Strassensanierung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Aufgrund der offensichtlichen Begründetheit der Beschwerde ist auf dem Zirkulationsweg zu entscheiden (§ 38 Abs. 2 VRG).

1.2

Nimmt die Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist folglich zu bejahen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Vorfrageweise ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg gegeben ist. Nach § 1 VRG werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind.

2.2

Das Baurekursgericht erwog, der Strassenabschluss entlang Kat.-Nr. 01 habe vor den Bauarbeiten aus einer Reihe Wassersteinen und einer Reihe Bordsteinen (d. h. je einzeln eingebauten Quarzsandsteinen) bestanden. Nach Angaben der rekurrierenden Grundeigentümerschaft habe die Wassersteinrinne das Wasser zum Schacht abgeleitet und ihren Vorplatz und das tiefer gelegene Gebäude vor Überschwemmungen geschützt. Im Rahmen der Bauarbeiten seien die Bordsteine unverändert geblieben. Die Rekurrierenden würden sich daran stören, dass die Wassersteine nur auf einer Länge von rund 36 m im Bereich des Vorplatzes mit solchen aus Granit ersetzt, hingegen auf der übrigen Anstosslänge des Grundstücks, die insgesamt rund 85 m ausmacht, ersatzlos entfernt worden seien. Gestützt auf eine Vereinbarung, die in Form einer Mailnachricht des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 erfolgt sei, würden die Rekurrierenden einen Anspruch auf den Einbau von Wassersteinen aus Granit auf der ganzen Anstosslänge behaupten. Sie würden aus der Vereinbarung ein "obligatorisches Recht" auf Wassersteine auf der ganzen Anstosslänge ableiten, unabhängig davon, ob die Wassersteine vom Strassenbau her notwendig seien. Nach dem Baurekursgericht weist dieser behauptete Anspruch einen zivilrechtlichen Charakter auf. Zwar könnten Anordnungen, die in Anwendung des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) ergehen, beim Baurekursgericht angefochten werden (§ 41 Abs. 1 StrG); ausgenommen seien dabei Akte des Regierungsrats (§ 41 Abs. 2 StrG). Der umstrittene Anspruch sei aber von den Zivilgerichten zu beurteilen; dafür sei das Baurekursgericht nicht zuständig.

2.3

Die Beschwerdeführenden hatten das Baurekursgericht angerufen, weil sie die Verfügung des Tiefbauamts vom 15. Oktober 2021 überprüfen lassen wollten. In der Verfügung wurde dargelegt, sie werde gestützt auf die Zuständigkeit des Tiefbauamts zum Strassenunterhalt und in Anwendung von § 10c VRG erlassen. Die Grundeigentümerschaft werde mindestens im Hinblick auf die Frage, ob der Wasserablauf zu Ungunsten ihres Grundstücks beeinträchtigt werde, in ihren Rechten berührt; deshalb sei eine Anordnung über die diesbezüglichen Realakte zu treffen. Das Rechtsbegehren des Rekurses verlangte, die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, den beseitigten Wasserstein auf der ganzen Anstosslänge von Kat.-Nr. 01 durch einen Granitstein zu ersetzen. Die Beschwerdeführenden als Anstösser kritisierten vor der Vorinstanz ein nicht richtiges Funktionieren der Strassenentwässerung zum Schacht in der Strasse bei fehlenden Wassersteinen und betonten weiter die optische Bedeutung von zwei Steinreihen für den Übergang zu ihrem Grundstück. Sie machten geltend, das Oberflächenwasser der Strasse fliesse wegen des leichten Quergefälles in die Rabatte ihres Grundstücks, sofern es nicht durch Wasser- und Bordsteine zum Wasserschacht geleitet werde.

2.4

Ob eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit (§ 1 VRG) vorliegt, beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands (vgl. VGr, 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 1.2). Privatrechtliche Abwehransprüche gegen Bauvorhaben bzw. Bauarbeiten von Nachbarn können sich aus dem Eigentum, insbesondere aus dem privatrechtlichen Immissionsschutz gemäss Art. 684 ff. ZGB ergeben. Privatrechtlicher Immissionsschutz und öffentlich-rechtlicher Immissionsschutz bestehen grundsätzlich selbständig nebeneinander (vgl. BGE 132 III 49 E. 2.2; BGr, 26. September 2016,5A_47/2016, E. 2.2).

2.5

Betroffen sind Unterhaltsarbeiten an einer Staatsstrasse. Die Unterhaltspflicht für Staatsstrassen obliegt dem Staat bzw. dem Kanton (vgl. § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 26 Abs. 1 StrG). Bord- und Wassersteine als Fahrbahnabschluss bilden Teil des Strassenperimeters (vgl. dazu § 3 StrG). § 14 StrG regelt die Projektierungsgrundsätze für den Strassenbau und verlangt dabei u. a. die Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik. § 25 StrG enthält die Anforderungen an den Unterhalt und Betrieb der Strassen. So bestimmt § 25 Abs. 1 StrG, dass die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben sind, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Die Befugnisse des Kantons als Strasseneigentümer zur Ausgestaltung und Instandhaltung des Fahrbahnabschlusses werden daher inhaltlich durch die Regelungen von § 14 und § 25 StrG begrenzt.

2.6

Im vorinstanzlichen Verfahren bezogen sich die Beschwerdeführenden soweit ersichtlich nicht auf Bestimmungen des privatrechtlichen Immissionsschutzes nach Art. 684 ff. ZGB. Unabhängig davon wurden die Erklärungen in der Mailnachricht des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 im Rahmen der öffentlichen Aufgabe des Strassenunterhalts abgegeben. Dabei sind sie höchstens als Zusicherungen in Form eines Realakts und nicht als eigentlicher Vertrag zu qualifizieren (vgl. dazu Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A, Bern 2022, Rz. 493). Nach Angaben der Beschwerdegegnerin vor der Vorinstanz sind die Bauarbeiten im Rahmen der fraglichen Instandsetzung der Strasse seit November 2021 abgeschlossen. Auch die tatsächliche Ausführung des Fahrbahnabschlusses erfolgte im Rahmen des Strassenunterhalts. Zu Recht argumentiert das Tiefbauamt vor Verwaltungsgericht, vorliegend sei zur Diskussion gestellt worden, wie die betreffenden Erklärungen des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 in die staatliche Verpflichtung zum Strassenunterhalt einzuordnen seien. Folglich betreffen die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden vor Baurekursgericht die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. die Anwendung von kantonalem Strassenrecht. Dem Streitgegenstand kommt keine zivilrechtliche Natur zu.

3.

3.1

Zwar hat der Regierungsrat am 21. April 2021 die Ausgaben für die Unterhaltsarbeiten an der Staatsstrasse bewilligt. Die Beschwerdegegnerin hat aber weder vor der Vorinstanz noch vor Verwaltungsgericht behauptet, für die Unterhaltsarbeiten sei ein Strassenprojekt nach §§ 15 ff. StrG festgesetzt worden. Das Tiefbauamt führte vielmehr vor der Vorinstanz aus, Anstösser hätten im Rahmen einer Instandsetzung, im Unterschied zu einem vorliegend nicht betroffenen Projektierungsverfahren, keine Berechtigung zur Mitwirkung. Auch in der erstinstanzlichen Verfügung erfolgte keine Bezugnahme auf ein Strassenprojekt. Im angefochtenen Entscheid wird demgegenüber im Sinn einer zusätzlichen Begründung gestützt auf § 15 Abs. 1 StrG angesichts der Ausgabenhöhe eine erstinstanzliche Entscheidzuständigkeit des Regierungsrats angenommen; letztere führt nach § 41 Abs. 2 StrG zum Ausschluss der Zuständigkeit des Baurekursgerichts. Die Beschwerdeführenden erwidern, sie würden nicht ein Strassenprojekt an sich anfechten oder sich dagegen wenden.

3.2

Es liegt auf der Hand, dass die Frage, ob bei einer bestehenden Strasse – neben dem Verbleib der vorhandenen Bordsteine – die Wassersteine ersetzt oder entfernt werden, keine erhebliche Änderung von Bauten und Anlagen betrifft, die der Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) unterliegen würde (vgl. zur Baubewilligungspflicht allgemein BGE 139 II 134 E. 5.2 mit Hinweisen). Denn der Schutz des Umlands im Hinblick auf die Strassenentwässerung hängt wesentlich von der Höhe der Bordsteine ab. Auch der kantonalen Strassengesetzgebung lässt sich im vorliegenden Zusammenhang keine weitergehende Pflicht zur Durchführung eines Strassenprojekts entnehmen. Der Regierungsrat hat am 21. April 2021 einen reinen Ausgabenbeschluss gefasst und soweit ersichtlich kein Strassenprojekt festgesetzt. Die Beschwerdeführenden wehren sich nicht dagegen, dass die Unterhaltsarbeiten an der Strasse ohne Strassenprojekt durchgeführt worden sind. Insbesondere stellten sie weder vor Baurekursgericht noch vor Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der Strassenbelagserneuerung im Hinblick auf die Einhaltung von Strassenlärmvorschriften zur Diskussion (vgl. dazu VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5). Im Streit liegt auch nicht eine Mischform von Unterhalt und Umbau der Strasse, bei welcher die Festsetzung eines Strassenprojekts nach der Zuständigkeitsordnung von § 15 Abs. 1 StrG erforderlich wäre (vgl. dazu VGr, 12. Januar 2023, VB.2020.00750, E. 1.3). Entgegen dem Baurekursgericht kommt somit eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Regierungsrats im Rahmen des vorliegend betroffenen nachträglichen Verfahrens ungeachtet der nach § 15 Abs. 1 StrG massgeblichen Finanzkompetenzen nicht in Betracht. Vielmehr bestimmt sich die erstinstanzliche Zuständigkeit zum Sachentscheid nach der allgemeinen gesetzlichen Zuständigkeit der Baudirektion für den Unterhalt von Staatsstrassen (vgl. § 40 in Verbindung mit § 25 f. StrG sowie § 58 Abs. 1 und Anhang 1 lit. G Ziffer 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR; LS 172.11]). Dabei erweist es sich nicht als rechtswidrig, dass das Begehren der Beschwerdeführenden erstinstanzlich als Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte nach § 10c VRG behandelt wurde (vgl. dazu VGr, 1. Oktober 2020, VB.2020.00014, E. 1.2; Alain Griffel, in: Kommentar VRG, § 10c N. 9–11). Wie dargelegt, ist die erwähnte Mailnachricht vom 21. Juli 2021 nicht als Vertrag zu qualifizieren (vgl. oben E. 2.6). Deshalb fällt auch die Annahme einer Streitigkeit aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag, die vom Verwaltungsgericht im Klageverfahren nach § 81 VRG zu beurteilen wäre, ausser Betracht. Demzufolge ist die Zuständigkeit des Baurekursgerichts im vorliegenden Fall zur Behandlung des Rekurses gegeben.

3.3

Die erstinstanzliche Verfügung vom 15. Oktober 2021 wurde allerdings namens des Tiefbauamts getroffen. Auch aus dem Mitbericht des Tiefbauamts vom 2. Mai 2022 gehen keine gesetzlichen Grundlagen hervor, die dem Tiefbauamt – im Verhältnis zur Baudirektion – eine eigene Entscheidzuständigkeit zuweisen würden. Es ist damit zweifelhaft, ob das Tiefbauamt zum Erlass der Verfügung vom 15. Oktober 2021 zuständig war. Diese Frage bedarf indessen im vorliegenden Zusammenhang keiner abschliessenden Beurteilung. Die Beschwerdegegnerin beantragte bereits vor der Vorinstanz die Abweisung des Rekurses der Beschwerdeführenden und schloss sich sinngemäss der Begründung des Tiefbauamts an. Vor dem Verwaltungsgericht spricht sie sich im Hauptstandpunkt für eine Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts aus, dies wiederum unter Verweisung auf die Begründung des Tiefbauamts. Im Ergebnis würde eine Rückweisung der Sache an die Baudirektion zum erstinstanzlichen Entscheid, sollte die Entscheidzuständigkeit effektiv bei ihr und nicht beim Tiefbauamt liegen, zu einem formalistischen Leerlauf führen; stattdessen wäre die Verfügung vom 15. Oktober 2021 direkt der Baudirektion zuzurechnen.

3.4

Zusammenfassend hätte das Baurekursgericht auf den Rekurs der Beschwerdeführenden einzutreten gehabt. Der Hauptantrag der Beschwerde dringt durch.

4.

4.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Februar 2022 ist aufzuheben und die Sache ist gemäss § 64 Abs. 1 VRG an die Vorinstanz zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen.

4.2

Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f.). Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt bei der Kostenverlegung, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, das Verursacherprinzip zum Zug (Kapar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 41, 55 ff.). Aufgrund der besonderen Funktion von Rechtsmittelinstanzen (Plüss, § 13 N. 48) fällt es nur in Ausnahmefällen in Betracht, der Vorinstanz Kosten aufzuerlegen. Das Vorliegen einer solchen Ausnahmesituation wird von der Praxis namentlich bejaht, wenn die Vorinstanz ein Verfahren durch klare Verfahrensmängel verursacht (vgl. VGr, 5. April 2018, VB.2017.00348, E. 9.1; VGr, 17. März 2016, VB.2016.00080, E. 3). Im vorliegenden Fall hat der rechtswidrige Nichteintretensentscheid der Vorinstanz das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht verursacht. Es ist somit gerechtfertigt, die Verfahrenskosten vor Verwaltungsgericht dem Baurekursgericht aufzuerlegen. Dieses hat den Beschwerdeführenden für das verwaltungsgerichtliche Verfahren auch eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

4.3

Über die Verlegung der Rekurskosten und die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben.

5.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es sich beim vorliegenden Rückweisungsentscheid um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) handelt, der nur unter den darin erwähnten einschränkenden Voraussetzungen angefochten werden kann.