Staatsbeiträge

1.

Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden (§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Diese Voraussetzung ist beim angefochtenen Entscheid der Bildungsdirek-tion erfüllt (vgl. § 19b Abs. 1 VRG).

1.1

Zu prüfen ist, ob nach dem Inhalt der Anordnung ein gesetzlicher Ausschlussgrund vorliegt. Aufgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG ist die Beschwerde unzulässig gegen Anordnungen über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen. E contrario sowie entsprechend der ausdrücklichen Regelung in § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG [LS 132.2]) kann über die Gewährung von Staatsbeiträgen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur geführt werden, wenn es um so genannte Kostenanteile geht. Gemäss der am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Änderung des Staatsbeitragsgesetzes gelten diejenigen Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt, als Kostenanteile (§ 2). Kostenbeiträge dagegen sind nach der neuen Terminologie Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe im Globalbudget festgelegt wird (§ 2a). Diese Form des Staatsbeitrages wurde vorab im Hinblick auf die Verselbständigung staatlicher Leistungserbringer geschaffen (ABl 2003 S. 2317 ff., 2319). Als Subventionen gelten – wie bisher – die Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt (§ 3 StaatsbeitragsG).

Das Schulleistungsgesetz vermittelt den Gemeinden einen Anspruch auf staatliche Leistungen: Gemäss der gesetzlichen Regelung erreicht deren Höhe, abhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden, drei Viertel bzw. die Hälfte der beitragsberechtigten Ausgaben (§ 1 und 12 SchulleistungsG). Es handelt es sich demnach um Kostenanteile im Sinne von § 2 StaatsbeitragsG. Die Beschwerde erweist sich somit auch mit Bezug auf den Inhalt der angefochtenen Verfügung als zulässig.

1.2

Der Streitwert beträgt Fr. 3'498'418.- (vgl. act. 2 S. 2). Dies führt gemäss § 38 Abs. 1 und 2 VRG zur Erledigung der Streitigkeit in Dreierbesetzung.

2.

2.1

Rechtssätze entfalten ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung ereignen. Daher findet das alte Recht grundsätzlich Anwendung auf diejenigen Sachverhalte, die im Zeitpunkt seiner Aufhebung abgeschlossen sind. In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 119 Ib 103 E. 5; Ulrich Meyer/Peter Arnold, Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I, S. 115 ff., 128 und 131; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II, S. 103 ff., 175).

Wird von diesem Grundsatz abgewichen, so liegt eine rückwirkende Gesetzesanwendung vor. Dabei wird je nach Terminologie von einer echten Rückwirkung oder schlicht von Rückwirkung gesprochen, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei Inkrafttreten des neuen Rechts bereits abgeschlossen war (Kölz, S. 163 f.; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 16 B III; ähnlich Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 329). Das Bundesgericht spricht etwas ausführlicher von Rückwirkung, wenn bei Anwendung des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und bei Erlass des Gesetzes abgeschlossen war (BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425, mit Hinweisen). Ist der Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes noch nicht abgeschlossen, so wird bloss von einer unechten bzw. überhaupt nicht von Rückwirkung gesprochen (Rhinow/Krähenmann, Nr. 16 B III; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 337 ff.).

2.2

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sind die strittigen Staatsbeiträge an die im Jahr 2004 erbrachten Aufwendungen geschuldet. Da sich der Sachverhalt ausschliesslich im Jahr 2004 abgespielt habe, sei auf die Beiträge noch das alte, bis Ende 2004 gültige Recht anwendbar.

Das Volksschulamt und die Bildungsdirektion stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass sich der Sachverhalt nicht abschliessend im Jahr 2004 verwirklicht habe. Die Beitragsperiode (= Bemessungsperiode) liege zwar im vergangenen Kalenderjahr, der Vergütungsanspruch entstehe dagegen erst im laufenden Jahr. Eine (echte) Rückwirkung liege deshalb nicht vor, so dass das am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Recht anwendbar sei.

2.3

Im Gebiet des Steuerrechts spricht das Bundesgericht dann von einer Rückwirkung, wenn die Rechtsfolge der Steuerpflicht an Tatbestände anknüpft, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes liegen, nicht aber auch dann, wenn lediglich der Umfang der Steuerpflicht nach Tatsachen bestimmt wird, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung eingetreten sind (BGE 104 Ib 205 E. 6, 102 Ia 31 E. 3a). Ein neues (oder revidiertes) Steuergesetz darf für die Bestimmung des nach seinem Inkrafttreten vorhandenen Steuerobjekts auf die Jahre vor dem Inkrafttreten als Bemessungsgrundlage zurückgreifen. Dabei handelt es sich um die so genannte Praenumerandobesteuerung (Vergangenheitsbemessung), welche darauf beruht, dass das zu besteuernde Einkommen der Veranlagungsperiode nach dem in den vorangegangenen Jahren erzielten Einkommen festgelegt wird (vgl. BGE 102 Ia 31 E. 3a, 131 I 291 E. 2.5.3; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Bd. I, 9. A., Bern etc. 2001, § 11 Rz. 18 f.).

2.4

Eine analoge Betrachtungsweise drängt sich für die Staatsbeiträge auf. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die vorliegend strittigen Beiträge des Kantons einen Beitrag an die schulischen Aufwendungen der Gemeinden für das laufende Jahr (also für das Jahr 2005) darstellen und die Aufwendungen des Vorjahres deshalb nur die Bemessungsgrundlage darstellen (Praenumerandoprinzip) oder ob die strittigen Beiträge ein Beitrag an die Aufwendungen des Vorjahres sind.

2.4.1

Das Schulleistungsgesetz enthält dazu keine weiter führenden Hinweise. Die Schulleistungsverordnung legt in § 2 fest, dass die Beiträge an die Schulgemeinden mit Ausnahme der Beiträge an die Schulhausanlagen aufgrund der Ausgaben im abgelaufenen Kalenderjahr ausgerichtet werden. Diese Bestimmung mag auf den ersten Blick die Anwendung des Praenumerandoprinzips nahe legen. Indes spricht der Randtitel nicht etwa von Bemessungsgrundlage, sondern vom Bemessungszeitraum. Die Bestimmung kann deshalb auch zwanglos dahingehend ausgelegt werden, dass darin eben bloss der Zeitraum festgelegt wird: Die Staatsbeiträge werden für ein Kalenderjahr und nicht etwa für das im Schulbereich sonst im Vordergrund stehende Schuljahr berechnet. Vor allem aber schliesst die Formulierung von § 3 SchulleistungsV aus, dass die Aufwendungen des Vorjahres bloss Berechnungsgrundlage sind: Die Beitragsgesuche für das abgelaufene Kalenderjahr können bis Ende Mai des Folgejahres gestellt werden. In diesem Sinne hatten die kantonalen Behörden die Beiträge denn auch bisher aufgefasst (act. 5, act. 11/1–3 jeweils letztes Blatt; dazu ferner VGr, 7. September 2007; VB.2006.370, E. 2.4.1, zur Publikation vorgesehen unter www.vgrzh.ch).

Damit ist davon auszugehen, dass zwischen den Parteien die Beiträge an die Leistungen der Beschwerdeführerin im Jahr 2004 strittig sind.

2.4.2

Der massgebliche Tatbestand liegt mithin allein in den Leistungen der Gemeinde im Jahre 2004. Dass die Festsetzung des Beitrags erst im darauf folgenden Jahr erfolgte, ändert daran nichts: Auch wenn eine Steuer aus dem abgelaufenen Jahr im neuen Jahr noch nicht veranlagt ist, gilt der Tatbestand als im alten Jahr abgeschlossen (Meyer/Arnold, S. 131, mit Hinweisen in Fn. 87).

Demzufolge ist für die Ausrichtung der strittigen Beiträge grundsätzlich das bis Ende 2004 gültige Recht anwendbar. Zu prüfen ist damit, ob der Beschwerdegegner die per 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Änderungen dennoch rückwirkend auf die Beiträge 2004 anwenden durfte.

2.5

2.5.1

Die rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, ist im Wesentlichen unter folgenden einschränkenden Voraussetzungen zulässig: Die Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt sein, sie muss zeitlich mässig sein und schliesslich muss sie durch triftige Gründe gerechtfertigt sein; zusätzlich wird meist erwähnt, dass die Rückwirkung keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen darf (BGE 125 I 182 E. 2a/cc; Rhinow/Krähenmann, Nr. 16 B I; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 331; Kölz, S. 171).

2.5.2

Die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts können sich ebenfalls auf diese rechtsstaatlichen Grundsätze berufen; als Strukturprinzipien der gesamten Rechtsordnung sind sie von allgemeiner Tragweite und stehen – etwa im Gegensatz zu den Freiheitsrechten – nicht nur Privaten, sondern auch Hoheitsträgern zu (vgl. dazu Yvo Hangartner, Verfassungsmässige Rechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 111 ff., 118 ff.). Das Rückwirkungsverbot beschlägt ausser dem Rechtsgleichheitsgebot auch den Grundsatz der Rechtssicherheit und den Vertrauensschutz. Wie die Rechtsgleichheit und andere rechtsstaatliche Garantien sind auch diese Grundsätze allgemein verbindlich. So wurde denn schon unter der Geltung der alten Bundeserfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) etwa die Meinung vertreten, der Vertrauensgrundsatz lasse sich nicht nur auf Art. 4 aBV abstützen, sondern könne mit ebenso guten Gründen als ungeschriebenes Verfassungsprinzip angesehen werden (Kölz, S. 144). Die selbständige Bedeutung des Vertrauensgrundsatzes verdeutlicht die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV): Gemäss Art. 5 Abs. 3 handeln staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben. Diese Verpflichtung gilt auch im Verhältnis zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts, mithin im hier interessierenden Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden (vgl. Claude Rouiller, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 677 ff., 686 Rz. 20 mit Hinweisen). Nach neuerer Auffassung widerspricht denn auch eine Rückwirkung in erster Linie Art. 5 bzw. Art. 9 BV (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 330; Meyer/Arnold, S. 127; vgl. auch BGE 130 I 26 E. 8.1). Es besteht somit kein Anlass, an die Zulässigkeit der Rückwirkung von kantonalen Erlassen in der Beziehung zu den Gemeinden geringere Anforderungen zu stellen als in der Beziehung zu Privatpersonen. Demnach ist im Folgenden nach den dargelegten allgemeinen Grundsätzen zu prüfen, ob die strittige Rückwirkung zulässig ist.

2.5.3

Das Schulleistungsgesetz enthält keine (Übergangs-)Bestimmung, welche die Rückwirkung von Gesetzesänderungen anordnen würde. In der Übergangsbestimmung zur Änderung vom 15. Dezember 2004 legt indes die Schulleistungsverordnung ausdrücklich fest, dass sich die im Jahr 2005 auszurichtenden Staatsbeiträge nach der am 1. Januar 2005 geltenden Rechtslage bemessen (OS 59, 512). Da die beitragsberechtigten Ausgaben der Gemeinden schon nach altem Recht teilweise nur auf Verordnungsstufe umschrieben waren, könnte diese Bestimmung diesbezüglich als genügende Grundlage für eine rückwirkende Geltung neuen Rechts betrachtet werden. Als eine gesetzliche Rückwirkungsregel liesse sich im Bereich der Staatsbeiträge ganz allgemein wohl auch die Intertemporalregel von § 5 StaatsbeitragsG verstehen; danach werden Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt. Ist unter dem alten Recht keine Zusicherung erfolgt, gilt deshalb grundsätzlich das neue Recht (vgl. VGr, 8. Februar 2001, VB.2000.00214, E. 3, www.vgrzh.ch). Wie die nachfolgenden Erwägungen aufzeigen, kann die Frage nach einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die rückwirkende Anwendung des neuen Rechts allerdings offen gelassen werden.

2.5.4

Wie gesehen verlangen Rechtsprechung und Lehre für die Zulässigkeit der Rückwirkung das Vorliegen eines triftigen Grundes. Ein triftiger Grund für die Rückwirkung kann bejaht werden, wenn ein öffentliches Interesse für die Geltung des neuen Rechts besteht, welches dem entgegenstehenden Interesse an der Voraussehbarkeit der Rechtsordnung vorgeht. Fiskalische Gründe genügen grundsätzlich nicht für die Zulässigkeit der Rückwirkung, es sei denn, die öffentlichen Finanzen seien in Gefahr bzw. es liege eine eigentliche Notlage vor (BGE 119 Ia 252 E. 3b, 102 Ia 69 E. 3c mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Nr. 16 B I b, mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz 331; Höhn/Waldburger, § 4 Rz. 122).

Die Interessen des Kantons Zürich an einer rückwirkenden Anwendung der fraglichen Gesetzesänderungen sind ausschliesslich fiskalischer Natur. Die Rückwirkung kann deshalb von vornherein nur in Frage kommen, wenn sie zur Abwendung einer Gefahr für die Staatsfinanzen erforderlich war. Zwar verzeichnete die kantonale Rechnung für das Jahr 2004 einen erheblichen Fehlbetrag. Indes erzielte der Kanton zur Hauptsache aufgrund der Ausschüttung des Golderlöses der Schweizerischen Nationalbank bereits im Jahr 2005 wiederum einen grossen Ertragsüberschuss. Ein positiver Rechnungsabschluss resultierte schliesslich auch für das Jahr 2006 (vgl. die jährlichen Rechnungsabschlüsse des Kantons Zürich unter www.fv.zh.ch/internet/fd/fv/de/home.html [Stichwort "Finanzen"]). Von einer Gefahr oder Notsituation, die es gerechtfertigt hätten, die Schulleistungsbeiträge an die Gemeinden für das Jahr 2004 rückwirkend zu kürzen, kann vor diesem Hintergrund nicht gesprochen werden.

2.5.5

Damit erweist sich eine der notwendigen Voraussetzungen für eine rückwirkende Anwendung der per 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Bestimmungen von Schulleistungsgesetz und -verordnung als nicht erfüllt. Die angefochtene rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf die der Beschwerdeführerin geschuldeten Beiträge 2004 ist daher als verfassungswidrig zu qualifizieren. Dies führt insoweit zur Aufhebung der Verfügung des Volksschulamtes vom 28. November 2005 und zur Aufhebung des Rekursentscheides der Bildungsdirektion vom 7. Juli 2006.

3.

Gemäss § 63 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht in der Folge selbst entscheiden. Möglich ist indessen auch eine Rückweisung, insbesondere wenn in der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten wurde (§ 64 Abs. 1 VRG).

Das Volksschulamt hat sich mit den strittigen Beitragsgesuchen nur unter Anwendung des neuen Rechts auseinandergesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Sache zum neuen Entscheid über die Beitragsgesuche der Stadt Zürich an das Volksschulamt zurückzuweisen. Dabei werden die Gesuche unter Anwendung des alten, bis Ende 2004 gültigen Rechts zu beurteilen sein.

4.

4.1

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG).

Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Anliegen auf Beurteilung ihrer Gesuche nach dem alten Recht durchgedrungen. Auch wenn dies im Rechtsmittelverfahren lediglich zur Rückweisung an das Volksschulamt und nicht zur sofortigen materiellen Entscheidung geführt hat, erscheint die Beschwerdeführerin insgesamt als überwiegend obsiegende Partei. Es rechtfertigt sich, ihr die Kosten zu ¼ und dem Beschwerdegegner zu ¾ aufzuerlegen.

4.2

Im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte (§ 17 Abs. 1 lit. a VRG). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung besitzt in der Regel das Gemeinwesen. Vor allem grössere und leistungsfähige Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19). Sobald jedoch nur wegen eines besonderen Einsatzes auf die im betreffenden Verfahren übliche anwaltliche Vertretung verzichtet werden kann, ist auch eine grössere und leistungsfähigere Gemeinde entschädigungsberechtigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20).

Der notwendige Aufwand der Beschwerdeführerin war vorliegend zwar beträchtlich, bewegte sich jedoch noch nicht jenseits der Bandbreite, die in den Rechtsmittelverfahren als üblich angesehen werden kann. Es ist deshalb auf die Zusprechung einer Parteientschädigung zu verzichten.