"Heidi Weber Museum" - Centre Le Corbusier

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amts wegen.

Nach § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

Für die Frage, ob eine Streitigkeit im Rahmen der Verwaltungs- oder der Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit Blick auf das Legalitätsprinzip in erster Linie auf die vom Gesetzgeber spezialgesetzlich vorgegebene Lösung abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung der entsprechenden Regelung Zweifel fortbestehen lässt, ist im Sinn eines objektivierten Methodenpluralismus auf die verschiedenen in der Praxis entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung von privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen. Diese sind dann im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch miteinander zu kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur der Norm bzw. das dieser zugrundeliegende Rechtsverhältnis machen zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend privaten oder öffentlichen Interessen dient (Interessentheorie), er die Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten als Träger hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die Norm zivil- bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht (modale Theorie). Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach Zweck und Anlass der Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand, ob die Regelung als öffentliches oder privates Recht erlassen wurde (Rechtsquellentheorie), in welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt hat (Rechtsformentheorie) oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar 2016,2C_386/2014, E. 2; BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 217 ff.).

1.2

Der verwaltungsrechtlichen Klage liegt Folgendes zugrunde:

Die Klägerin und die Beklagte schlossen am 29. Mai 1963 einen Vertrag über ein selbständiges und dauerndes Baurecht im Sinn von Art. 675 und 779 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) mit einer Dauer von 50 Jahren für die Erstellung eines Ausstellungspavillons auf dem im Eigentum der Beklagten stehenden Grundstück Kat.-Nr. 3208 (heute Kat.-Nr. RI4740); das Baurecht wurde am 13. Mai 1964 mit einer Dauer bis 13. Mai 2014 im Grundbuch eingetragen.

Die Klägerin leitet die geltend gemachten Ansprüche im Wesentlichen aus einem als "Letter of Intent" bezeichneten Schreiben der Stadtpräsidentin vom 5. Mai 2014 ab, welches im Zusammenhang mit dem Heimfall des Gebäudes steht, bzw. aus einem "umfassende[n] Vertrag, der den Heimfall und die Zukunft des Centre Le Corbusier / Heidi Weber Museum" zum Gegenstand habe. Im Hintergrund geht es demnach um die Regelung des Heimfalls eines Gebäudes gestützt auf Art. 779 c ZGB. Dabei handelt es sich um einen zivilrechtlichen Vorgang, dessen Beurteilung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt.

1.3

Die Klägerin hält dem entgegen, der behauptete Vertrag regle den künftigen Betrieb eines Museums und damit eine öffentliche Aufgabe. Das führt indes zu keiner anderen Qualifikation des behaupteten Rechtsverhältnisses. Zunächst tritt die Beklagte der Klägerin nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt gegenüber. Sodann mag der Betrieb eines Museums zwar (auch) als öffentliche Aufgabe angesehen werden; die Beklagte trifft indes keine gesetzliche Pflicht, im streitgegenständlichen Gebäude ein Museum zu betreiben. Eine solche Pflicht ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin weder aus Art. 103 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) noch aus Art. 67 lit. a, e und f der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (AS 101.100). Die Klägerin übersieht in diesem Zusammenhang, dass sie selber einzig geltend macht, die Beklagte habe sich ihr gegenüber zu einer entsprechenden Nutzung verpflichtet, und nicht etwa, die Beklagte sei gestützt auf einen Rechtserlass oder den Beschluss eines übergeordneten Gemeinwesens oder eines ihrer Organe zu einer entsprechenden Nutzung verpflichtet. Insbesondere liegt hier kein Leistungsauftrag der Beklagten an die Klägerin im Streit – was in der Regel als verwaltungsrechtlicher Vertrag zu qualifizieren wäre (vgl. hierzu BGE 128 III 250 E. 2b) –, sondern es wird im Gegenteil geltend gemacht, die Beklagte habe sich gegenüber der Klägerin zu einem bestimmten Tun verpflichtet. Es geht mithin – wie die Beklagte zu Recht geltend macht – einzig um das Verhältnis zwischen Klägerin und Beklagter hinsichtlich der zukünftigen Nutzung der streitgegenständlichen Liegenschaft. Das ist vergleichbar damit, dass eine Privatperson dem Gemeinwesen eine Liegenschaft unter bestimmten Auflagen verkauft oder verschenkt und später die Umsetzung der Auflagen erwirken will; auch dies hätte auf dem zivilprozessualen Weg zu geschehen, weil es sich beim Kauf bzw. der Schenkung um ein zivilrechtliches Geschäft handelt und die Beklagte im Rahmen eines solchen Geschäfts nicht hoheitlich tätig wird.

1.4

Sodann ändert auch der Umstand, dass die Klägerin sich für die Dauer des Baurechts dazu verpflichtet hatte, die Baute "im Sinne eines Museums zu führen", nichts daran, dass es sich beim Baurecht um ein Institut des Zivilrechts handelt und entsprechende Streitigkeiten – auch zwischen Privaten und öffentlichrechtlichen Rechtssubjekten – vor den Zivilgerichten auszutragen sind. In der Verpflichtung, das Gebäude in einem bestimmten Sinn zu nutzen, ist nämlich wiederum nur eine zivilrechtliche Auflage an die Klägerin zu erblicken, hingegen kein öffentlichrechtlicher Leistungsauftrag, dessen Erfüllung die Beklagte mit den Mitteln des Ver­waltungszwangs hätte durchsetzen können. Entsprechend hätte die Beklagte für die Durchsetzung dieser Auflage ebenfalls die Zivilgerichte bemühen müssen.

1.5

Demnach fällt die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit in die Zuständigkeit der Zivilgerichte und ist auf die Klage deshalb nicht einzutreten.

2.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Klägerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

3.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Strittig ist hier, ob die von der Klägerin behaupteten Ansprüche öffentlich- oder zivilrechtlicher Natur seien. Weil es hier um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts geht und die Klägerin geltend macht, die behaupteten Ansprüche seien öffentlichrechtlicher Natur, steht gegen den vorliegenden Entscheid die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen (vgl. BGE 128 III 250 E. 1a, 135 III 483 E. 1.1 [= Pra 99/2010 Nr. 29]).