Rückstufung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Vorliegend ist die Rückstufung des Beschwerdeführers von der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG streitig. Die Vorinstanz begründet sie hauptsächlich mit der Verschuldung des Beschwerdeführers, die eine Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Verpflichtungen darstelle, weswegen das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a Abs. 1 lit. b der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]) nicht erfüllt sei.

2.1

Die Rückstufung einer altrechtlich (sprich: vor dem 1. Januar 2019) erteilten Niederlassungsbewilligung unter dem neuen Recht setzt voraus, dass ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht vorliegt (BGE 148 II 1 E. 5.3, auch zum Folgenden). Dabei dürfen die vor dem 1. Januar 2019 eingetretenen Sachverhaltselemente mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Licht der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (vgl. auch VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00305, E. 2.3).

2.2

Bei der Beurteilung der Integration sind nach Art. 58a Abs. 1 AIG die folgenden Kriterien zu berücksichtigen: die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenzen (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). Die Rückstufung verlangt nach einer sorgfältigen Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; vgl. Art. 58a Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE). Sie kommt nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung von Integrations­defiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint (BGr, 19. Oktober 2021,2C_667/2020, E. 2.6; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00132, E. 2.2 [beide auch zum Folgenden]). Anders als die Verwarnung verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum Ganzen ausführlich VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5 mit Hinweisen). Für die Erfüllung der Integrationskriterien von Art. 58a AIG bzw. die Bejahung einer erfolgreichen Integration ist kein völlig klagloses Verhalten erforderlich (VGr, 9. Juni 2021, VB.2020.00868, E. 2.4 mit Hinweis).

3.

3.1

Nach Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG in Verbindung mit Art. 77a Abs. 1 lit. a und b VZAE ist das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung unter anderem dann nicht erfüllt, wenn die betroffene Person gesetzliche Vorschriften und behördliche Verfügungen missachtet oder wenn sie öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. c bzw. Art. 63 Abs. 1 lit. b AIG). Eine Verschuldung ist mutwillig, wenn sie selbst verschuldet und qualifiziert vorwerfbar ist (BGr, 31. Januar 2020,2C_58/2019, E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 9. Juni 2021, VB.2020.00868, E. 2.5.3 [beide auch zum Folgenden]). Der Beweis obliegt der Migrationsbehörde (BGr, 26. Februar 2020,2C_928/2019, E. 3.1). Von Mutwilligkeit ist nicht leichthin auszugehen. Es muss Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierte Fahrlässigkeit vorliegen; keine Mutwilligkeit liegt vor, wenn die Verschuldung auf Schicksalsschläge zurückgeht (BGr, 7. März 2018,2C_789/2017, E. 3.3.1). Wurde bereits eine ausländerrechtliche Verwarnung (Art. 96 Abs. 2 AIG) ausgesprochen, ist entscheidend, ob die ausländische Person danach weiterhin mutwillig Schulden angehäuft hat. Unterliegt eine Person einem betreibungsrechtlichen Verwertungsverfahren, insbesondere der Lohnpfändung, kann sie allerdings von vornherein ausserhalb des Betreibungsverfahrens keine Schulden tilgen. Das führt in solchen Fällen dazu, dass im Vergleich zu früher weitere Betreibungen hinzukommen können oder der betriebene Betrag anwachsen kann, ohne dass allein deswegen Mutwilligkeit vorliegt. Von entscheidender Bedeutung ist, welche Anstrengungen zur Sanierung unternommen worden sind. Positiv ist etwa zu würdigen, wenn vorbestandene Schulden abgebaut worden sind (BGr, 20. November 2020,2C_673/2020, E. 3.1 f.).

3.2

Der Beschwerdeführer musste seit 2007 wiederholt betrieben werden und verursachte zahlreiche Verlustscheine. Daran änderten auch die beiden ausländerrechtlichen Verwarnungen vom 13. Juli 2015 und vom 30. April 2021 sowie die mehrfachen Hinweise auf die Folgen seines Schuldenmachens nichts. Vielmehr verursachte er auch nach der zweiten Verwarnung weiterhin regelmässig Betreibungen und Verlustscheine. Während betreffend den Beschwerdeführer im März 2021 noch 70 Verlustscheine in Höhe von insgesamt Fr. 139'276.27 bestanden, waren es im März 2023 80 Verlustscheine in Höhe von insgesamt Fr. 197'058.99.

3.3

Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die seit der ausländerrechtlichen Verwarnung erhobenen Betreibungen alte Schulden beträfen. Er habe seit Ende März 2018 keine neuen Schulden mehr gemacht. Gleichzeitig macht er sinngemäss geltend, die Nichterfüllung finanzieller Verpflichtungen sei den wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf seine selbständige Erwerbstätigkeit geschuldet.

3.4

Der Beschwerdeführer ist aufgrund seiner Mitwirkungs- und insbesondere seiner Beweisbeschaffungspflicht gehalten, diese Vorbringen mit geeigneten Dokumenten zu substanziieren. Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer vom Beschwerdegegner mehrmals konkret aufgefordert wurde, entsprechende Unterlagen einzureichen. Zudem war der Beschwerdeführer sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren anwaltlich vertreten und es wäre ihm deshalb möglich gewesen, substanziiert darzulegen, dass er sich seit der ausländerrechtlichen Verwarnung nicht weiter verschuldet hat oder dass neue Schulden auf die Covid-19-Pandemie zurückzuführen sind. Der Beschwerdeführer kam seiner Mitwirkungspflicht jedoch nicht hinreichend nach, sondern beschränkte sich gegenüber dem Beschwerdegegner und der Vorinstanz darauf, die Einreichung detaillierter Schuldenaufstellungen, Dokumentationen des Einkommens sowie Jahresabschlüsse in Aussicht zu stellen. Dokumente wurden jedoch nicht nachgereicht.

3.5

Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise darauf, dass es sich bei den seit März 2018 betriebenen Forderungen um alte Schulden handelt, oder dass die seither weiter gestiegene Verschuldung des Beschwerdeführers auf die Covid-19-Pandemie zurückzuführen ist. Aus dem Betreibungsregisterauszug vom 6. März 2023 ergibt sich, dass sich die Zahl der Betreibungen gegen den Beschwerdeführer über die letzten sechs Jahre konstant erhöhte. Dasselbe trifft auch auf die Verlustscheine zu. Bestanden im Februar 2017 29 Verlustscheine, waren es im Dezember 2018 bereits 55 Verlustscheine, im Juli 2020 63 Verlustscheine, im März 2021 70 Verlustscheine, im Oktober 2022 76 Verlustscheine und im März 2023 80 Verlustscheine, wobei sich auch der Gesamtbetrag dieser Verlustscheine in diesem Zeitpunkt etwa verdreifachte. Die Behauptung eines Einkommenseinbruchs aufgrund der Covid-19-Pandemie bleibt unbelegt, da der Beschwerdeführer keinerlei Dokumente für die Zeit nach 2019 einreicht.

Vor dem Hintergrund der jahrelang konstanten Erhöhung der Verschuldung des Beschwerdeführers ist davon auszugehen, dass er dauerhaft ohne Erfolg einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgeht, die seinen Lebensunterhalt nicht deckt und er sich diesen mit seinem umfangreichen Schuldenmachen finanziert. Beides ist ihm vorwerfbar und führt zum Schluss, dass er im Sinn von Art. 77a Abs. 1 lit. b AIG öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt. Die Voraussetzungen für die Rückstufung des Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung sind damit erfüllt.

3.6

Die Rückstufung des Beschwerdeführers ist sodann auch verhältnismässig: Zwei ausländerrechtliche Verwarnungen des Beschwerdeführers zeitigten keine nennenswerten Auswirkungen auf sein Verhalten, weshalb eine weitere Verwarnung nicht in Betracht kommt. Die mit der Rückstufung verbundenen Auswirkungen sollten den Beschwerdeführer motivieren, sich in der Schweiz besser zu integrieren und insbesondere seine finanzielle Situation nachhaltig zu verbessern. Damit erscheint die Verschlechterung der Rechtsstellung geeignet und erforderlich, um den Beschwerdeführer zur Verbesserung seines Integrationsdefizits anzuhalten. Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten ausländerrechtlichen Status der Niederlassung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, dass er seine Integrationsdefizite bereinigt und insbesondere keine weiteren Schulden anhäuft, zumal er trotz der Rückstufung im Land verbleiben und hier sein Familienleben weiter pflegen kann. Anders als vom Beschwerdeführer vorgebracht, hat die Rückstufung auch keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile zur Folge. Jedenfalls dürfte das Vertrauen seiner Kundschaft durch die Rückstufung kaum Schaden nehmen, zumindest im Vergleich zu seinen hohen Schulden und der zweimaligen Einstellung eines Konkursverfahrens mangels Aktiven (2016 und 2019).

3.7

Die Vorinstanz knüpfte die zukünftige Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers an die Bedingung, dass der Beschwerdeführer seine finanziellen Verpflichtungen lückenlos erfülle und seine bestehenden Schulden im Rahmen seiner finanziellen Möglichkeiten abbaue. Diese Bedingungen erscheinen sinnvoll und verhältnismässig.

4.

Der Beschwerdeführer macht in mehrerlei Hinsicht geltend, Beschwerdegegner und Vorinstanz hätten sein rechtliches Gehör verletzt.

4.1

Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, der Beschwerdegegner habe ihm vor dem Erlass der Verfügung vom 8. November 2022 kein rechtliches Gehör gewährt, ist ihm nicht zu folgen. Mit Schreiben vom 10. August 2022 stellte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer die Rückstufung seiner Niederlassungsbewilligung in Aussicht und forderte ihn "im Sinne des rechtlichen Gehörs" zur Stellungnahme auf.

4.2

Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, er habe mit Schreiben vom 4. Oktober 2022 die Einreichung des Abschlusses für das Jahr 2021 und weitere Unterlagen zu seiner finanziellen Situation innert zwei Wochen in Aussicht gestellt. Der Beschwerdegegner habe sein rechtliches Gehör verletzt, indem er die Einreichung der Unterlagen nicht abwartete, sondern "direkt zum Entscheid schritt".

Dem ist nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass die am 4. Oktober 2022 innert zwei Wochen versprochenen Dokumente bis heute nicht vorliegen, erging die Verfügung des Beschwerdegegners erst am 8. November 2022; der Beschwerdeführer hätte die in Aussicht gestellten Dokumente ohne Weiteres noch vor der Verfügung des Beschwerdegegners einreichen können.

4.3

Der Beschwerdeführer beantragt dem Verwaltungsgericht sodann, ihm sei Gelegenheit zu geben, das Geschäftsjahr 2022 seiner Firma zu dokumentieren und eine detaillierte Nettoschuldenaufstellung seiner Schuldenberatung einzureichen. Der Beschwerdeführer hatte seit Ende Jahr 2022 über neun Monate und damit genug Zeit, das Geschäftsjahr 2022 zu dokumentieren. Dasselbe betrifft auch eine Aufstellung seiner Schulden, die er spätestens seit der Inaussichtstellung der Rückstufung am 10. August 2022 hätte vornehmen können.

5.

5.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ihm ist sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichts- und Anwaltskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

5.3

Den Nachweis der Mittellosigkeit hat grundsätzlich die gesuchstellende Person zu erbringen (Plüss, § 16 N. 38). An die Mitwirkungspflicht werden praxisgemäss hohe Anforderungen gestellt (VGr, 12. März 2020, VB.2019.00470, E. 7.2 Abs. 2 mit Hinweisen). Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer kommt seiner Substanziierungsobliegenheit hinsichtlich seiner Einkommenssituation sowie seiner Lebenshaltungskosten nicht nach; der pauschale Hinweis, "seine Schulden und die knappen Mittel" seien "gerade Gegenstand des Verfahrens", reicht dazu nicht aus. Dass eine Person verschuldet ist, bedeutet noch nicht, dass nicht über ein hinreichendes Einkommen verfügt. Vorliegend ergeben sich aus dem Akten weder die Einkommenssituation noch die Lebenshaltungskosten des Beschwerdeführers. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist wegen mangelnder Mittellosigkeit abzuweisen und ist angesichts des oben Ausgeführten ohnehin aussichtslos.