Abfallentsorgung

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Die Beschwerdeantwort ist verspätet eingegangen; die Beschwerdegegnerin ging von einer 30-tägigen anstatt einer 10-tägigen Frist aus. Androhungsgemäss ist daher von einem Verzicht auf Beschwerdeantwort auszugehen.

2.

2.1

Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) überlässt den Vollzug des Gesetzes den Kantonen (Art. 36 f.; siehe auch Art. 46 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV). Darunter fällt auch die Abfallentsorgung. Für die in Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG genannten Siedlungsabfälle ist ein kantonales Entsorgungsmonopol statuiert. Beim Begriff der Siedlungsabfälle handelt es sich um einen bundesrechtlichen Begriff. Darunter fallen Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung, zum Beispiel aus Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben (BGE 125 II 508, E. 5b, 6a/c, mit Hinweisen). Für Abfälle, die nach besonderen Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen werden müssen, richtet sich die Entsorgungspflicht gemäss Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG nach Artikel 31c, welcher bestimmt, dass der Inhaber die übrigen Abfälle entsorgen muss. Er kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen.

Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar erscheinen, gelten grundsätzlich unabhängig von der Menge als Siedlungsabfälle (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990 über Abfälle, TVA, SR 814.600). Sofern diese Abfälle unsortiert und damit vermischt anfallen, sind sie nach Art. 31b Abs. 1 USG von den Kantonen zu entsorgen. Soweit sie sortenrein bereitgestellt werden können (zum Beispiel als Glas, Karton, Altpapier etc.), besteht in Art. 12 Abs. 3 TVA eine Vorschrift des Bundes, welche es den Kantonen ermöglicht, die Entsorgungspflicht entsprechend Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG auf die Inhaber zu übertragen. Umgekehrt können die Abfallinhaber in solchen Fällen das Recht beanspruchen, diese Abfälle in Eigenverantwortung zu entsorgen. Die Kantone haben in diesen Fällen in pflichtgemässer Anwendung von Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG und Art. 12 Abs. 3 TVA die Entsorgung durch Dritte zu gestatten. Diese Lösung hat zur Folge, dass gleichartige Abfälle in einem Betrieb als gemischter Abfall und damit als Siedlungsabfall entsorgt werden müssen, während sie in einem anderen Betrieb mit einer besseren internen Abfallsortierung unter eigener Verantwortung als sortenreiner Abfall entsorgt werden können, sofern dies für den Betrieb vorteilhaft erscheint. Diese Folge ist hinzunehmen, umso mehr als sie dem Grundgedanken entspricht, die Abfalltrennung an der Quelle und die Verwertung von Abfällen zu fördern (BGr, 6. Juli 2005,1A.11/2005, E. 4.1, www.bger.ch, mit Hinweis auf BGE 125 II 508, E. 6e).

2.2

Nach § 16 des kantonalen Gesetzes über die Abfallwirtschaft vom 25. September 1994 (Abfallgesetz/AbfallG) werden Siedlungsabfälle, sofern sie nicht separat gesammelt werden, dem öffentlichen Sammelwesen übergeben und in öffentlichen Anlagen behandelt. Die Inhaber von Abfällen aus Unternehmungen (ausgenommen Siedlungsabfälle) sorgen für deren Behandlung und tragen die Kosten (§ 17 Abs. 1 AbfallG). Gemäss § 35 Abs. 1 AbfallG regeln die Gemeinden das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die Gebühren in einer Abfallverordnung, die der Genehmigung durch die Baudirektion bedarf.

Am 15. September 2004 erliess der Gemeinderat der Stadt Zürich die Verordnung für die Abfallbewirtschaftung in der Stadt Zürich (VAZ), welche durch die Baudirektion des Kantons Zürich am 9. Dezember 2004 genehmigt wurde. Nach Art. 7 Abs. 2 VAZ darf Kehricht aus Haushalten und Betrieben nur in Züri-Säcken und in den dafür von ERZ zur Verfügung gestellten Containern oder Unterflurcontainern für Züri-Säcke bereitgestellt werden. Die benötigten Züri-Sack-Container und Betriebscontainer werden den Eigentümerinnen und Eigentümern von Liegenschaften sowie den Betrieben, mit einem elektronischen Identifikationssystem versehen, leihweise von ERZ zur Verfügung gestellt (Art. 12 Abs. 2 VAZ). Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften sind verpflichtet, auf ihrem Grundstück einen Standort für das Platzieren von Containern oder den erforderlichen Platz für den Einbau von Unterflurcontainern für den Eigenbedarf zur Verfügung zu stellen. Für notwendige Anordnungen ist ERZ zuständig. Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften können einen gemeinsamen Standort vereinbaren (Art. 13 Abs. 1 VAZ). Ist das Platzieren von Containern oder der Einbau von Unterflurcontainern auf privatem Grund nicht möglich oder nicht zweckmässig, errichtet ERZ für solche Liegenschaften Kehrichtsammelstellen auf öffentlichem Grund und ordnet deren Benutzung für die betreffenden Liegenschaften an. Vorbehalten bliebt die Bewilligung der zuständigen Behörde für die Benutzung des öffentlichen Grundes (Art. 13 Abs. 2 VAZ). Betriebsabfälle sind von jenen Personen, die sie verursachen oder innehaben, in eigener Verantwortung und auf eigene Kosten einer umweltgerechten Verwertung oder Behandlung zuzuführen (Art. 9 VAZ).

2.3

Die Verpflichtung zur Platzierung eines Containers auf privatem Grund tangiert die Eigentumsgarantie. Ein staatlicher Eingriff, der zu einer Beschränkung der durch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV geschützten Rechte führt, ist nur dann mit der Bestandesgarantie vereinbar, wenn er auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, ein ausreichendes öffentliches Interesse gegeben ist und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt ist (Art. 36 BV; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2054 ff.).

2.4

Art. 6 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) hält ausdrücklich fest, dass die Kantone in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt werden. Dies gilt unter der Voraussetzung, dass der Bund die Materie nicht abschliessend geregelt hat, dass an den Bestimmungen ein schützenswertes öffentliches Interesse besteht und dass sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht vereiteln (BGE 131 I 333 E. 2.1 mit Hinweisen = Pra 95/2006 Nr. 75). In Bezug auf die in Art. 19 des Obligationenrechts (OR) festgeschriebene Vertragsfreiheit ist festzuhalten, dass diese durch den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts geschützt ist, sich aber auch von der Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie ableitet. Die Klage wegen Verletzung der Vertragsfreiheit hat also keine eigenständige Bedeutung. Im Weiteren sind dem von Art. 19 OR aufgestellten Grundsatz der Vertragsfreiheit Grenzen gesetzt. Es ist nicht auszuschliessen, dass aus öffentlichrechtlichen Vorschriften resultierende Einschränkungen der Vertragsfreiheit hingenommen werden müssen, ohne dass dadurch schon Bundesrecht verletzt würde (dazu BGE 131 I 333 E. 2.3 = Pra 95/2006 Nr. 75, BGE 113 Ia 126 E. 8c = Pra 77/1988 Nr. 157).

Im Folgenden ist abzuklären, ob die Voraussetzungen erfüllt sind, um den Beschwerdeführer zur Platzierung des Containers auf seinem Grundstück zu verpflichten bzw. inwieweit er sich darauf berufen kann, auch sein Abfall werde über die B AG entsorgt.

3.

3.1

Der Bezirksrat geht davon aus, Art. 13 Abs. 1 VAZ, wonach Eigentümer und Eigentümerinnen von Liegenschaften einen gemeinsamen Standort für die Platzierung eines Containers vereinbaren könnten, sei sinngemäss auch für den Fall anwendbar, in welchem der Eigentümer, der einen Teil der Liegenschaft selber nutze, den Abfall über die Hauptmieterin entsorgen lassen möchte. Den Nachweis für eine derartige Vereinbarung habe aber der Eigentümer zu erbringen. Bislang habe der Beschwerdeführer diesen Nachweis nicht erbracht, weshalb nicht zu beanstanden sei, wenn die Beschwerdegegnerin davon ausgehe, es existiere keine solche Vereinbarung. Auf dem Grundstück R-Weg 01 könne problemlos ein 140-Liter-Container mit einer Stellfläche von 0.4 m2 aufgestellt werden, weshalb der Beschwerdeführer zu Recht zur Aufstellung des Containers verpflichtet worden sei.

Der Beschwerdeführer beruft sich auf eine mündliche Vereinbarung, welche er bezüglich der Abfallentsorgung mit der Hauptmieterin abgeschlossen habe. Daher könne er keine schriftliche Vereinbarung vorlegen. Es verstehe sich von selbst, dass er sich das Recht ausbedungen habe, seinen Abfall über die Betriebscontainer der B AG zu entsorgen, stünden die Container doch auf den Parkfeldern, welche er für sich selber reserviert habe. Er offeriert die Befragung von D von der C AG als Zeugen. Weiter weist er darauf hin, dass ERZ von der B AG nie einen Beleg verlangt habe, der ausweise, dass ihre in der Liegenschaft R-Weg 01 anfallenden Abfälle durch eine private Müllabfuhr abgeführt würden. Entsprechend dürfe ein solcher Beleg auch nicht von ihm verlangt werden.

3.2

Selbstverständlich können mehrere Verursacher von Betriebsabfällen deren gemeinsame Abfuhr durch einen Dritten vereinbaren (insoweit kann von einer Analogie zu Art. 13 Abs. 1 Satz 3 VAZ ausgegangen werden). Dies ergibt sich aus der Berechtigung bzw. Verpflichtung, wonach die Verursacher von Betriebsabfällen für deren Entsorgung selber besorgt sein können oder müssen. Vorliegend geht es darum, ob zwischen dem Beschwerdeführer und der B AG eine entsprechende Vereinbarung vorliegt und ob die B AG tatsächlich über ein Konzept für die Abfuhr ihres Betriebsabfalls verfügt. Letzteres wird von keiner Seite bestritten und braucht nicht weiter abgeklärt zu werden. Entscheidend ist somit nur, ob die vom Beschwerdeführer behauptete Abmachung, wonach die Entsorgung seines Abfalls über die Hauptmieterin erfolge, erwiesen ist. Zudem müsste erstellt sein, dass es sich beim vom Beschwerdeführer produzierten Abfall um Betriebsabfall, und zwar analog jenem von B AG produzierten, handelt. Ginge es nämlich um Siedlungsabfall, wäre wegen dem diesbezüglichen kantonalen Entsorgungsmonopol eine entsprechende Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und der Hauptmieterin ungültig (siehe dazu vorn, E. 2.4). Der Bezirksrat hat wohl angenommen, der Beschwerdeführer produziere nur Betriebsabfall im erwähnten Sinn. Es kann offen bleiben, ob dies aufgrund der Aktenlage genügend erstellt ist, da die Beschwerde schon aus einem anderen Grund abzuweisen ist.

Grundsätzlich ist die Verwaltungsrechtspflegebehörde unter Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung befugt, Vorfragen aus einem anderen Rechtsgebiet zu prüfen. Konkret ist abzuklären, ob die vom Beschwerdeführer behauptete privatrechtliche Abmachung mit der Hauptmieterin tatsächlich besteht. Es kann aber nicht verlangt werden, dass die Verwaltungsrechtspflegebehörde in diesem Zusammenhang umfangreiche Beweismassnahmen vornimmt (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 30-32). Zweifelsohne ginge es zu weit, eine Zeugeneinvernahme durchzuführen, wie der Beschwerdeführer beantragt. Dies gilt umso mehr, als es der rechtskundige Beschwerdeführer in der Hand hätte, von der Hauptmieterin, mit welcher er ein gutes Einvernehmen pflegt, ohne grösseren Aufwand zu betreiben, eine schriftliche Bestätigung einzuholen und ins Recht zu reichen. Dem stünde auch der Umstand, dass die Abmachung betreffend die Abfallentsorgung mündlich erfolgt sein soll, nicht entgegen. Vom Einreichen einer solchen Bestätigung hat der Beschwerdeführer bislang abgesehen, da ERZ auch von der B AG nie einen Beleg verlangt habe. Entsprechend dürfe auch von ihm kein Beleg verlangt werden. Der Beschwerdeführer verkennt, dass es dabei um zwei verschiedene Ausgangslagen geht, die nicht miteinander vergleichbar sind: Bei der Hauptmieterin handelt es sich um einen Grossbetrieb und es wird, wie schon ausgeführt, von keiner Seite bestritten, dass dieser die Abfuhr des anfallenden Betriebskehrichts selber geregelt hat. Hingegen ist nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer am privaten Abfuhrkonzept der Hauptmieterin ebenfalls teilhat. Aus den Akten lassen sich jedenfalls keine weiteren Anhaltspunkte für die Untermauerung der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Abmachung entnehmen. Auch der Umstand, dass die Mieterin ihre Container auf den Parkflächen des Beschwerdeführers aufgestellt haben soll, lässt nicht auf die behauptete Vereinbarung schliessen. Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die Existenz des Abkommens als nicht erstellt erachtet hat.

Der Beschwerdeführer ist demnach zu Recht dazu verpflichtet worden, auf seiner Liegenschaft R-Weg 01 den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (Standartgrösse 140 Liter, 0.4 m²) zur Verfügung zu stellen. Art. 13 Abs. 1 VAZ, wonach Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften verpflichtet sind, auf ihrem Grundstück einen Standort für das Platzieren von Containern oder den erforderlichen Platz für den Einbau von Unterflurcontainern für den Eigenbedarf zur Verfügung zu stellen, bildet eine genügende gesetzliche Grundlage für die dadurch bewirkte Beschränkung der durch die Eigentumsgarantie geschützten Rechte. Diese Regelung bezweckt eine effiziente, hygienische und die Passanten möglichst wenig beeinträchtigende Abfallentsorgung, was im öffentlichen Interesse ist. Das Grundstück des Beschwerdeführers verfügt zudem über genügend Platz für das Aufstellen des nur wenig Raum beanspruchenden Containers, weshalb die Verpflichtung, Platz für den Container zur Verfügung zu stellen, auch verhältnismässig ist.

Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer beantragt eventualiter, die Verfahrenskosten seien zu reduzieren, handle es sich doch um einen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht einfachen Fall. Besonders im Beschluss des Stadtrats seien seitenweise Ausführungen wiedergegeben worden, die aus anderen Fällen übernommen worden seien und nur Kopierarbeit erfordert haben. Aber auch die erstinstanzliche Verfügung weise Standard-Sätze auf, welche aus dem Computer abrufbar seien. Dies habe nicht 205 Minuten benötigt, wie der Stadtrat behaupte. Die Höhe der Schreib- und Zustellgebühren als solche wird nicht weiter bestritten.

Der Bezirksrat hat den Aufwand des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements sowie des Stadtrats als beträchtlich erachtet und die auferlegten Verwaltungsgebühren als verhältnismässig und nicht unangemessen qualifiziert.

4.2

Verwaltungsgebühren haben dem Kostendeckungsprinzip zu genügen. Aufgabe des Kostendeckungsprinzips ist in erster Linie, zu verhindern, dass die ihm unterworfenen Gebühren überhöht sind und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 57). Der Grundsatz verstanden als Einzelkostendeckungsprinzip weist eine gewisse Nähe zum Äquivalenzprinzip auf. Er besagt, dass die einzelne Gebühr die Kosten für die die Gebühr auslösende staatliche Handlung nicht oder nur geringfügig überschreiten darf. Wird das Einzelkostendeckungsprinzip überschritten, heisst dies jedoch nicht zwingend, dass die Gebühr unzulässig wäre. In einem solchen Fall ist die strittige Gebühr nämlich am Gesamtkostendeckungsprinzip zu messen. Dies bedeutet, dass der Gesamtertrag der Gebühren in der Regel die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 569; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003 S. 516 ff., 520 ff.; BGE 132 II 47 E. 4.1).

Die Behörden verfügen bei der Bemessung der Verfahrenskosten über einen weiten Ermessensspielraum. Das Verwaltungsgericht kann diese nur in einem beschränkten Umfang überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 8 und 37, zum Ganzen vgl. auch 28. Februar 2008, VB.2008.00024, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch).

4.3

Gemäss § 1 lit. A Ziff. 5 der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (GemeindegebührenV) betragen die Verwaltungsgebühren für alle Anordnungen von Gemeindebehörden und Amtsstellen in Verwaltungssachen Fr. 10 bis Fr. 3'750. Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement hat eine Verwaltungsgebühr von Fr. 410.- sowie eine Schreib- und Zustellgebühr von Fr. 77.- erhoben. Der Stadtrat hat im Beschluss vom 5. September 2007 festgehalten, dies entspreche einem Zeitaufwand von 205 Minuten. Darin inbegriffen seien auch drei schriftliche Aufforderungen an den Beschwerdeführer, seinen Pflichten nachzukommen. Zudem bewege sich die Gebühr im untersten Neuntel. Letzteres trifft ohne Zweifel zu, weshalb schon deswegen nicht von einem Ermessensfehler ausgegangen werden kann. Aber auch ein Zeitaufwand von 205 Minuten ist unter Berücksichtigung der erwähnten drei schriftlichen Aufforderungen, Abklärungen bezüglich der Eigentümerschaft der Liegenschaft, des Erstellens des Dossiers und der Ausfertigung der Verfügung nicht zu beanstanden. Daran ändert auch die Verwendung von Standardformulierungen nichts. Jedenfalls genügt die Gebühr dem Einzelkostendeckungsprinzip.

Dasselbe gilt für die im Stadtratsbeschluss vom 5. September 2007 auferlegte Verwaltungsgebühr von Fr. 300.- nebst einer Schreib- und Zustellgebühr von Fr. 158.-. Schon angesichts des Umstands, dass das Gremium über die Einsprache zu befinden hatte, erscheint die Gebühr als korrekt.

Es ergibt sich somit, dass auch der Eventualantrag des Beschwerdeführers auf Herabsetzung der Verfahrenskosten abzuweisen ist.

5.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die Verfahrenskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).