Gebühren infolge Fahrens ohne gültigen Fahrausweis

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und 19 Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, Fassung vom 22. März 2010) zur Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats zuständig. Mit dem Erlass der strittigen Verfügung vom 1. Dezember 2008 ist die Beschwerdegegnerin hoheitlich tätig geworden. Unabhängig davon, ob der erhobene Zuschlag schliesslich als privatrechtlich oder als öffentlichrechtlich zu qualifizieren ist, gilt für die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Folgendes: Für die Überprüfung, ob die Beschwerdegegnerin im betroffenen Bereich des Transportwesens zu hoheitlichem Handeln berechtigt war und somit auf einer öffentlichrechtlichen Grundlage Gebühren erheben durfte, ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gegeben (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 24 al. 4, mit Hinweis). Unter diesem Gesichtspunkt ist demnach auf die Beschwerde einzutreten, selbst wenn sich im Rahmen der Überprüfung herausstellt, dass der Zuschlag privatrechtlicher Natur ist.

2.

Zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin den Taxzuschlag auf dem Verfügungsweg durchsetzen durfte.

2.1

Am 1. Januar 2010 ist das Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG) in Kraft getreten. Dieses findet im vorliegenden Fall jedoch nicht Anwendung. Vielmehr beurteilt sich die vorliegende Streitigkeit nach dem bis am 31. Dezember 2009 geltenden Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über den Transport (Transportgesetz, TG).

Gemäss Art. 16 TG muss, wer keinen gültigen Fahrausweis vorweisen kann, ausser dem Fahrpreis einen Zuschlag bezahlen. Bezahlt er nicht sofort, so muss er eine entsprechende Sicherheit leisten. Andernfalls kann er von der Weiterfahrt ausgeschlossen werden (Abs. 1). Die Tarife legen die Höhe des Zuschlags fest. Sie regeln die Ausnahmefälle sowie die Rückerstattung (Abs. 2). Nach Art. 50 TG werden vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen dem Kunden und der Transportunternehmung durch den Zivilrichter beurteilt (Abs. 1). Für die übrigen Streitigkeiten gelten die Vorschriften der Bundesverwaltungsrechtspflege (Abs. 2). Die Höhe des Zuschlags richtet sich gemäss Art. 16 Abs. 3 TG nach dem Aufwand, den der Reisende der Unternehmung verursacht, nach dem mutmasslichen Einnahmenausfall und danach, ob der Reisende unaufgefordert erklärt hat, er besitze keinen gültigen Fahrausweis (lit. a) oder eine Strecke benutzt, auf der er den Fahrausweis selbst hätte entwerten müssen (lit. b).

Das Verwaltungsgericht ging bisher stillschweigend davon aus, dass Taxzuschläge wegen Fahrens ohne gültigen Fahrausweis mittels Verfügung festzusetzen seien. Streitigkeiten über den Taxzuschlag waren nach dieser Auffassung öffentlich-rechtliche Angelegenheiten und in kantonal letzter Instanz durch das Verwaltungsgericht zu entscheiden (vgl. zuletzt VGr, 2. April 2009, VB.2009.00216, www.vgrzh.ch).

2.2

Dieser Auffassung ist auch die Beschwerdegegnerin. Sie führt aus, der Zuschlag könne nicht als Bestandteil des Transportvertrags beurteilt werden, weshalb Streitigkeiten über den Zuschlag nicht unter Art. 50 TG zu subsumieren seien. Art. 16 Abs. 3 TG enthalte detaillierte Vorgaben, wie der Zuschlag zu berechnen sei. Ein Gestaltungsspielraum, welcher den für einen Vertrag typischen Konsens unter den Vertragsparteien zulassen würde, bestehe somit nicht. Beim Zuschlag handle es sich demnach um eine Verwaltungsabgabe, die mit Verfügung festzusetzen sei. Art. 50 TG sei historisch begründet, da damit der Rechtsschutz in den vermögensrechtlichen Streitigkeiten ermöglicht worden sei. Mittlerweile sei aber die Verwaltungsgerichtsbarkeit in allen Kantonen und auf Bundesebene vollumfänglich eingeführt worden. Durch Art. 50 TG werde aber die Durchsetzung von Forderungen der Transportunternehmen gegenüber den Fahrgästen erschwert. Im Regelfall lohne sich gerade bei geringen Beträgen, wie dies beim Zuschlag der Fall sei, der Zivilrechtsweg nicht. Es dränge sich unter diesem Gesichtswinkel auf, dass die Zuständigkeit von Art. 16 TG geradezu verhindert werde und Art. 50 TG in dieser Wirkungsweise als willkürlich zu qualifizieren sei. Eine verfassungskonforme Auslegung könne dementsprechend nur dazu führen, Art. 50 TG eng auszulegen.

2.3

Das Bundesgericht führte im Entscheid vom 26. August 2010 aus, dass es sich bei Streitigkeiten über den Fahrpreis um vermögensrechtliche Auseinandersetzungen handle, die zum Zivilrecht zu zählen seien. Zwar würden Fahrpreise auf einem im Transportgesetz vorgeschriebenen Tarif beruhen, der über eine möglicherweise öffentlich-rechtliche oder gemischt-rechtliche Natur verfüge. Auch die Zuschläge seien gemäss Art. 16 Abs. 2 TG im Tarif zu regeln. Sie hätten aber keinen Bussen- oder Strafcharakter, sondern würden einzig den Kontrollaufwand aufseiten der Transportunternehmung entgelten. Die Zuschläge seien zwar Gebühren oder anderen vergleichbaren Kausalabgaben ähnlich, würden aber – nicht anders als der Fahrpreis – keine solchen, sondern Forderungen aus dem privatrechtlichen Transportverhältnis darstellen. Bei der Leistung des Zuschlags handle es sich daher um die Erfüllung einer im Tarif kodifizierten zivilrechtlichen Nebenpflicht des Transportvertrags (E. 2.4). Der Zuschlag sei somit privatrechtlicher Natur, über den im Streitfall auf dem Weg der Zivilgerichtsbarkeit zu entscheiden sei (E. 2.5).

2.4

Nach dem Vorliegen des Bundesgerichtsentscheids vom 26. August 2010 kann entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin an der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht mehr festgehalten werden. Das Bundesgericht hat deutlich festgestellt, dass die Taxzuschläge auf dem Zivilrechtsweg durchzusetzen sind und nicht mittels Verfügung festgesetzt werden dürfen. Trotz der Bedenken der Beschwerdegegnerin besteht kein Anlass dazu, von dieser jüngsten höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen.

Demnach war die Beschwerdegegnerin nicht dazu befugt, den vorliegend strittigen Taxzuschlag mittels Verfügung festzusetzen, was ohne Weiteres zur Gutheissung der Beschwerde führt. Damit muss nicht mehr darüber entschieden werden, ob ausreichende Gründe für die Erhebung eines Taxzuschlags bestanden. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Zürich vom 19. November 2009, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 6. Mai 2009 und die Verfügung der VBZ vom 1. Dezember 2008 sind aufzuheben. Die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 547.- sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG).

3.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ob gegen diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) offensteht, ist fraglich. Im erwähnten Entscheid vom 26. August 2010 hat das Bundesgericht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten jedenfalls nicht zugelassen, da Streitigkeiten über Taxzuschläge privatrechtlicher Natur seien (E. 2.5). Nach Art. 74 Abs. 1 lit. b BGG ist die Beschwerde in Zivilsachen bei einem Streitwert von unter Fr. 30'000.- ebenfalls nicht zulässig, es sei denn, es stelle sich eine Frage von grundlegender Bedeutung (Art. 74 Abs. 2 lit. a BGG).