Unvereinbarkeit zwischen Parlamentsmandat und behördlichem Mandat. Keine unnötigen Ausnahmen

Markwalder Christa · P-F · Nationalrat · Bern · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Heim, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Marra, Masshardt, Schenker Silvia)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Heim, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Marra, Masshardt, Schenker Silvia)

Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Steiert Jean-François · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Am Montag, 30. November, haben wir hier bei der Eröffnung der neuen Legislatur über Unvereinbarkeiten diskutiert. Wir hörten einen Bericht des Büros des Nationalrates, der unter anderem Feststellungen zur Stiftung für Landschaftsschutz machte und der Meinung war, dass wir hier ein Problem hätten, weil Interessengegensätze entstehen könnten. Früher gab es ähnliche Diskussionen, mit allem Respekt vor der Überschneidung von Interessen, die nach Common Sense allerdings nicht unbedingt extrem weit gingen.

Formell wird das geregelt im Anhang zu den Auslegungsgrundsätzen des Büros des Nationalrates und des Büros des Ständerates zur Anwendung von Artikel 14 Buchstaben e und f des Parlamentsgesetzes. Der Anhang enthält die sogenannte nichtabschliessende Liste von Organisationen und Personen, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen und bei denen der Bund eine vorherrschende Stellung innehat. Unter diesen Einrichtungen und Institutionen, bei denen die Mitgliedschaft mit der Eigenschaft als Parlamentarier nicht kompatibel ist, finden wir unter anderem die Gemeinsame Einrichtung KVG, die evidenterweise deutlich weniger potenzielle Interessenkonflikte mit dem Gesetzgeber hat als beispielsweise die einzelnen Versicherer, das ist faktisch nicht zu bestreiten. Wir finden beispielsweise Gesundheitsförderung Schweiz oder Swisstransplant, wo genau die gleichen Feststellungen gemacht werden können, wir finden aber auch Proviande, Swisslait oder die Stiftung Zukunft Schweizer Fahrende, wo man evidenterweise sagen muss, dass die potenziellen Interessenkonflikte nahe bei null sind. Das zeigt uns, wenn wir unter anderem den Fall der Krankenversicherer anschauen, dass wir ein evidentes Verhältnismässigkeitsproblem haben.

Die nationalrätliche SGK hat im Herbst 2015 längere Diskussionen zum Krankenversicherungsaufsichtsgesetz geführt. Dort hatten wir über die Aufsicht in der obligatorischen Krankenversicherung in Anwesenheit zahlreicher Vertreter der direkt Beaufsichtigten zu diskutieren. Selbstverständlich und im Gegensatz zu dem, was da und dort gesagt wurde, gönne ich den Damen und Herren Mutuel, Visana und anderen ihr Taggeld absolut problemlos, das ist nicht die Frage. Aber es ist stossend, wenn Beaufsichtigte bei einem zentralen Geschäft der gesetzgeberischen Tätigkeit über ihre eigene Aufsicht bestimmen. Wenn die Vereinigung der Oberwalliser Wilderer beschliessen dürfte, wer zum Jagdaufseher ernannt wird, dann fände das vermutlich jeder stossend; bei den Krankenversicherern ist das offensichtlich nicht der Fall - das ist eigentlich absurd.

Buchstabe e von Artikel 14 des Parlamentsgesetzes legt vor allem zwei Kriterien fest: Es muss sich um eine Organisation handeln, die eine Verwaltungsaufgabe wahrnimmt, und es muss eine beherrschende Stellung des Bundes gegeben sein.

Zur Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe durch Dritte - das sind durchaus auch Private - hat das Bundesgericht in einem neuen Entscheid Ende 2014 festgehalten, dass die Krankenversicherer im Bereich der sozialen Krankenversicherung öffentliche Aufgaben wahrnehmen und insofern mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet sind. Das Rechtsverhältnis zwischen Versicherten und Versicherer unterliegt im Bereich der obligatorischen Krankenversicherung dem öffentlichen und nicht dem privaten Recht. Bei der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Verwaltungstätigkeit sind die Krankenversicherer an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen. Das Gericht sagt weiter, wie bereits dargelegt, dass die Krankenversicherer im Bereich der obligatorischen Versicherung staatliche Aufgaben wahrnehmen - Punkt! Die Frage ist aus Sicht des Bundesgerichtes also klar: Die Krankenversicherer handeln in Vertretung des Staates.

Die Frage der beherrschenden Stellung durch den Bund legt das Büro im Moment so aus, dass dessen Stellung bei den Krankenversicherern nicht beherrschend ist, weil sie nicht 50 Prozent ihrer Beiträge durch den Bund erhalten und auch nicht durch ihn ernannt werden. Hier haben wir einen bestimmten Ermessensspielraum. Beiträge des Bundes gibt es zwar nicht, aber es gibt Zwangsabgaben, die die wesentlichen Finanzflüsse der Krankenversicherer bestimmen. Gerade Economiesuisse, Avenir Suisse oder auch Santésuisse sagen ständig, die Krankenversicherungsprämien gehörten bei der Berechnung der Staatsquote mit dazu. Wenn man das so sagt, muss man konsequenterweise sagen, dass auch der Staat einen wesentlichen Einfluss auf die Finanzflüsse der Krankenversicherer hat; das ist faktisch kaum zu bestreiten.

Ein weiteres Kriterium ist der wesentliche Einfluss. Hier geht es nicht um Nominierungen. Wer aber gesetzgeberisch so weit geht wie wir bei der obligatorischen Krankenversicherung, kann dann ehrlicherweise nicht behaupten, wir hätten keinen beherrschenden Einfluss auf die Tätigkeiten der Krankenversicherer. Im Übrigen sagt auch Santésuisse, dass der Bund bis in die Details in ihre Tätigkeiten eingreife.

Ich empfehle Ihnen deshalb, die Initiative in die zweite Phase weiterzubefördern. Das gibt uns die Möglichkeit, in dieser Phase entweder die Interpretation des heutigen Gesetzes im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu ändern oder - das wäre Plan B - den Begriff der "beherrschenden Stellung" in Artikel 14 Buchstabe e des Parlamentsgesetzes zu streichen. Damit hätten wir in erster Linie klare Argumente auf dem Tisch und gute Chancen im Hinblick auf eine mögliche Volksinitiative.

In diesem Sinn bin ich Ihnen dankbar, wenn Sie dieser Initiative Folge geben.

Heim Bea · Mit-F · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Politik ist ja immer Interessenvertretung. Weil es verschiedene Interessen gibt, verschiedene Werte, verschiedene Haltungen, existieren auch verschiedene Parteien. Dem Parlament fällt die Verantwortung zu, Lösungen zu finden, die im Allgemeininteresse liegen. So weit die Theorie.

In der Praxis steht das Parlament immer öfter im Verdacht, Entscheide im Interesse jener zu fällen, die am druckvollsten lobbyieren. Es geht dabei nicht nur um die Lobbyisten in der Wandelhalle und an den Empfängen. Es gibt auch Kolleginnen und Kollegen hier im Saal, die direkt auf der Lohnliste der Krankenversicherer stehen. Das ist heikel, weil - und so hält es auch das Bundesgericht fest - die Krankenkassen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung staatliche Aufgaben wahrnehmen. Das heisst, sie handeln quasi als Behörden und sind mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet. Das Gesetz verbietet es aber, dass Personen, die der staatlichen Verwaltung zuzurechnen sind, im Parlament sind. Es geht nicht zuletzt darum, dass so die zu Beaufsichtigenden sich eigentlich letztlich selber beaufsichtigen. So kann es ja nicht gehen. Aus diesem Grund darf ja nicht einmal ein Mitglied des Aufsichtsorgans des Nationalparks im Parlament sitzen, obschon da die möglichen Interessenkonflikte wesentlich geringer sind als im Milliardengeschäft Gesundheitswesen.

Ich unterschiebe eigentlich keinem Kassenvertreter, keiner Kassenvertreterin, ausschliesslich das politische Sprachrohr seiner oder ihrer Kasse zu sein. Doch die Ergebnisse der Kommissionsberatungen zeigen, wie gross der Einfluss der Kassen auf die Gesetzgebung ist. Ich will ja nicht gerade den prägnanten Ausdruck verwenden, dass das zum Himmel stinke - aber es riecht zumindest doch ziemlich streng.

Darum empfehle ich Ihnen im Namen der SP-Fraktion, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben, damit dieses Thema im Interesse der Glaubwürdigkeit des Parlamentes und unserer Arbeit hier drinnen vertieft geprüft werden kann.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · CVP-Fraktion

Es geht bei dieser Initiative um die Regelung der Unvereinbarkeit von politischem Mandat und behördlichem Mandat bei einer Organisation des Bundes oder bei juristischen Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, bei denen dem Bund eine beherrschende Stellung zukommt. Gemeint sind mit dieser Regelung - darüber herrscht Konsens mit dem Initianten - Organisationen wie SBB, Ruag, Swisscom, aber auch die ETH. Der Initiant fordert nun mit der Begründung eines Bundesgerichtsurteils vom September 2014, dass diese Regelung auch auf die Krankenversicherer auszudehnen sei, weil auch diese staatliche Aufgaben wahrnähmen und durch das Bundesgerichtsurteil faktisch und formell einer mittelbaren Bundesbehörde gleichgestellt würden. Vereinfacht gesagt will der Initiant entweder Mandatsträgern bei Krankenversicherern den Einsitz im Parlament verbieten oder, auch das schlägt er vor, weiteren Mitgliedern von mittelbaren Bundesbehörden den Einsitz im Parlament ermöglichen. Er weist in seiner Initiative auf eine seiner Meinung nach bestehende Inkohärenz hin, die man beseitigen müsse.

Die Mehrheit der SPK beantragt Ihnen, dieser parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben, dies aus folgenden Gründen:

1. Eine weitere Ausdehnung von Unvereinbarkeitsgründen würde mittel- und langfristig dazu führen, dass kaum eine berufliche Tätigkeit und kaum ein anderes Mandat mit dem politischen Mandat vereinbar wäre. Es sei kaum genau feststellbar, ob eine Organisation nicht durch den Bund - direkt oder indirekt - unterstützt werde.

2. Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit ist die geltende Regelung im Parlamentsgesetz ausreichend. Die Mehrheit widerspricht der Meinung des Initianten, der darin Inkohärenzen sieht.

3. Die Kommissionsmehrheit ist der Meinung, dass die Fokussierung ausschliesslich auf Krankenversicherer nicht adäquat sei. Mit der gleichen Argumentation könnte man auch verlangen, dass Landwirtschaftsvertreter ebenfalls von politischen Mandaten ausgeschlossen werden müssten, zumal in deren Branche dem Bund ebenfalls eine wesentliche finanzielle Dominanz zukommt.

4. Es geht in einem weiteren Sinne auch bei dieser Initiative um die Frage, welche Mandate oder welche beruflichen Verbindungen mit der Parlamentstätigkeit vereinbar sind, auch wenn der Initiant den Fokus auf eine spezielle Branche legt.

Die Mehrheit sieht in dieser Frage keinen Handlungsbedarf und beantragt Ihnen - der Entscheid fiel mit 15 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung -, dieser Initiative keine Folge zu geben.

Amaudruz Céline · Mit-F · Nationalrat · Genf · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Monsieur Steiert a déposé l'initiative parlementaire "Incompatibilité entre un mandat parlementaire et un mandat exercé pour le compte d'une autorité. Eviter les exceptions inutiles". Elle traite de la question de l'incompatibilité entre un mandat parlementaire et un mandat exercé pour le compte d'une autre autorité sur le plan privé. Ce n'est pas la première fois que notre conseil est appelé à se prononcer sur la question de l'interprétation de l'article 14 de la loi sur le Parlement, qui traite justement de la question des incompatibilités qu'un élu au Parlement national peut rencontrer lorsqu'on lui a confié un autre mandat sur le plan privé.

Une initiative parlementaire Fehr Jacqueline 08.031, "Mandats ou fonctions incompatibles avec un mandat parlementaire. Demandes de réexamen", allant dans le même sens, avait déjà été traitée par notre chambre à l'été 2009. Le Conseil national avait décidé de ne pas y donner suite.

Monsieur Steiert justifie son intervention parlementaire en se basant sur un arrêt du Tribunal fédéral du 4 septembre 2014 concluant que les assureurs-maladie assument des tâches étatiques dans le cadre de l'assurance-maladie obligatoire. Fort de cette décision du Tribunal fédéral, Monsieur Steiert propose que l'article 14 de la loi sur le Parlement s'applique par analogie aux parlementaires qui exercent un mandat directeur dans le domaine des assurances-maladie, ceux-ci devant choisir entre leur mandat politique et leur activité dans cet organe dirigeant.

La Commission des institutions politiques a entrepris l'étude de cette initiative parlementaire lors de sa séance du 13 février 2014. Après présentation de l'initiative par son auteur, des membres de la commission sont intervenus pour défendre ce projet en rappelant que le Parlement traite de la question de la législation sur les assurances-maladie, ainsi que des subventions qui sont octroyées dans le domaine de la santé publique à travers les budgets de la Confédération.

Selon eux, le lien entre ces deux responsabilités décisionnelles est direct. Dès lors, il convient de mettre fin à cette anomalie, en demandant l'application de l'article 14 de la loi sur le Parlement aux personnes concernées par ces doubles mandats.

Une autre partie de la commission s'oppose à l'interprétation de l'arrêt du Tribunal fédéral faite par Monsieur Steiert. En effet, malgré la décision du Tribunal fédéral concernant le rôle étatique joué par les assurances-maladie, il n'est pas dit qu'il existe un lien direct entre l'activité d'un parlementaire et sa fonction dans un organe dirigeant d'une assurance-maladie. Les liens sont indirects, selon ces membres de la commission, et ne tombent en conséquence pas sous la coupe de l'article 14 de la loi sur le Parlement, qui serait appliqué d'une façon trop stricte en l'occurrence.

Il est également rappelé que les Bureaux des Chambres fédérales avaient, à l'époque, en février 2006, entrepris une étude sur l'application du nouvel article 14 en s'appuyant sur des critères d'ordre juridique, donnés par le Service juridique du Parlement. Ainsi, une liste non exhaustive avait été dressée, désignant quelles sont les structures étatiques ou privées directement concernées par l'application de la loi. Ces critères ont permis d'exclure de l'incompatibilité les parlementaires concernés par une responsabilité dans un organe dirigeant d'une assurance-maladie. Selon les intervenants s'opposant à la prise en considération de l'initiative parlementaire Steiert, l'arrêt du Tribunal fédéral ne change en rien les conclusions de l'analyse des Bureaux des Chambres fédérales. Il est également rappelé que notre Parlement est un parlement de milice et qu'il est important de pouvoir bénéficier de l'avis de personnes compétentes connaissant le domaine des sujets traités par les Chambres fédérales, afin d'élaborer des lois le plus logiquement possible. Par extension, avec une application plus stricte encore de l'article 14 de la loi sur le Parlement, on en arriverait à exclure une bonne partie des parlementaires, qui ont de près ou de loin, de par leur activité professionnelle, un intérêt direct ou indirect à tirer de leur activité parlementaire.

Le monde agricole a ainsi été cité pour le lien qu'on peut faire entre le mandat parlementaire exercé par un de ses représentants et le fait qu'il bénéficie des paiements directs de la Confédération en faveur de l'agriculture.

Après discussion, la commission vous propose, par 15 voix contre 8 et 1 abstention, de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. Au nom de la majorité de la commission, je vous invite à suivre cette recommandation.

Abstimmung

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Die Kommissionsmehrheit beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 57 Stimmen

Dagegen ... 128 Stimmen

(6 Enthaltungen)