauben; dass sie die Traufhöhe der bestehenden Aufbau­­ten übernehme, ändere nichts daran, dass sie wesentlich höher als die bewilligte sei. Die neue Dach­aufbaute auf der Ostseite sei mit einer Fensterhöhe von 1,4 m statt von 1,0 m ebenfalls erheblich grösser als die bewilligte (E. 6b). Die Rekurrierenden hätten entgegen ihrer Auffassung nicht darauf vertrauen dürfen, dass ihnen eine nachträgliche Bewilligung für die in Abänderung der bewilligten Plänen erstellten Schleppgauben erteilt werde (E. 5b). Es bestehe ein öffentliches Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zu­standes. Weder der Kostenaufwand der Wiederherstellung (gemäss Darstellung der Rekurrierenden Fr. 52'000.-; laut Schätzung der Gemeinde ca. Fr. 20'000.-) noch der Umstand, dass mit den bewilligten Dachaufbauten die heute als Wohnraum genutzten Flächen im Dachgeschoss nur ungenügend belichtet würden, lasse die gebotene Wiederherstellung als unverhältnismässig erscheinen (E. 8).

Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die "etwas grösser als bewilligt er­­stellten" Schleppgauben baurechtskonform und daher bewilligungsfähig seien; eventuell machen sie geltend, das sie sich nach Treu und Glauben auf eine nachträgliche Bewilligungs­­erteilung hätten verlassen dürfen; subeventuell bringen sie vor, der Wiederherstellungs­befehl sei unverhältnismässig.

3.

a) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass für die Beurteilung der Be­willigungsfähigkeit der beiden Dachaufbauten die Bestimmungen des RPG in dessen ursprüng­lichen, bis 31. August 2000 geltenden Fassung massgebend sind. Es kann auf die zu­treffenden Erwägungen im vorinstanzlichen Entscheid (E. 5c) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

b) Die Vorinstanzen sind davon ausgegangen, dass für die beiden Dachaufbauten eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV in Betracht falle, sofern die Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 4 RPV erfüllt seien. Letzteres haben sie verneint. Die Baudirektion hat mit der Begründung, die äussere Erscheinung des Gebäudes werde wesentlich verändert, ausdrücklich Bezug auf Art. 24 Abs. 4 lit. d RPV ge­­nommen; der Regierungsrat sinngemäss ebenfalls (vgl. E. 2 vorstehend unter Bezugnah­me auf die vorinstanzliche E. 6b)

Es fragt sich indessen vorab, ob Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV eine hinreichende Grund­lage für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im vorliegenden Fall bilde; die von der Bau­direktion verneinten Voraussetzungen von Art. 24 Abs. 4 RPV sind nur relevant, sofern Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV hier überhaupt zum Zug kommt.

Gestützt auf die baurechtliche Bewilligung vom 12. September 1984 und die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung vom 3. Oktober 1984 wurde das ehemalige Bauernhaus abgebrochen und am gleichen Standort das heutige Wohnhaus erstellt, wobei damals die Erweiterung des Wohnraumes entgegen den ursprünglichen Plänen nicht 49 %, sondern weitaus mehr, nämlich 70 % bzw. sogar 160 % betrug. Dieser Neu- bzw. Ersatzbau erfolgte unter Inanspruchnahme der erweiterten Besitzstandsgarantie im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG und § 357 Abs. 3 PBG (eingefügt am 20. Mai 1984, in Kraft seit 1. Ja­nuar 1985). Die dem am 10. Dezember 1997 bewilligten Dachausbau vorangehenden baulichen Änderungen an dem 1985 erstellten Haus sind von den Behörden nicht unter dem Titel von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV beurteilt worden: Mit Verfügung vom 17. Juli 1992 ver­weigerte die Baudirektion die Bewilligung für den Anbau einer Garage, eines Holz- und eines Geräteschuppens, weil der Rahmen von Art. 24 Abs. 2 RPG be­reits ausgeschöpft sei. Mit Verfügung vom 2. Dezember 1992 bewilligte die Direktion ein offenes Schwimmbad als Ersatz für das 1985 bewilligte, nicht fertig gestell­te Hallenschwimmbad; diese Bewilligung stützte sich – wie schon jene vom 3. Oktober 1984 - auf Art. 24 Abs. 2 RPG.

Bei der Bewilligung des Dachausbaus gemäss Verfügung vom 10. Dezember 1997 stützte sich die Baudirektion deswegen auf Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV, weil der in der Zwischenzeit erlassene kantonale Richtplan vom 31. Januar 1995 die Gemeinde X als Ge­biet mit traditioneller Streubauweise bezeichnet und damit die Grundlage für die Anwend­bar­keit von Art. 24 Abs. 1 RPV geschaffen hatte. Im Text des kantonalen Richtplans (Ziff. 3.2.4) heisst es dazu, mit dieser Bezeichnung könne in solchen Gebieten die Änderung von bestehenden Gebäuden zielgerichtet für die Nutzung nicht mehr von der Landwirt­schaft benötigter Volumen zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken (und zu kleingewerblichen Zwecken) bewilligt werden, was deswegen geboten sei, weil Umnutzungen im notwendigen Mass nach der Gerichtspraxis nicht als teilweise Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG bewilligungsfähig seien (vgl. auch zu Art. 39 nRPV Peter Kar­len, Die

Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, ZBl 102/2001, S. 305; Bundesamt für Raum­entwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen zum Vollzug,

Bern 2000, S. 38 ff.). – Weder von seinem Wortlaut noch von dieser Ziel­setzung her ist Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV auf den streitbetroffenen Ausbau des Dachgeschosses im Wohnhaus Vers.Nr. 01 anwendbar, welches 1985 gestützt auf eine Bewilligung nach Art. 24 Abs. 2 RPG als Ersatz des dort abgebrochenen Bauernhauses erstellt wur­de. Bei den streitbetroffenen beiden Dachaufbauten handelt es sich nicht um eine Ände­rung der Nutzung be­stehender Gebäude mit Wohnungen zu landwirtschaftsfremden Wohn­zwecken. Denn das be­stehende Gebäude diente bereits zuvor, seit dem Neubau im Jah­re 1985 landwirtschaftsfremden Wohnzwecken. Mit Bezug auf bauliche und nutzungsmässige Änderungen an diesem Haus bleibt für die Anwendung von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV (wie auch für die entsprechende, hier intertemporal noch nicht anwendbare Bestimmung von Art. 39 Abs. 1 lit. a nRPV) kein Raum, ungeachtet dessen, dass es in einem Be­reich liegt, der nunmehr gemäss kantonalem Richtplan als Gebiet mit traditioneller Streubauweise bezeichnet ist.

c) Wie erwähnt hat die Baudirektion bereits in der Verfügung vom 17. Juli 1992 (be­treffend Anbau mit Garage, Holz- und Geräteschuppen) und hernach in der Verfügung vom 10. Dezember 1997 (betreffend den heute streitigen Ausbau des Dachgeschosses) fest­gehalten, der nach Art. 24 Abs. 2 RPG einzuhaltende Rahmen einer teilweisen Änderung sei bereits früher ausgeschöpft worden. Dieser Beurteilung ist beizupflichten. Man kann sich höchstens fragen, ob es sich bei den beiden Dachaufbauten überhaupt um eine relevan­te, d.h. bewilligungspflichtige "Änderung" im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG handle (die be­jahendenfalls, um bewilligungsfähig zu sein, nur "teilweise" im Sinn der genannten Bestim­mung sein darf). Unter den Begriff der "Änderung" fallen Erweiterungen der einer be­stimm­ten Nutzung dienenden Fläche innerhalb des vorhandenen Bauvolumens oder über dieses hinaus, Umgestaltungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens sowie Zweck- und Nutzungsänderungen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und

Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 732 ff.; Thomas Müller, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Zürich 1990, S. 115 ff.). Mit den streitbetroffenen Dachaufbauten soll die Nut­­zung einer grösseren Fläche zu Wohnzwecken im Dachgeschoss ermöglicht werden; sie stehen in direktem Zusammenhang mit einer inneren Umgestaltung des Dachgeschosses. Das ergibt sich auch aus der eigenen Darstellung der Beschwerdeführenden, wo­nach selbst mit den am 10. Dezember 1997 bewilligten Dachaufbauten die heute als Wohnraum genutz­ten Flächen im Dachgeschoss ungenügend belichtet würden. Es handelt sich demnach um eine Änderung im Sinn von Art. 24 Abs. 2 RPG, welche nach dem Gesagten den nach dieser Bestimmung einzuhaltenden Rahmen einer "teilweisen" Änderung überschreitet.

d) Aus dieser Beurteilung ergibt sich allerdings nicht, dass die Rechtmässigkeit der am 10. Dezember 1997 erteilten Bewilligung (die im Rahmen der angeordneten Wiederher­stellung des rechtmässigen Zustands heute noch realisiert werden könnte) abzusprechen wäre. Einem solchen Schluss steht schon das prozessuale Verbot einer Schlechterstellung der Beschwerdeführenden gemäss § 63 Abs. 2 VRG entgegen. Hingegen bedeutet dies, dass die Bewilligungsfähigkeit der erstellten Schleppgauben weder nach Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV noch nach Art. 24 Abs. 2 RPG bejaht werden kann, weil wie erwähnt Art. 24 Abs. 1 lit. a RPV von vornherein auf die streitige Änderung nicht anwendbar ist und weil der nach Art. 24 Abs. 2 RPG einzuhaltende Rahmen einer teilweisen Änderung bereits früher ausgeschöpft worden ist.

e) Die streitbetroffene Änderung muss neben den bundesrechtlichen auch die kanto­nalrechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllen. Das trifft bezüglich der Schleppgaube auf der Westseite nicht zu. Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, überschreitet die widerrechtlich erstellte Dachaufbaute zusammen mit den beiden vorbestehenden Schlepp­gau­ben das in § 292 PBG vorgesehene Maximalmass von einem Drittel der Fassaden­länge erheblich (vgl. auch Art. 5 Abs. 4 der kommunalen Bau- und Zonenordnung vom 8. Dezember 1993, welche Bestimmung sich allerdings auf die Kernzone bezieht). Dass dieses Mass bereits gemäss dem am 10. Dezember 1997 bewilligten Pro­jekt leicht überschritten wird bzw. würde, bildet entgegen der Auffassung der Beschwer­deführenden keinen hinreichenden Grund, die Bewilligungsfähigkeit der nunmehr erstellten, erheblich breiteren Schleppgaube zu bejahen.

f) Es ergibt sich demnach, dass die beiden abweichend vom am 10. Dezember 1997 bewilligten Projekt erstellten Schleppgauben nach Bundesrecht nicht bewilligungsfähig sind, allerdings aus einem anderen als dem von den Vorinstanzen unter Berufung auf Art. 24 Abs. 4 lit. d RPV angeführten Grund, und dass die Schleppgaube auf der Westseite zudem auch nach § 292 PBG nicht bewilligungsfähig ist.

4.

Zu prüfen bleibt, ob auch der sich auf § 341 PBG stützende Beschluss des Gemein­derats X vom 17. Mai 2000, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, entsprechend dem regierungsrätlichen Rekursentscheid zu bestätigen sei.

a) Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, durften die Beschwerdeführenden nicht darauf vertrauen, dass die in Abweichung der am 10. Dezember 1997 bewilligten Pläne erstellten Schleppgauben zulässig seien bzw. die Abweichung von den Behörden to­le­riert werde. Was in der Beschwerdeschrift (Ziff. 10) diesbezüglich vorgebracht wird, recht­fertigt keine andere Betrachtungsweise. Aus den 1985 und 1987 förmlich genehmigten Pro­jektänderungen (auf die sie sich schon in Ziffer 19 der Rekursschrift beriefen) können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Namentlich lassen diese früheren Genehmigungen die Verfügungen vom 27. April 2000 der Baudirektion und vom 17. Mai 2000 des Gemein­derats X, mit denen die abweichend von der Bewilligung vom 10. Dezember 1997 erstellten Dachaufbauten nicht nachträglich bewilligt werden und deren Reduktion auf das bewil­lig­te Mass verlangt wird, nicht als widersprüchliches Verhalten der Behörden erschei­nen, welches einen Verzicht auf die Wiederherstellung rechtfertigen würde. Das frühere Ver­hal­ten der Behörden ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht ein eigenstän­diger Anknüpfungspunkt für einen allfälligen Verzicht auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, sondern ein Kriterium, das einzig unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu berücksichtigen ist (vgl. Haller/Karlen, Rz. 879 ff.; Alfred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N. 54). Wie das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2001.00290 vom 24. Januar 2002 (BEZ 2002 Nr. 4) klargestellt hat, setzt der Vertrauens­schutz im Zusammenhang mit einem allfälligen Verzicht auf die nach § 341 PBG gebotene Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands voraus, dass der Bauherr im guten Glauben gehandelt hat (E. 4c). Diese Voraussetzung ist hier offenkundig nicht erfüllt. Die in der Baubranche tätigen Beschwerdeführenden durften nicht im guten Glauben annehmen, für die Abänderung des am 10. Dezember 1997 bewilligten Projektes bedürfe es keiner Bewilligung oder eine solche werde nachträglich noch ohne weiteres erteilt. Das gilt selbst dann, wenn mit ihnen davon ausgegangen wird, die Verfügung der Baudirektion vom 18. September 1997, mit welcher eine Ausführung der Dachaufbauten gemäss den früheren Plänen vom 7. April 1997 als nicht bewilligungsfähig erachtete wurde, sei ihnen nicht zugestellt worden.

b) Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die Wiederherstellung des recht­­mässigen Zustands unverhältnismässig sei.

Das ist von vornherein bezüglich der Schleppgaube auf der Westseite des Daches zu verneinen, da damit angesichts der Verdoppelung der Fensterfläche deutlich vom bewil­ligten Projekt abgewichen worden ist und da der realisierte Aufbau das Maximalmass von § 292 PBG (ein Drittel der Fassadenlänge) erheblich überschreitet. Weicht eine eigenmäch­tig erstellte Baute wie hier erheblich von den materiellen Bauvorschriften ab, so kann in der Regel, von welcher hier abzuweichen kein Anlass besteht, auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nicht aus Gründen der Verhältnismässigkeit verzichtet werden (vgl. RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23; Haller/Karlen, Rz. 874; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S. 154 Anm. 88 mit Beispielen aus der bundesgerichtliche Rechtsprechung).

Ob die in Abweichung von dem am 10. Dezember 1997 bewilligten Projekt erstellte Schleppgaube auf der Ostseite des Daches noch als geringfügiger Verstoss gegen materiel­le Bauvorschriften (Art. 24 Abs. 2 RPG) betrachtet werden kann, ist fraglich. Wird dies be­­jaht, wäre eine Interessenabwägung erforderlich, in welche auch der Kostenaufwand für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands einzubeziehen wäre. Selbst wenn diesbe­­züglich von der Sachdarstellung der Beschwerdeführenden ausgegangen wird, wonach die Demontage und der Wiederaufbau der beiden Schleppgauben rund Fr. 52'000.- kosten würden, bleibt offen, welcher Anteil auf die ostseitige Dachaufbaute entfällt. Es wäre jedoch Sache der Beschwerdeführenden gewesen, diesen Kostenaufwand im Rahmen des förmlich gestellten Eventualantrags zu substanziieren, was sie nicht getan haben. Schon aus diesem Grund kann ihrem Eventualbegehren, auf die Wiederherstellung des recht­mäs­si­gen Zustands hinsichtlich der ostseitigen Dachaufbaute zu verzichten, nicht entsprochen werden.

5.

Demnach ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. ...