Übergangsausgleich 2012

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss §§ 41−44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG ist das Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes unter anderem betreffend den Finanzausgleich zuständig.

1.2

Die Beschwerdeführerin verlangt in erster Linie eine Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Feststellung der Nichtigkeit der erstinstanzlichen Verfügungen vom 9. Juli 2013 und 16. Januar 2014. Auf eine Rückerstattung des Übergangsausgleichs 2012 ausgehend von der provisorischen Festsetzung der Beiträge sei vollumfänglich zu verzichten. Damit liegen mit Blick auf den mit erstinstanzlicher Verfügung vom 15. April 2013 vorläufig und mit Verfügung vom 9. Juli 2013 endgültig festgesetzten Beitrag Fr. 6'502'300.- im Streit. Zusätzlich verlangt die Beschwerde­führerin die Bezahlung von Fr. 2'567'100.-. Der Streitwert des vorliegenden Verfahrens beträgt somit insgesamt Fr. 9'069'400.-, weshalb über die Sache gemäss § 38 Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden ist.

1.3

Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Hinsichtlich der finanziellen Interessen spielt die Art des drohen­den finanziellen Nachteils für eine betroffene Gemeinde (Vermögenseinbusse oder ent­gangener Gewinn) bei der Legitimationsfrage keine Rolle (vgl. VGr, 4. März 2009, VB.2008.00545, E. 1.2). In ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00364, E. 1.4, und 24. August 2011, VB.2011.00220, E. 1.2).

2.

2.1

Gemäss Art. 127 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Laut Art. 127 Abs. 2 KV ermöglicht dieser den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben (lit. a) und sorgt dafür, dass die Gemeindesteuerfüsse nicht erheblich voneinander abweichen (lit. b).

2.2

Das Finanzausgleichsgesetz vom 12. Juli 2010 (FAG, LS 132.1) kennt neben dem Ressourcenausgleich (§§ 10 ff. FAG), dem demografischen Sonderlastenausgleich (§§ 17 ff. FAG), dem geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich (§§ 20 ff. FAG), dem individuellen Sonderlastenausgleich (§§ 23 ff. FAG), dem Zentrumslastenausgleich der Städte Zürich und Winterthur (§§ 28 ff. FAG) auch einen Übergangsausgleich, welcher während sechs Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2012 ausgerichtet wird (§§ 35 ff. FAG). Um Anspruch auf den Übergangsausgleich zu haben, muss der Gesamt­steuerfuss einer Gemeinde eine bestimmte Höhe aufweisen bzw. ein nach § 36 Abs. 2 f. FAG zu berechnender Steuerfussüberhang vorliegen. Dies bedeutet, dass jene Gemeinden vom Übergangsausgleich profitieren können, die zum Ausgleich ihrer Haushalte trotz Beiträgen aus dem Finanzausgleich einen Gesamtsteuerfuss festlegen müssten, der über dem für den Ausgleich massgebenden Gesamtsteuerfuss liegt, bzw. die trotz der Finanzausgleichszahlungen einen Gesamtsteuerfuss festzulegen hätten, der um einen bestimmten, sich über die Jahre ändernden Faktor über dem Kantonsmittel der Gesamt­steuerfüsse liegt (vgl. zum Ganzen § 36 Abs. 2 f. FAG auch in Verbindung mit § 27 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 [aFAG]). Ziel des Über­gangsausgleichs ist es, den Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzausgleichsgesetz zu erleichtern und ihnen ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen zu verschaffen (§ 35 Abs. 1 FAG).

2.3

Der Finanzausgleich beschränkt sich auf die Verminderung jener Unterschiede in den finanziellen Verhältnissen der Gemeinden, die diese nicht beeinflussen können (vgl. § 2 Abs. 2 FAG). Der Übergangsausgleich ist subsidiär zu den anderen Instrumenten des Finanzausgleichs (vgl. § 36 Abs. 1 FAG). Beitragsberechtigte Gemeinden können nur bis "zum Ausgleich ihres Haushalts" (§ 36 Abs. 1 FAG) vom Übergangsausgleich profitieren, weshalb im Umfang des Steuerfussüberhangs innerhalb eines Ausgleichsjahrs von einer (faktischen) Defizitgarantie des Kantons gesprochen werden kann (§ 37 Abs. 1 und 4 FAG; vgl. ABl 2009, 195 ff., 292 f.). Vom Grundsatz des vollen Ausgleichs des Steuerfuss­überhangs kann unter Umständen dann abgewichen werden, wenn die Gemeinde allgemeine Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet oder sie zumutbare, eigene Anstrengungen unterlässt, um ihre gegenwärtige und künftige Steuer­belastung zu senken (§ 37 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 f. sowie § 3 f. FAG). Da die (faktische) Defizitgarantie des Kantons bei Empfängergemeinden allenfalls Fehlanreize verursacht (Beibehaltung von Ineffizienzen, Anfälligkeit für strategisches Verhalten, unnötige Erhöhung des Steuerfusses etc.), gilt der Übergangsausgleich nur während einer beschränkten Zeit von sechs Jahren und wird der massgebende Gesamtsteuerfuss während dieser Zeit stufenweise erhöht (vgl. § 35 Abs. 2 und § 36 Abs. 2 f. FAG).

2.4

Das Verfahren der Festlegung der Übergangsausgleichsbeiträge richtet sich in erster Linie nach § 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 1−4 FAG. Vorgesehen ist, dass politische Gemeinden, welche vom Übergangsausgleich profitieren möchten, zunächst ihre Budget­entwürfe und weitere erforderliche Unterlagen der zuständigen Direktion beibringen; diese prüft die Unterlagen, legt die Höhe des Beitrags provisorisch fest und zahlt diesen in der Folge aus (§ 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 1 f. FAG). Die endgültige Festlegung des Beitrags erfolgt erst nach der Prüfung der Gemeinderechnung (§ 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 Satz 1 FAG). Nichts anderes ergibt sich aus den Verordnungsbestimmungen: Gemäss § 39 der Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) mit dem Marginale "Vorläufige Festlegung des Beitrags" erfolgt die Festlegung des Übergangsausgleichsbeitrags zunächst nur vorläufig aufgrund von Budgetentwürfen, Vorjahresrechnungen und weiteren zur Prüfung erforderlichen Unterlagen. Nach § 41 FAV mit dem Marginale "Vorläufige Beitragszahlung" werden die vorläufig festgesetzten Beiträge während des laufenden Ausgleichsjahrs ausbezahlt. § 40 FAV mit dem Marginale "Endgültige Festlegung des Beitrags" verlangt sodann von den Beitragsempfängern, dass sie die Jahresrechnungen des Ausgleichsjahrs der politischen Gemeinde sowie der Schul­gemeinden mit allen weiteren erforderlichen Unterlagen für die endgültige Festlegung des Übergangsausgleichsbeitrags einreichen (Abs. 1); die definitive Festlegung der Beiträge erfolgt dann innert bestimmter Frist (gemäss Abs. 3 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 f. FAV). § 42 FAV behandelt unter dem Titel "Rückzahlung der Gemeinde" den Fall, dass die vorläufig festgelegten und bereits während des Ausgleichsjahrs (vorläufig) ausbezahlten Beiträge aufgrund der definitiven Zahlen der Gemeinde zu hoch ausfielen und (teilweise) an den Kanton zurückzuzahlen sind.

3.

3.1

Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Erscheint der Normtext unklar, muss nach seiner wahren Tragweite unter Berücksichtigung aller Auslegungs­elemente gefragt werden. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Ist der Wortlaut klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem sogenannten Metho­denpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische Verständnis abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt (BGE 124 II 372 E. 5; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 90 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs­recht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 216 ff.; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 13).

3.2

Die vorliegend relevanten (Übergangs-)Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes und der Finanzausgleichverordnung erscheinen klar. Sie bedürften allenfalls der weiteren Auslegung, wenn der Wortlaut verschiedene Interpretationen zuliesse und sich deshalb die Frage nach der wahren Tragweite der Normen stellte.

3.2.1

Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass es §§ 35−38 FAG gemäss dem Methodenpluralismus auszulegen gilt. Während die Vorinstanz detailliert auf entsprechende Vorbringen der Beschwerdeführerin eingegangen und dabei unter anderem zur Auffassung gelangt ist, dass es bei Vorliegen eines Ertragsüberschusses von beitragsempfangenden Gemeinden zu einer Rückzahlung geleisteter provisorischer Beiträge kommen müsse, hält die Beschwerdeführerin an ihrer bereits im Rekursverfahren geäusserten Ansicht fest, dass "die Kürzung des Übergangsausgleichs im Ausmass des Ertragsüberschusses den gesetzlichen Grundlagen widerspricht und somit rechtswidrig ist" − zu diesem Ergebnis gelangt sie durch eben erwähnte Auslegung der §§ 35−38 FAG nach grammatikalischen, historischen, systematischen und teleologischen Gesichtspunkten, wobei sie geltend macht, die Verfügungen des Beschwerdegegners vom 9. Juli 2013 und 16. Januar 2014 litten an einem so schweren und offensichtlichen Mangel, dass von ihrer Nichtigkeit auszugehen sei. Unter dem Titel "Grammatikalische Auslegung" bringt die Beschwerdeführerin namentlich vor, dass eine Kürzung des Übergangsausgleichs nur bei einem Verstoss gegen § 37 Abs. 2 FAG und § 3 FAG zulässig sei. Dies ergebe sich namentlich daraus, dass bereits die provisorische Festsetzung des Übergangsausgleichs eine Prüfung und gegebenenfalls eine Anpassung der Grundlagen (das heisst der jeweiligen Budgetentwürfe) beinhalte und damit sichergestellt sei, dass die Gemeinden nicht zu grosszügig budgetierten und im Ergebnis einen zu grossen Übergangsausgleich erwirkten. Bei der endgültigen Festlegung der Beiträge, welche nach Prüfung der Gemeinderechnungen erfolge, könne das Gemeindeamt nur noch prüfen, ob die Gemeinden nicht Ausgaben getätigt oder auf Einnahmen verzichtet hätten, welche § 37 Abs. 2 FAG oder § 3 FAG widersprächen. Nur noch in diesem Umfang könne demnach von der provisorischen Festlegung abgewichen werden. Auch könne aus den in historischer Auslegung betrachteten Materialien nicht geschlossen werden, dass eine Kürzung des Übergangsausgleichs um den vollständigen Ertragsüberschuss einer beitragsberechtigten Gemeinde im neuen System vorgesehen oder sogar zwingend sei. Ferner stellt die Beschwerdeführerin unter dem Titel "Systematische Auslegung" Überlegungen zum Steuerfussausgleich nach altem Recht an und zieht Parallelen zum altrechtlichen Steuerkraftausgleich (§§ 9−18 aFAG). Im Gegensatz zum alten Recht sei neu mit § 35 FAG eine Zielbestimmung vorhanden, wonach der Übergangsausgleich Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzausgleichsgesetz erleichtern solle. Demnach komme dem Übergangsausgleich eine andere Funktion zu als dem altrechtlichen Steuerfussausgleich. Der Übergangsausgleich sei nicht eine blosse Defizitgarantie, sondern ein Instrument, welches den beitragsberechtigten Gemeinden einen Ertragsüberschuss bzw. die Erzielung von Eigenkapital erlaube. Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, der Übergangsausgleich diene gemäss teleologischer Auslegung der Übergangsbestimmungen der Haushaltssanierung beitragsempfangender Gemeinden. Da der Übergangsausgleich auf sechs Jahre befristet sei, habe er eine andere Funktion als der unbefristete Steuerfussausgleich nach altem Recht − Zweck der Übergangsregelung sei es, dass betroffene Gemeinden in der Übergangszeit Massahmen zur Sanierung ihres Haushaltes ergreifen und umsetzen könnten.

3.2.2

Den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Ihre Sicht der Dinge fusst auf der Annahme, dass ein bereits Mitte des Ausgleichsjahres festgesetzter, provisorischer Übergangsausgleichsbeitrag den beitragsempfangenden Gemeinden in dem Sinn garantiert sei, dass dieser nur noch infolge administrativer Sanktionen angepasst werden könnte. Die einschlägigen Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes und der dazugehörigen Verordnung lassen indes keine solche Interpretation zu − auch nicht mittels Auslegung der betreffenden Übergangsbestimmungen. Gemäss § 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 1−4 FAG ist die Höhe des Beitrags zunächst provisorisch festzulegen und auszuzahlen. Die Verordnung spricht in diesem Zusammenhang von einer vorläufigen Festlegung und Beitragszahlung (§ 39 und § 41 FAV). Mit beiden Formulierungen wird klar zum Ausdruck gebracht, dass die vornehmlich auf Budgetentwürfen basierende Festlegung eines Beitrages inmitten des Ausgleichsjahres nur fürs Erste gilt, das heisst einstweilen respektive vorübergehend. § 38 in Verbindung mit § 26 Abs. 3 FAG sowie § 40 FAV behandeln die endgültige Festlegung der Beiträge bzw. deren definitive Bemessung, welche auf den Jahresabschlüssen der Gemeinden basieren und entsprechend erst nach dem Ausgleichsjahr zu berechnen sind (vgl. in diesem Zusammenhang § 40 Abs. 3 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 f. FAV). Dass Differenzen zwischen einer provisorisch festgelegten Zahl und einer definitiv berechneten Zahl bereinigt werden dürfen, ist eine logische Folge dieser Art der (Beitrags-)Bemessung − die Anpassung der provisorischen Beitragszahlen ist vorliegend ohne Weiteres aufgrund der endgültigen Zahlen der Rechnungen möglich, weshalb die endgültige Festsetzung des Übergangsausgleichsbeitrags auch folgerichtig eine individuelle Rückzahlung bezüglich der ersten, provisorischen Zahlung nach sich ziehen kann (ABl 2009, 195 ff., 287). Gemäss § 38 FAG und § 40 Abs. 2 FAV darf der endgültig festgelegte Beitrag den vorläufig festgelegten Beitrag nicht überschreiten; nach dem Willen von Gesetz- und Verordnunggeber sind demnach Rückzahlungen von Gemeinden vorgesehen, indessen Nachzahlungen an diese ausgeschlossen.

3.2.3

Nach dem Gesagten ist klar, dass die Beschwerdeführerin zu Unrecht von einer "Kürzung" der provisorisch ausgerichteten Beiträge ausgeht. Der Anspruch auf Übergangsausgleich berechnet sich aufgrund der definitiven Zahlen des Ausgleichsjahrs der Gemeinde, weshalb bereits im Vorfeld überwiesene (vorläufige) Beiträge nicht im Sinn einer administrativen Sanktion gekürzt, sondern gegebenenfalls anzupassen sind. Der in Bezug auf die Anpassung der Beiträge von der Beschwerdeführerin verwendete Begriff der "Kürzung" ist unpassend und findet sich in Zusammenhang mit dem Übergangsausgleich einzig in § 42 FAV, wobei es auch dort letztlich um eine Anpassung vorläufig festgesetzter Beiträge aufgrund definitiver Zahlen der Gemeinden und damit um die definitive Bemessung der Beiträge und allfällige Rückzahlungen der Gemeinde geht.

3.2.4

Dass das Vorgehen mittels provisorischer und danach definitiver Bemessung der Beiträge zu Rückzahlungen vorläufig ausgerichteter Beiträge führen kann, ist mit dem Ziel des Übergangsausgleichs vereinbar: Der Übergangsausgleich hat (einzig) zum Ziel, Gemeinden mit besonders hoher Steuerbelastung den Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzausgleichsgesetz zu erleichtern und ihnen ausreichend Zeit für die erforderlichen Anpassungen zu verschaffen (§ 35 Abs. 1 FAG). Der Übergangsausgleich bezweckt demnach einen Zeitgewinn und die Erleichterung des Übergangs vom alten zum neuen Recht und nicht die Sanierung finanzschwacher Gemeinden durch den Kanton. Die Ansicht der Beschwerdeführerin, dass der Übergangsausgleich mehr als eine blosse Defizitgarantie darstelle und der Entschuldung bzw. Haushaltssanierung beitragsberechtigter Gemeinden dienen solle, findet weder im Gesetzestext noch in den Materialien eine Stütze. Das Gegenteil ist der Fall: Ein Anspruch auf Übergangsausgleich besteht nämlich nach klarem Wortlaut der Bestimmungen nur im Umfang des im Ausgleichsjahrs erzielten Steuerfussüberhangs (§ 36 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 und 4 FAG), wobei auch nur jene Gemeinden als beitragsberechtigt infrage kommen, welche trotz Beiträgen aus den anderen Finanzausgleichsinstrumenten ohne Ausgleich des Steuerfussüberhangs durch den Kanton ihren Haushalt in einem Ausgleichsjahr nicht ausgleichen können. Wenn man die Materialien beizieht, um den Sinn dieser Bestimmungen zusätzlich aufgrund der Absichten der an der Gesetzgebung beteiligten Organe zu prüfen, fällt das Ergebnis nicht anders aus; auch die Weisung des Regierungsrats macht deutlich, dass der Übergangsausgleich im Umfang des Steuerfussüberhangs lediglich eine Defizitgarantie des Kantons darstellt (ABl 2009, 195 ff., 293). Dass mit dem Übergangsausgleich die Sanierung finanzschwacher Gemeinden zulasten des Kantons beabsichtigt gewesen sein soll, wird durch die Materialien nicht bestätigt, im Gegenteil; unter dem Titel "Verzicht auf eine Sanierung der finanzschwachen Gemeinden" wird dort ausgeführt (ABl 2009, 195 ff., 247 f.): "Auf eine Sanierung hoch verschuldeter Gemeinden wird […] im Rahmen der Reform des Finanzausgleichs aus ordnungs- und finanzpolitischen Überlegungen verzichtet. Eine solche Massnahme könnte sich allenfalls im Einzelfall zur Ermöglichung eines Gemeindezusammenschlusses als sinnvoll erweisen. Sie wird deshalb im Rahmen des Projekts zur Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen zu prüfen sein".

3.3

Vorliegend sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass die definitive Bemessung der Beiträge − wozu auch der Einbezug des BVK-Sanierungsbeitrages gehört − gestützt auf § 36 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 und 4 FAG unrechtmässig erfolgt sein könnte. Die Beschwerdeführerin wurde demnach zu Recht zu Rückzahlungen im Umfang ihres erzielten Ertragsüberschusses verpflichtet.

4.

Zum Eventualstandpunkt der Beschwerdeführerin, die Kürzung des Übergangsausgleichs im Umfang der von ihr im Jahr 2012 realisierten Buchgewinne sei unzulässig, kann grundsätzlich auf das vorne Gesagte verwiesen werden (vgl. 3.2.2−4). Auch (Buch-)Gewinne aus Immobilienverkäufen sind Bestandteil der Jahresrechnung der Gemeinde und folglich relevant für die definitive Bemessung des Übergangsausgleichs gemäss § 36 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 und 4 FAG.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss gilt es, die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).