Sozialhilfe (Kostenersatz nach Art. 14 ff. ZUG)

1.

Der Einspracheentscheid stützt sich auf Art. 34 Abs. 1 ZUG. Nach Art. 34 Abs. 2 ZUG (in der Fassung vom 17. Juni 2005, in Kraft seit dem 1. Januar 2007) wird der die Einsprache abweisende Beschluss des fordernden Kantons rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht binnen 30 Tagen nach Empfang bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt. Der vorliegend angefochtene Einspracheentscheid der Sicherheitsdirektion bildet damit eine letztinstanzliche Verwaltungsanordnung, gegen die gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Aufgrund des Streitwertes fällt die Sache in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Das Zuständigkeitsgesetz bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist, und regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Die Unterstützung eines Schweizer Bürgers obliegt grundsätzlich dem Wohnkanton (Art. 12 Abs. 1 ZUG) und ausnahmsweise dem Aufenthaltskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 ZUG). Unter bestimmten Voraussetzungen wird der Heimatkanton gegenüber dem Aufenthaltskanton und dem Wohnkanton für die geleisteten Unterstützungen ersatzpflichtig: gegenüber ersterem, wenn der Unterstützte keinen Wohnsitz in der Schweiz hat (Art. 15 ZUG); gegenüber letzterem, wenn der Wohnsitz noch nicht zwei Jahre lang ununterbrochen bestanden hat (Art. 16 ZUG).

2.2

Für das Rückerstattungsverfahren zwischen Wohn- und Heimatkanton verlangt Art. 31 ZUG, dass der Wohn- oder der Aufenthaltskanton dem Heimatkanton den Unterstützungsfall binnen 60 Tagen anzeigt. In begründeten Fällen läuft die Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht keine Ersatzpflicht (Abs. 1). Die Anzeigefrist beginnt, sobald die zuständige Fürsorgebehörde die Unterstützung beschliesst (Abs. 2 erster Satzteil). Die Unterstützungsanzeige muss die Angaben enthalten, die für den Heimatkanton zur Feststellung seiner Kostenersatzpflicht nötig sind (Abs. 3). Bei dieser Anzeige handelt es sich nicht um eine hoheitliche Verfügung; gleichwohl kommt ihr (wie auch den Richtigstellungsbegehren nach Art. 28 und den Abrechnungen nach Art. 32) rechtsgestaltende Wirkung zu, indem sie den Kanton, an den sie gerichtet ist, rechtskräftig zum Kostenersatz verpflichtet, wenn dieser nicht mit einer Einsprache nach Art. 33 ZUG form- und fristgerecht dagegen reagiert (Werner Thomet, Kommentar zum ZUG, 2. A., Zürich 1994, Rz. 304). Was die in Abs. 1 geregelten Anzeigefristen anbelangt, handelt es sich bei der kürzeren um eine Ordnungs- und bei der längeren um eine Verwirkungsfrist (Thomet, Rz. 288; vgl. auch VGr, 10. Mai 2007, VB.2007.00077, www.vgrzh.ch, bezüglich § 34 Abs. 2 der kantonalen Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981, welche Bestimmung Art. 31 ZUG nachgebildet und für die innerkantonale Geltendmachung des Kostenersatzes massgebend ist).

Art. 32 ZUG regelt sodann die Abrechnung zwischen den Kantonen. Der anspruchsberechtigte Kanton stellt dem rückerstattungspflichtigen Kanton in der Regel binnen 60 Tagen nach Ablauf jedes Quartals für die geschuldeten Unterstützungskosten gesamthaft Rechnung, wobei für jeden Unterstützungsfall eine gesonderte Aufstellung der Ausgaben und Einnahmen beizulegen ist (Abs. 1 und 2).

Art. 33 ZUG regelt das Einspracheverfahren. Wenn ein Kanton den Anspruch auf Kostenersatz (vgl. Art. 31) oder Richtigstellung (vgl. Art. 28) oder die Abrechnung (vgl. Art. 32) nicht anerkennt, so muss er binnen 30 Tagen beim fordernden Kanton unter Angabe der Gründe Einsprache erheben (Abs. 1). Die Einsprachefrist beginnt mit dem Empfang der Unterstützungsanzeige, der Abrechnung oder des Begehrens auf Richtigstellung (Abs. 2).

3.

In materieller Hinsicht ist der Beschwerdegegner der Auffassung, dass A in den Jahren, die sie auf dem Flughafen und sonst im Kanton Zürich verbrachte, dort keinen Wohnsitz begründete; er stützt daher seinen Rückerstattungsanspruch auf Art. 15 ZUG; auf dieser Auffassung beruhte schon seine Unterstützungsanzeige vom 7. Februar 2006, mit welcher er den Rückerstattungsanspruch erstmals gegenüber dem Beschwerdeführer geltend machte; daran hat der Beschwerdegegner - im Rahmen eines Eventualstandpunktes - auch im Einspracheentscheid vom 13. März 2008 (Ziff. I/4) sowie in der Beschwerdeantwort (Ziff. 11) festgehalten. Demgegenüber steht der Beschwerdeführer auf dem Standpunkt, dass A in ihren auf dem Flughafen verbrachten Jahren dort einen Wohnsitz begründete; dementsprechend ist der Beschwerdeführer der Auffassung, dass er weder nach Art. 15 noch nach Art. 16 ZUG zur Rückerstattung verpflichtet sei (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 3.3. f.). Gegenüber dem Beschwerdegegner hat er diesen Standpunkt allerdings erstmals in seiner Eingabe vom 20. Dezember 2006 an den Beschwerdegegner eingenommen, also nach Ablauf der dreissigtägigen Einsprachefrist, welche gemäss Art. 33 Abs. 2 ZUG mit dem Empfang der Unterstützungsanzeige vom 7. Februar 2006 zu laufen begann. Der Beschwerdegegner stellt sich daher in seiner Verfügung vom 13. März 2008 und stellt sich im jetzigen Beschwerdeverfahren nach wie vor (Beschwerdeantwort Ziff. 3-8) primär auf den Standpunkt, das Einspracheverfahren habe ohne materielle Anspruchsprüfung erledigt werden dürfen. Über diesen Streitpunkt ist im Folgenden vorab zu befinden.

4.

4.1

Der Beschwerdegegner erwog in der Verfügung vom 13. März 2008, hinsichtlich der in der Einsprache vom 9. März 2006 angeführten Begründung (verspätete Anzeige des Unterstützungsfalls bzw. verspätete Geltendmachung des Rückerstattungsanspruchs) könne das Einspracheverfahren infolge Rückzugs der Einsprache (weil der Beschwerdeführer den vom Beschwerdegegner für die Verspätung angeführten Grund anerkannt habe) als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden; hinsichtlich der erst nach Ablauf der Einsprachefrist nachgebrachten Begründung (womit der Beschwerdeführer den Rückerstattungsanspruch mit dem Argument bestreite, A habe auf dem Flughafen einen mehr als zwei Jahre andauernden Wohnsitz begründet) sei auf die Einsprache wegen Verspätung nicht einzutreten.

4.2

Streitig ist damit in erster Linie die Frage, ob und inwieweit der Beschwerdeführer nach Ablauf der Einsprachefrist eine neue Begründung nachbringen durfte.

In diesem Zusammenhang ist zwischen den Parteien kontrovers, ob für das Einspracheverfahren nach Art. 33 ZUG kantonales oder eidgenössisches Verfahrensrecht anwendbar sei. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers richtet sich dieses Verfahren grundsätzlich - unter Vorbehalt der in Art. 33 ausdrücklich enthaltenen Vorgaben sowie der bei der Anwendung kantonalen Verfahrensrechts ohnehin stets zu beachtenden verfassungsrechtlichen Verfahrensgarantien - nach kantonalem Verfahrensrecht (gleicher Meinung: Thomet, Rz. 306, welchen Autor der Beschwerdeführer zu Unrecht für seine gegenteilige Auffassung anführt). Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) ist gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG auf Verfahren in Verwaltungssachen anwendbar, die durch Verfügungen von Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind. Die in Art. 1 Abs. 3 VwVG vorgesehenen Ausnahmen (Anwendung näher bezeichneter Bestimmungen auf Verfahren letzter kantonaler Instanzen) greifen hier nicht ein, da der Beschwerdegegner das streitbetroffene Einspracheverfahren nicht als letzte kantonale Instanz geführt hat; als solche wirkt vielmehr das Verwaltungsgericht im jetzigen Beschwerdeverfahren.

Das Einspracheverfahren ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich nicht näher geregelt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10a N. 3 und 17, § 19 N. 77); Gleiches gilt im Übrigen bezüglich des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 466). Einsprachen nach Art. 33 ZUG haben allerdings die in dieser bundesrechtlichen Bestimmung enthaltene Vorgabe zu berücksichtigen, dass sie mit Begründung einzureichen sind, während das kantonale Verfahrensrecht für Einsprachen kein solches Begründungserfordernis enthält (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10a N. 20). Nicht oder nicht innerhalb der Einsprachefrist begründete Einsprachen sind ungültig (Thomet, Rz. 305). Das schliesst allerdings nicht von vornherein aus, dass bei einer innerhalb der Einsprachefrist begründet erhobenen Einsprache die Begründung später ergänzt oder ersetzt werden kann. Der vom Beschwerdeführer unter Hinweis auf Art. 32 Abs. 2 VwVG angerufene Grundsatz, dass verspätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend erscheinen, trotz der Verspätung berücksichtigt werden können, ist auch dem kantonalen Verfahrensrecht nicht gänzlich fremd (vgl. bezüglich des Rekursverfahrens Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 22; vgl. Art. 53 VwVG, der für das Nachschieben einer ergänzenden Begründung einen weitergehenden Spielraum als nach Art. 32 Abs. 2 VwVG eröffnet). Die Berücksichtigung verspäteter Parteivorbringen kann zudem kraft Bundesrecht nach dem Grundsatz von Treu und Glauben, insbesondere zwecks Vermeidung eines überspitzten Formalismus, geboten sein.

4.3

Das Verwaltungsgericht hat in einem Fall, in welchem ebenfalls die Abwicklung eines Einspracheverfahrens nach Art. 33 ZUG zu beurteilen war, erkannt, die Begründung einer Einsprache könne nach Ablauf der Einsprachefrist nicht mehr rechtswirksam ergänzt werden (VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Allerdings unterscheidet sich der dort beurteilte Sachverhalt vom vorliegenden Fall, weshalb jenes Urteil für diesen nicht ohne weiteres als präjudiziell betrachtet werden kann. Hier hat sich nämlich der Beschwerdeführer deswegen zu einer Ergänzung der Einsprache vom 9. März 2006 veranlasst gesehen, weil er die vom Beschwerdegegner am 19. April 2006 nachgebrachte Erklärung für die verspätete Unterstützungsanzeige akzeptierte, womit seine eigene in der Einsprache vorgebrachte Begründung hinfällig wurde. Unter diesen Umständen durfte dem Beschwerdeführer ‑ in Beachtung des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie des Verbotes eines überspitzten Formalismus (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 81) ‑ nicht von vornherein verwehrt werden, seine Einsprache mit einer neuen, erst nach Ablauf der Einsprachefrist nachgebrachten Begründung aufrechtzuerhalten.

4.4

Allerdings kann der Beschwerdeführer hieraus gleichwohl nichts zu seinen Gunsten ableiten, wenn man den weiteren Verfahrensablauf berücksichtigt: Auf das Schreiben des Beschwerdegegners vom 19. April 2006 reagierte er in der Folge nicht; erst als der Beschwerdegegner ihn am 27. November 2006 erneut auf die noch hängige Einsprache ansprach, teilte er diesem am 20. Dezember 2006 mit, dass er an der Einsprache trotz Anerkennung der verspäteten Unterstützungsanzeige festhalte - nunmehr mit der neu vorgebrachten Begründung, eine Rückerstattungsverpflichtung bestehe wegen des von A auf dem Flughafen begründeten Wohnsitzes nicht. Nach Treu und Glauben wäre es jedoch dem Beschwerdeführer zuzumuten gewesen, diese neue Einsprachebegründung unmittelbar nach Erhalt des Schreibens des Beschwerdegegners vom 19. April 2006 (und nicht erst acht Monate danach) nachzubringen. Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände kann dem Beschwerdegegner daher kein überspitzter Formalismus vorgeworfen werden, wenn er in der Folge auf die Einsprache vom 9. März 2006 hinsichtlich der nachgebrachten Begründung wegen Verspätung nicht eingetreten ist.

5.

Im Sinn einer Eventualbegründung hat der Beschwerdegegner in der Verfügung vom 13. März 2008 den vom Beschwerdeführer verspätet erhobenen Einwand, A habe auf dem Flughafen Zürich bzw. in der Stadt Kloten in den Neunziger Jahren einen – langjährigen ­ Unterstützungswohnsitz begründet, verworfen (a.a.O, E. 4). Wie hier ebenfalls im Sinn einer Eventualerwägung angemerkt werden kann, sprechen gute Gründe für diese Argumentation des Beschwerdegegners. Zwar entzieht sich der in seiner Art einmalige Aufenthalt von A weitgehend den Kriterien, die bisher Lehre und Rechtsprechung in Fragen des Unterstützungswohnsitzes entwickelt haben. Daher lassen sich beide Auffassungen vertreten. Nach dem Kriterium, wonach ein wohnsitzbegründender Aufenthalt äusserlich erkennbar sein muss (vgl. Thomet, Rz. 97), fällt jedoch hier vor allem ins Gewicht, dass der Aufenthalt von A auf dem Flughafenareal, wiewohl langjährig, stets den Anstrich des Provisorischen erweckte (Habseligkeiten auf Gepäcktrolleys; keine feste Schlafstätte).

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).