Sicherheitspolitik der Schweiz. Bericht

Dittli Josef · Mit-M · Ständerat · Uri · FDP-Liberale Fraktion

Der neue Bericht des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz analysiert das aktuelle sicherheitspolitische Umfeld und zeigt auf, mit welchen Bedrohungen und Gefahren die Schweiz konfrontiert ist und wie sie diesen begegnen will. Der Bericht legt die Grundlage für die schweizerische Sicherheitspolitik der nächsten Jahre fest. Der Bundesrat veröffentlicht solche Berichte in regelmässigen Abständen. Der letzte stammt aus dem Jahre 2010.

Der neue Bericht enthält eine ausführliche Darstellung des sicherheitspolitischen Umfelds der Schweiz. Er analysiert die globalen sicherheitspolitischen Trends und die für die Schweiz relevanten Bedrohungen und Gefahren. Der Bericht kommt zum Schluss, dass es in der Bedrohungslage in den letzten Jahren markante Veränderungen gegeben hat. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis zwischen dem Westen und Russland, das sich im Zuge der Ukraine-Krise nachhaltig verschlechtert hat, die Verschärfung der Bedrohung durch den dschihadistischen Terrorismus sowie das Ausmass an illegalen Aktivitäten und Missbrauch im Cyberraum. Der Bericht hält fest, dass die Bedrohungen und Gefahren insgesamt noch komplexer, noch stärker untereinander verknüpft und unübersichtlicher geworden sind. Eine besondere Herausforderung für die Sicherheit der Schweiz liegt gemäss Bundesrat in der Kombination oder Verkettung der verschiedenen Bedrohungen und Gefahren. Ebenfalls Teil der Lageanalyse sind die für die Schweiz sicherheitspolitisch relevanten Organisationen - OSZE, Nato, EU, Europarat, Uno, Interpol - und Vereinbarungen, zum Beispiel im Abrüstungsbereich. Dabei werden vom Bundesrat die Möglichkeiten für eine verstärkte sicherheitspolitische Kooperation aufgezeigt.

Im zweiten Teil des Berichtes wird die Ausrichtung der Strategie der Schweiz beschrieben. Es geht darum, wie die Mittel eingesetzt werden sollen, um die sicherheitspolitischen Ziele zu erreichen. Dazu werden zuerst die Interessen und Ziele definiert, und anschliessend wird die Ausrichtung der sicherheitspolitischen Strategie beschrieben. Die Bestandteile dieser Strategie sind Kooperation, Selbstständigkeit und Engagement. Es wird erläutert, was diese drei Kernbegriffe in der Praxis bedeuten und wie sie angewendet und kombiniert werden für eine möglichst wirksame und effiziente Sicherheitspolitik. Es wird auch aufgezeigt, nach welchen Grundsätzen die sicherheitspolitischen Instrumente eingesetzt werden und welche Beiträge sie zur Prävention, Abwehr und Bewältigung der einzelnen Bedrohungen und Gefahren konkret leisten.

In einem weiteren Kapitel wird aufgezeigt, welche Anpassungen und Massnahmen bei den einzelnen sicherheitspolitischen Instrumenten nötig oder bereits eingeleitet sind, um auch künftig die geforderten Leistungen erbringen zu können. Im letzten Teil des Berichtes werden die sicherheitspolitische Führung auf Stufe Bund und Kantone sowie die diesbezügliche Zusammenarbeit im Sicherheitsverbund Schweiz thematisiert. Es wird festgehalten, dass sich der 2010 lancierte Sicherheitsverbund Schweiz grundsätzlich bewährt hat.

Ich komme zur Vernehmlassung zum Bericht über die Sicherheitspolitik der Schweiz. Die Ergebnisse der Vernehmlassung zum neuen Bericht des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz waren insgesamt mehrheitlich positiv. Eine deutliche Mehrheit erachtete den Bericht als gute Basis für die Sicherheitspolitik der Schweiz und beschränkte sich auf punktuelle Änderungsanträge. Besonders wichtig war für den Bundesrat, dass sich die Kantone grundsätzlich positiv zum Berichtsentwurf äusserten, da die Sicherheitspolitik in der Schweiz ja eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen ist.

Eine Minderheit stand dem Berichtsentwurf kritisch gegenüber oder lehnte ihn grundsätzlich ab. Das war bei einzelnen politischen Parteien der Fall sowie bei der Mehrheit der militärischen Organisationen. Hauptkritikpunkt waren die Ausrichtung und Umsetzung der schweizerischen Sicherheitspolitik, die aus unterschiedlichen, oft auch entgegengesetzten Gründen als zu vage oder als falsch erachtet wurden.

Die Analyse des sicherheitspolitischen Umfelds im Bericht war weitgehend unbestritten. Zu reden gaben vor allem der Teil "Massnahmen" und der Teil "Strategie". Der Bundesrat passte aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse und auch aufgrund der sicherheitspolitischen Entwicklungen den Bericht punktuell an.

Zur Arbeit in der Kommission: Die Kommission befasste sich an zwei Sitzungen mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016. Anlässlich der ersten Sitzung im Januar 2017 wurden auch Anhörungen durchgeführt. Angehört wurden die Schweizerische Offiziersgesellschaft, Swisspeace und die Kantone, vertreten durch die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren sowie die Regierungskonferenz für Militär, Zivilschutz und Feuerwehr.

Aufgrund der positiven Rückmeldungen der Kantone wurde der Kommission bestätigt, dass der Bericht grundsätzlich eine gute Grundlage für die Ausgestaltung der schweizerischen Sicherheitspolitik darstellt. Der Bericht gibt einen umfassenden, breiten Überblick über die sicherheitspolitischen Herausforderungen und Gefahren und führt gut aus, wo wir heute stehen. Bestätigt wurde aber auch, dass der Bericht dort weniger geglückt ist, wo es um Strategien und Massnahmen geht. Die Aussagen im Bericht werden als vage und wenig aussagekräftig beurteilt. Es ist dabei nicht ganz einfach, die grossen Linien oder Visionen respektive den konkreten Handlungsbedarf und die dazugehörenden Massnahmen zu erkennen. Der Bericht beschreibt schwergewichtig eher das, was schon ist oder schon eingeleitet wurde, und weniger das, was zu tun ist.

Mit diesen Erkenntnissen und vor dem Hintergrund der jüngsten internationalen Entwicklungen ortete die Kommission an der ersten Sitzung noch Informationsbedarf. Die Kommission beauftragte deshalb den Chef VBS, in einem Zusatzbericht zu diversen Bereichen Auskunft zu geben. Die Kommission verlangte eine Einschätzung zu den neuesten sicherheitspolitischen Entwicklungen, namentlich erstens zu den Herausforderungen, Risiken und Chancen des Brexit für die schweizerische Sicherheitspolitik; zweitens zu den Szenarien und den möglichen Auswirkungen einer allfälligen Reduktion des transatlantischen Engagements der USA auf Europa und auf die Sicherheitspolitik der Schweiz; drittens zu den Auswirkungen aus dem Nato-Gipfel 2016 in Warschau und zur Absicht, Cyberangriffe dem Anwendungsbereich von Artikel 5 des Nordatlantikvertrages zu unterstellen - Bündnisfall - und den Cyberraum als eigenständigen Operationsraum zu gestalten; und viertens zu den sicherheitspolitischen Entwicklungen im Osten.

Die Kommission verlangte auch eine Vertiefung und Konkretisierung des vage gehaltenen Anpassungsbedarfes. Namentlich sollen erstens konkrete Massnahmen bezüglich des Anpassungsbedarfes bei den Instrumenten der Sicherheitspolitik, das betrifft Kapitel 3.3.7 des Berichtes, und bezüglich des Sicherheitsverbundes, das betrifft Kapitel 4, aufgezeigt werden. Zweitens sollen Angaben zum Zeitraum gemacht werden, in dem die Massnahmen umgesetzt werden.

An der zweiten Sitzung der Kommission, im Februar dieses Jahres, wurde zuerst dieser Zusatzbericht intensiv diskutiert und erst dann der ganze sicherheitspolitische Bericht zu Ende beraten.

Zum Zusatzbericht und zu den verlangten Einschätzungen:

1. Zum Bereich "Brexit - Herausforderungen, Risiken und Chancen für die schweizerische Sicherheitspolitik": Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, der Austritt Grossbritanniens aus der EU sei in erster Linie von politischer und wirtschaftlicher Bedeutung. Sicherheitspolitisch bringe er keine fundamentale Änderung. Er eröffne keine neuen Chancen für die Sicherheitspolitik der Schweiz, sondern habe leicht negative Auswirkungen. Per saldo sei zu erwarten, dass zentrifugale Kräfte in der EU gestärkt würden und die EU weniger Wille und weniger Mittel für militärische Einsätze ausserhalb ihres Territoriums haben werde. Die Verteidigung West- und Mitteleuropas werde noch mehr als bisher klar als Sache der Nato und ihrer einzelnen Mitgliedstaaten angesehen werden. Die Fähigkeiten der Nato würden durch den Austritt Grossbritanniens aus der EU nicht tangiert, die Glaubwürdigkeit der Verpflichtungen zum gegenseitigen Beistand innerhalb der Allianz werde es auch nicht.

2. Zu den Szenarien von möglichen Auswirkungen einer allfälligen Reduktion des transatlantischen Engagements der USA auf Europa und auf die Sicherheitspolitik der Schweiz: Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, generell sei Vorsicht dabei geboten, den aussen- und sicherheitspolitischen Kurs der künftigen Regierung der USA vorauszusagen. Im Normalfall überwiege die Kontinuität. Es sei offen, wie weit die neue Regierung von diesem Normalfall abweiche und, falls sie es tue, ob dies von Dauer sein werde. Die Schweiz müsse ihre Handlungsfreiheit wahren und sich davor hüten, auf einen Kurs einzuschwenken, der in eine historische Sackgasse führen könnte. Eine voreilige Positionierung hätte nur Nachteile. Das gegenwärtige sicherheitspolitische Verhältnis zu Westeuropa und zur Nato sei aufrechtzuerhalten, aber in dieser Phase geringer Voraussehbarkeit nicht zu intensivieren.

3. Zu den Auswirkungen der Beschlüsse des Nato-Gipfels Warschau 2016 - Cyberangriffe als Bündnisfall und Cyberraum als eigenständiger Operationsraum -: Die Antwort des Chefs VBS lautet kurz zusammengefasst, es gebe keine direkten Auswirkungen auf die Aussen- und Sicherheitspolitik der Schweiz. Es sei schon bisher anzunehmen gewesen, dass ein grossangelegter Cyberangriff auf Mitgliedstaaten der Nato die Frage nach gegenseitigem Beistand, inklusive militärischer Mittel, aufwerfen würde. Es gebe weiterhin keinen Automatismus, der via einen Cyberangriff auf Nato-Staaten unversehens zu einem Kriegszustand führen würde. Die Erklärungen von Warschau dienten dazu, die Ernsthaftigkeit der Bedrohung und möglicher Antworten zu betonen, auch zum Zweck der Abschreckung.

4. Zu den sicherheitspolitischen Entwicklungen im Osten und zum Antrag des Chefs VBS, kurz zusammengefasst: Grundlegend für die Entwicklungen im Osten Europas seien der Anspruch Russlands auf eine Einfluss- und Pufferzone zwischen der Nato - sekundär auch der EU - einerseits und Russland andererseits. Je nach Politik der neuen Regierung der USA sei mit einer eigentlichen Appeasement-Politik weiter Teile West- und Mitteleuropas gegenüber einem nach aussen aggressiv auftretenden und im Innern repressiv agierenden russischen Regime zu rechnen. Wenn eine solche Entwicklung anhalten würde, könnte sie zu einer Finnlandisierung Europas führen: eine westlich-liberale Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung, aber Rücksichtnahme auf die Interessen und Empfindlichkeiten Moskaus in der Aussen- und Sicherheitspolitik.

In seinem Zusatzbericht äusserte sich der Chef VBS auch zur Möglichkeit der Verstärkung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten. Der Chef VBS führte aus, dass die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Nachbarstaaten bereits heute vielfältig und eng sei. Die Schweiz stehe mit den Nachbarstaaten in allen sicherheitspolitischen Bereichen in einem permanenten Dialog, und es würden auch laufend mögliche Themen oder Verbesserungen der bilateralen Zusammenarbeit identifiziert. Die Grenze dieser Kooperation werde durch die Neutralität gesetzt. Die Schweiz könne keine Verpflichtungen eingehen oder Sachzwänge schaffen, die sie zwingen würden, im Fall eines bewaffneten Konflikts gemeinsame Sache mit einem anderen Land zu machen.

Der Chef VBS verlangt im Zusatzbericht eine Konkretisierung der Massnahmen zur Anpassung der Instrumente der Sicherheitspolitik. Ich fasse diese ebenfalls ganz kurz zusammen; es sind dies folgende:

1. das ganze Massnahmenpaket der Weiterentwicklung der Armee;

2. die Detailumsetzung des Nachrichtendienstgesetzes;

3. die Revision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes und die Errichtung eines sicheren Datenverbundnetzes;

4. die Anpassungen bei der Polizei, inklusive der Massnahme einer Einsetzung eines nationalen Polizeiführungsstabes;

5. die Erarbeitung einer nationalen Strategie zur Terrorismusbekämpfung im Rahmen der Task-Force Tetra und darauf aufbauend eines nationalen Aktionsplans zur Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus.

Es sind folgende weiteren Massnahmen vorgesehen:

6. In Sachen Bekämpfung von Cyberbedrohungen ist das VBS daran, einen Aktionsplan zu definieren und umzusetzen. Es geht darum, den Aufbau von zusätzlichen und neuen, auch offensiven Fähigkeiten im Cyberbereich beim Nachrichtendienst und bei der Armee gezielt zu steuern und abzustimmen, auch auf die übergeordnete nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken.

7. Ein anderes Beispiel einer konkreten Massnahme bezieht sich auf die Migrationspolitik. Die Armee hat ihren Dienstleistungsplan für 2016 und die kommenden Jahre so angepasst, dass sie von April bis Oktober jederzeit rasch bis 2000 Angehörige der Armee zur Unterstützung des Grenzwachtkorps und des Staatssekretariates für Migration einsetzen könnte.

8. Der Bundesrat schlägt dem Parlament vor, den Einsatz zur militärischen Friedensförderung in Kosovo für drei Jahre zu verlängern.

9. Eine weitere Massnahme der Armee, die sich gegen bestimmte Vorgehensweisen von Terroristen richtet, ist der Aufbau der Bereitschaft für Interventionen im Luftraum mit Kampfflugzeugen rund um die Uhr, mit dem Projekt "Luftpolizei 24".

Dies sind die Massnahmen, die uns der Chef VBS in diesem Zusatzbericht dargelegt hat.

Die Kommission zeigte sich grossmehrheitlich befriedigt von den Antworten im Zusatzbericht. Sie diskutierte daraufhin den ganzen sicherheitspolitischen Bericht zu Ende. Sie ist der Ansicht, dass der vorliegende Bericht, zusammen mit den soeben erläuterten Zusatzinformationen, eine solide Grundlage darstellt für die Diskussion über die Herausforderungen, die die Schweiz in den kommenden Jahren erwarten. Die Kommission befasste sich bei ihren Beratungen speziell mit den für sie zukunftsträchtigen Themen Cyberangriffe, Entwicklung der Nato und internationale Zusammenarbeit.

Die Kommission betrachtet den sicherheitspolitischen Bericht als eine Momentaufnahme, die es regelmässig den neuesten Entwicklungen anzupassen gilt. Sie fordert den Bundesrat auf, über die Form und das Intervall der künftigen Berichterstattung nachzudenken.

Ihre Kommission beantragt Ihnen einstimmig, den Sicherheitspolitischen Bericht 2016 zur Kenntnis zu nehmen.

Eder Joachim · Mit-M · Ständerat · Zug · FDP-Liberale Fraktion

Auch ich möchte mich für den sicherheitspolitischen Bericht und insbesondere für den fünfseitigen Zusatzbericht bestens bedanken. Letzterer entspricht dem Bedarf unserer Kommission nach ergänzenden Informationen bezüglich einiger wichtiger aktueller Themen. Dieser Zusatzbericht war nötig geworden, da ein sicherheitspolitischer Bericht auf eine Dauer von vier bis sechs, früher sogar zehn Jahren ausgelegt ist. Konkrete Massnahmen haben aber einen viel kürzeren Zeithorizont. Das heisst wiederum, dass der Bericht gerade in so wichtigen Bereichen wie Cyber nie aktuell sein kann.

Für mich ist das Thema Cyber aus sicherheitspolitischer Sicht ein ganz zentraler Punkt, der immer mehr an Bedeutung gewinnt. Ich beschränke mich in meinem Votum deshalb auf diesen äusserst wichtigen Bereich. Der Kommissionssprecher hat in seiner Berichterstattung auch darauf hingewiesen; Bundesrat Parmelin ging in seinen Ausführungen vor unserer Kommission ebenfalls speziell auf diese Problematik ein. Ich gehe davon aus, dass dies auch heute der Fall sein wird. Dass Cyber weltweit ein bedeutender Begriff ist, zeigt ein Blick auf die Resultate einer Google-Suchanfrage, welche mir heute Morgen in 0,5 Sekunden 282 Millionen Treffer lieferte.

Der Umgang mit Cyberrisiken ist ein Querschnittthema, das praktisch alle Bereiche der Verwaltung, der Wirtschaft und der Bevölkerung betrifft. Dementsprechend sind sämtliche Departemente und die Bundeskanzlei an der Umsetzung der nationalen Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken (NCS) beteiligt. 2016 wurde diese einer Wirksamkeitsprüfung unterzogen. Das Resultat soll dem Bundesrat im April 2017 vorgelegt und anschliessend veröffentlicht werden, um auch die Wirtschaft und die Bevölkerung über die Fortschritte der NCS zu informieren. Gestützt auf diese Analyse kann der Bundesrat das weitere Vorgehen bei der NCS so ausrichten, dass identifizierte Schwachstellen beseitigt sowie die Zusammenarbeit und Koordination zwischen den beteiligten Stellen und Ämtern weiter gestärkt werden können.

Der Bundesrat kommt in seinem Bericht auf Seite 7803 unter Ziffer 2.2.8 zu folgendem Fazit: "Aus sicherheitspolitischer Sicht kann festgehalten werden, dass es in den letzten fünf Jahren markante Entwicklungen gegeben hat, die für die Sicherheit der Schweiz wesentlich sind. Im Vordergrund stehen das Verhältnis zwischen West und Ost in Europa, die terroristische Bedrohung durch den Dschihadismus und die Risiken im Cyberraum." Der Bundesrat ist sich der Herausforderung im Cyberraum also sehr wohl bewusst. Dies zeigt der sicherheitspolitische Bericht, der Begriffe wie - ich zähle sie alphabetisch auf - Cyberangriffe, Cyberattacken, Cyberbedrohung, Cyberdefence, Cyberkriminalität, Cyberoperationssphäre, Cyberrisiken, Cybersicherheit, Cyberspionage enthält, und zwar in sehr grosser Anzahl.

Zur Bekämpfung von Cyberbedrohungen - das hat der Kommissionssprecher bereits ausgeführt - ist das VBS daran, einen Aktionsplan zu definieren und umzusetzen. Es geht darum, den Aufbau von zusätzlichen und neuen, auch offensiven Fähigkeiten im Cyberbereich beim Nachrichtendienst und bei der Armee gezielt zu steuern und abzustimmen, auch auf die übergeordnete nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken, die ebenfalls in Überarbeitung ist.

Ich bin Ihnen, Herr Bundesrat, dankbar, wenn Sie das Wesentliche kurz konzentrieren könnten: Welches sind die Ziele dieses Aktionsplanes? Wie ist dieser auf die nationale Strategie zum Schutz der Schweiz vor Cyberrisiken abgestimmt? Hat dieser allenfalls organisatorische Konsequenzen? Wie sieht der konkrete Zeitplan aus? Es ist längst kein Geheimnis mehr, dass dem VBS zu wenig Personal für die digitale Landesverteidigung zur Verfügung steht. Nationalrat und IT-Unternehmer Franz Grüter hat vorgestern in der "Schweiz am Wochenende" gerade auch mit Blick nach Deutschland einen radikalen Umbau, eine spezielle Cyberstreitkraft und ein Umdenken bei den Bildungsinstitutionen im Bereich der Informationssicherheit gefordert. Wie stellen Sie sich dazu, Herr Bundesrat?

Den Medien konnte Anfang März zudem entnommen werden, dass Nato-Generalsekretär Jens Stoltenberg bei seinem ersten offiziellen Besuch in Bern betonte, dass er die Neutralität der Schweiz akzeptiere, aber gleichzeitig den Wunsch nach einer vertieften Partnerschaft im Cyberkrieg äusserte. Sie haben richtig gehört: Er hat von Cyberkrieg gesprochen. Dies könne etwa den Informationsaustausch oder gemeinsame Übungen umfassen. Das Thema wurde anschliessend auch beim Treffen auf dem Landsitz Lohn mit Ihnen als Verteidigungsminister und mit Aussenminister Didier Burkhalter diskutiert. Beide Seiten hätten dabei die Bedeutung der internationalen Kooperation bei solchen transnationalen Bedrohungen betont, schrieb das Departement für auswärtige Angelegenheiten in einer Medienmitteilung. Die beiden Bundesräte informierten Stoltenberg über die Absicht der Schweiz - so die Medienmitteilung -, Partnerstaat des Cyberzentrums im estnischen Tallinn zu werden. Bisher arbeitete die Schweiz nur punktuell mit dem Institut zusammen.

Meine Frage: Herr Bundesrat, können Sie das offensichtlich angestrebte vertiefte Zusammenspannen der Schweiz mit dem westlichen Verteidigungsbündnis Nato im Bereich Cybersicherheit bestätigen und konkretisieren? Wie ist grundsätzlich überhaupt die Zusammenarbeit mit unseren Nachbarstaaten im Bereich Cyber? Sie sehen, das Schwerpunktthema Cyber ist sicherheitspolitisch hochrelevant. Die Herausforderungen sind auch für unser Land sehr gross.

Herr Bundesrat, ich danke Ihnen im Voraus für Ihre Antworten auf meine zusätzlichen Fragen.

Hêche Claude · Mit-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Tout le monde se souvient ici du parcours, pour le moins chaotique, du dernier rapport sur la politique de sécurité, de ses lacunes dans l'analyse et de son manque de vision. Aujourd'hui, il faut le dire, le rapport sur la politique de sécurité 2016 du Conseil fédéral tient mieux compte de la réalité et des risques.

Comme le rapporteur de la commission l'a indiqué, les réponses du département figurant dans le rapport complémentaire demandé par la commission apportent des précisions utiles à notre examen politique. Les relations entre la Russie et l'Occident se sont détériorées, notamment en raison de la crise ukrainienne. Le terrorisme a pris de nouvelles dimensions avec l'émergence de l'Etat islamique. La cybercriminalité, sous les formes de cyberattaques ou de cyberingérence, a dépassé ce qui pouvait être prévisible. Le Brexit a provoqué une nouvelle instabilité, de même que la politique musclée de Moscou ou encore l'interrogation sur le désengagement des Etats-Unis au sein de l'OTAN.

Monsieur le conseiller fédéral, vous l'avez dit et répété en commission, les conclusions du rapport de politique de sécurité deviendront les lignes directrices de notre stratégie de sécurité et celles-ci sont explicites.

Premièrement, notre pays doit faire face à de nouvelles menaces et à des formes de conflits inédits.

Deuxièmement, les cyberattaques et les attentats sont aujourd'hui les plus grands défis auxquels la défense du territoire est soumise.

Troisièmement, un hypothétique conflit territorial sur le sol de notre pays est, en revanche, difficilement pensable.

Quatrièmement, au besoin, il faudra rapidement s'adapter et prendre des mesures face à l'évolution de la situation.

Pourtant, si l'analyse en matière de politique de sécurité va dans ce sens, je dois rappeler que le concept de développement de l'armée, récemment adopté par notre Parlement, et les programmes d'armement de ces dernières années incarnent encore un état d'esprit ne prenant pas suffisamment en compte les menaces actuelles. Concrètement, nous dépensons des millions de francs, voire parfois des milliards, pour des menaces qualifiées de faibles par le Conseil fédéral, alors que les moyens manquent dans des domaines où les risques sont élevés: cybercriminalité, criminalité transfrontalière, terrorisme, et j'en passe.

On le ressent fortement à la lecture du nouveau rapport: l'ordre de priorité dans les investissements et les ressources humaines doit, à l'avenir, mieux correspondre aux priorités des menaces. Nous avons besoin d'une politique de sécurité en mesure de réagir aux véritables dangers d'un XXIe siècle mondialisé. Ainsi, nous devons devenir plus efficaces et surtout renforcer de manière plus conséquente le premier pilier stratégique du rapport 2016: la coopération dans notre pays et à l'étranger.

Dans notre pays, tout d'abord, la gestion de menaces transnationales et complexes implique, en effet, un renforcement de la coopération de métiers et d'acteurs divers répartis à tous les niveaux de notre fédéralisme, voire en dehors de nos frontières. Militaires, policiers fédéraux, cantonaux et municipaux, agents du service de renseignement, gardes-frontière, diplomates, spécialistes des migrations, membres de la protection civile et même civilistes constituent des acteurs importants qui partagent des savoir-faire complémentaires pour faire face aux menaces et/ou gérer des crises. A cet égard, le Réseau national de sécurité est une structure clé à renforcer.

A l'étranger, ensuite, la paix et la justice ne peuvent être obtenues qu'à l'échelle mondiale. Notre pays doit donc assumer une plus grande responsabilité sur le plan international et contribuer à l'édification d'un monde plus juste. La meilleure protection contre des risques toujours plus nombreux passe par un développement social et économique plus équitable, par la lutte contre le chômage des jeunes, la pauvreté et la famine, ainsi que par des mesures préventives comme la promotion civile et militaire de la paix, le renforcement des droits fondamentaux, la protection du climat, l'abandon de technologies dangereuses, le désarmement ainsi que des lois plus strictes concernant la détention d'armes.

Enfin, j'aimerais relever que l'instabilité en Europe et dans le monde s'est renforcée ces derniers mois et que le changement d'autorités politiques accroît encore le niveau d'incertitude. C'est justement dans ce genre de situation que notre pays, connu pour sa stabilité et sa tradition de bons offices, doit renforcer son action dans les relations avec les autres pays et consolider les structures internationales existantes ou auxquelles il participe.

Par conséquent, vous l'aurez compris, il faut donner la priorité, dans notre politique de sécurité, à la coopération en Suisse et à l'étranger ainsi qu'au renforcement de la démocratie et à la prévention des conflits, et, partant, devenir encore plus actif au niveau international.

Il faut sans cesse le rappeler: la sécurité intérieure est toujours plus étroitement liée à la sécurité extérieure.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich erlaube mir, zuerst ein paar grundsätzliche, wenn vielleicht auch etwas kritischere Bemerkungen zu machen.

1. Es ist positiv zu würdigen, dass gegenüber dem Sicherheitspolitischen Bericht vom 23. Juni 2010 und dem daraus abgeleiteten Armeebericht in der Beurteilung der Lage wesentliche Fortschritte erzielt wurden. Der vorliegende Bericht behandelt in umfassender Weise Gefahren und Bedrohungen für die Schweiz, die sich aus den wesentlichen globalen Entwicklungen ergeben. Insbesondere begrüsse ich es und erachte ich es aufgrund der internationalen Lage als angemessen, dass der Bericht der eigentlichen Verteidigungsfähigkeit wieder mehr Raum gibt. Diese Dimension wurde im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 noch stark vernachlässigt.

2. Nach erfolgter Differenzbereinigung verabschiedeten beide Räte die Rechtsgrundlagen zur Weiterentwicklung der Armee (WEA), darunter das Militärgesetz. Für die WEA-konforme Erhöhung der Bereitschaft sowie die Verbesserung der Ausbildung und Ausrüstung der Armee stehen ab dem 1. Januar 2018 für vier Jahre insgesamt 20 Milliarden Franken zur Verfügung. Die WEA basiert noch auf dem Sicherheitspolitischen Bericht 2010, der von einer tieferen Bedrohung ausging, insbesondere hinsichtlich der Verteidigungsfähigkeit und der Gefahr eines konventionellen Kriegs in Europa. Angesichts dieser Situation und im Lichte der dringend zu realisierenden Beschaffung von Kampfflugzeugen und anderen Modernisierungen muss an dieser Stelle ernsthaft zur Diskussion gestellt werden, ob der damals beschlossene Zahlungsrahmen von 20 Milliarden Franken, insbesondere unter Berücksichtigung des grossen Erneuerungsbedarfs bei bereits über 50-jährigem Material, weiterhin realistisch ist.

Es kommt hinzu, dass die Schweiz mit 0,7 Prozent des BIP im europäischen Vergleich eines der tiefsten Rüstungsbudgets aufweist. Wenn Sie die aktuellen Diskussionen um die Rüstungsbudgets zur Kenntnis nehmen, so stellen Sie fest, dass in der Nato bei den Verteidigungsausgaben ein 2-Prozent-Ziel verfolgt wird und dass auch wir über die Bücher gehen müssen. Wir müssen uns jetzt im Zusammenhang mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016 darüber unterhalten, ob die gesprochenen Mittel angesichts der Rahmenbedingungen und der Bedürfnisse ausreichen. Deutschland zum Beispiel hat mittlerweile erkannt, dass es zu wenig für die Verteidigung ausgibt, und sein Budget ist gemessen am BIP rund doppelt so hoch wie das der Schweiz. Es scheint, dass Deutschland eine andere Lagebeurteilung gemacht hat.

3. Bei der Behandlung des vorliegenden Berichtes ersuche ich Sie, stets die Grundanforderungen an die Sicherheitspolitik der Schweiz im Auge zu behalten. Auf diese ist der Bericht auszurichten. Diese Grundanforderungen sind: die Wahrung der Sicherheit von Land und Leuten; das frühzeitige Erkennen unterschiedlicher Bedrohungen und die angemessene Reaktion darauf; die rasche Beseitigung von Störungen unterhalb der Kriegsschwelle. Diese drei Grundanforderungen bedingen Investitionen in die Früherkennung, die Bereitstellung genügender finanzieller, personeller und materieller Ressourcen, effiziente Prozesse, eine entsprechende Ausbildung sowie widerstandsfähige Systeme. Der vorliegende Bericht ist im Hinblick auf diese Grundanforderungen nicht durchgehend stringent bzw. zu wenig klar.

Ich komme zu den Bemerkungen zu einzelnen Kapiteln:

Zuerst zur Beurteilung der Lage: Die Lagedarstellung ist umfassend und kann mehrheitlich als korrekt bezeichnet werden. Nicht genügend sind die Ausführungen zur Migration in Ziffer 2.1.4. Vor allem werden die Massenmigration und ihre Auswirkungen auf die Sicherheit von Land und Leuten nicht erwähnt. Gerade diese Bedrohung hebt sich vom Herkömmlichen ab und kann die Sicherheit erheblich gefährden und massive Störungen hervorrufen. Anschauungsunterricht aus jüngster Zeit gibt es dazu genug. Der Bericht sollte sich auch mit der Frage auseinandersetzen, welche Massnahmen die Schweiz bei solchen Szenarien ergreifen soll. Da es sich hier um ein politisch höchst brisantes Thema handelt, erstaunt es, dass der Bericht so wenig darauf eingeht bzw. darüber hinweggeht.

Gegenüber dem Bericht 2010 wurde in der Beurteilung der Lage ein spürbarer Fortschritt erzielt. Die Grundaussagen erscheinen im Wesentlichen korrekt und realistisch. Der Bericht erwähnt umfassend die Gefahren und Bedrohungen für die Schweiz, die sich aus den heute bekannten globalen Entwicklungen ergeben. Positiv gegenüber dem letzten Bericht ist festzustellen, dass der eigentlichen Verteidigungsfähigkeit, erkennbar in Ziffer 2.2.8, wieder mehr Raum gegeben wird. Man hat erkannt, dass die Wahrscheinlichkeit eines militärischen Konflikts in Europa und in seiner Peripherie gestiegen ist und dass das Auswirkungen auf die Schweiz haben könnte.

Gerade auch die Sicherheitskonferenz in München hat gezeigt, dass die Sicherheitspolitik und die Verteidigungsfähigkeit Themen sind, die in Europa wieder stärker ins Zentrum gestellt werden, aber auch im Rest der Welt sind sie wichtiger geworden. Die Budgets für die Verteidigung werden weltweit, auch in Europa, massiv aufgestockt, ob uns das nun passt oder nicht. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf meine grundsätzlichen Ausführungen am Anfang.

Die heutige Behandlung des sicherheitspolitischen Berichtes soll aus meiner Sicht vor allem auch dazu führen, die Diskussion in unserem Land aufzunehmen und das Bewusstsein für die sich markant und rasch verändernde sicherheitspolitische Lage in der Welt und insbesondere in Europa zu schärfen. Der Bericht umschreibt all diese möglichen, für unser Land wesentlichen Bedrohungen. Sie sind nach meiner Einschätzung umfassend dargestellt. Unsere staatlichen Organe begegnen ihnen nach dem Prinzip der Subsidiarität, worauf auch die Interventionsmechanismen aufgebaut sind. Diese sind in weiten Bereichen sehr gut aus- und aufgebaut. Ihre Einsatzfähigkeit wird laufend überprüft und, wo nötig, angepasst. Es gilt, die Mängel aufgrund der Sicherheitsverbundsübung 2014 so rasch als möglich zu eliminieren.

Ungenügend ist jedoch weiterhin, dass der Bericht auf Wahrscheinlichkeiten ausgerichtet ist. Die Wahrscheinlichkeit des Eintretens von Aktionen ist im Voraus kaum zu belegen und zu erkennen. Denn nur der jeweilige Akteur selbst, sprich der Gegner, weiss darüber hinreichend Bescheid. Wahrscheinlichkeiten spielen bei einer bereits laufenden und unmittelbar bevorstehenden Aktion eine Rolle, sind also allenfalls das Ergebnis einer wirkungsvollen Früherkennung, taugen jedoch in einem allgemein gehaltenen Bericht auf der Flughöhe wie der des vorliegenden Berichtes nicht. Wesentlich zielführender und sachlich korrekter wäre es hingegen, die Gefährlichkeit von Lageentwicklungen ins Zentrum zu rücken. Diese sind in konkreten, nachvollziehbaren Szenarien darzustellen. Diese Beurteilung ist ungenügend bzw. fehlt vollkommen. In diesem Teil hätte eine eingehendere Auseinandersetzung in diesem Sinne dem Bericht wesentlich mehr Profil gegeben.

Ich habe bereits erwähnt, dass dies eine Investition in die Früherkennung, die Bereitstellung genügender Ressourcen, entsprechende Prozesse, die Ausbildung und widerstandsfähige Systeme erfordert. Es sollte sich von selbst verstehen, dass angesichts eines dynamischen internationalen Umfelds sicherheitspolitische Berichte in wesentlich kürzeren zeitlichen Abständen aktualisiert werden müssen. Hier plädiere ich für eine Anpassung nach parlamentarischer Diskussion, entweder in der Sicherheitspolitischen Kommission oder allenfalls im Rat.

Nur darüber zu reden genügt jedoch nicht. Relevanten sicherheitspolitischen Entwicklungen müssen auch griffige Massnahmen folgen. Aus den angesprochenen Szenarien sind Konsequenzen und Folgerungen in organisatorischer, materieller und ausbildungsbezogener Hinsicht abzuleiten. Massgebend wird es jedoch sein, auf diesen Grundlagen die notwendigen Umsetzungsmassnahmen zu treffen und die notwendigen finanziellen Mittel zu bewilligen. Die Politik hat nicht nur das Primat der letzten Entscheidung, sondern auch die Pflicht des entsprechend zeitgerechten Handelns. Gerade die Umsetzung der Armee XXI hat klar aufgezeigt, dass bei einem Ungleichgewicht zwischen verfassungsmässigem Auftrag und vorhandenen Ressourcen ein Scheitern einer Reform unweigerlich vorprogrammiert ist. Das darf bei der Umsetzung der laufenden WEA nicht mehr passieren.

An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen: Es ist zu klären, ob die Konsistenz der WEA gemäss den verabschiedeten Beschlüssen mit der sich in der Zwischenzeit verändernden oder sich allenfalls verschärfenden sicherheitspolitischen Lage in Europa noch gegeben ist. Daran bestehen berechtigte Zweifel. Die Prioritäten wurden damals, vor rund sechs Jahren, hinsichtlich der Verteidigungsfähigkeit teilweise anders gesetzt, als dies heute aufgrund der sich verschlechternden politischen Lage auf unserem Kontinent eventuell gemacht würde.

Zur Weiterentwicklung des Konfliktbildes gemäss Ziffer 2.1.5 darf ich die Erwähnung konventioneller Auseinandersetzungen in zwischenstaatlichen Konflikten positiv hervorheben. Das allein genügt jedoch nicht. Wenn man hier schon die Möglichkeit des Kampfs mit Waffen wie Panzern, Artillerie, Infanterie und Kampfflugzeugen usw. erwähnt, sollte man bei der Ausrüstung und Ausbildung entsprechend konsequent sein. Es ist in diesem Zusammenhang fraglich, ob die Mittelzuweisung gemäss WEA diesem Bedürfnis entspricht, das heisst, ob genügend mobile Einsatzverbände zur Verfügung stehen. Dies muss dringend geklärt werden. Zu hinterfragen sind die Ausführungen auf Seite 7786 des Berichtes, wo davon die Rede ist, dass die Veränderungen im Konfliktbild in die WEA-Konzeption eingeflossen seien. Eine entsprechende Beweisführung fehlt, oder sie ist so summarisch, dass sie keine Anhaltspunkte für die Richtigkeit der Aussage liefert.

Schliesslich fehlen in der Bedrohungsanalyse biochemische Terroraktivitäten und biologische Waffen. Die Zunahme ihrer Bedeutung sowie ihre besondere Heimtücke würden es nahelegen, sich mit dem Thema noch etwas ausführlicher auseinanderzusetzen.

Zur Strategie: In Bezug auf Ziffer 3.1.2, "Sicherheitspolitische Ziele", verweise ich auf meine bereits gemachten Ausführungen. Eine Strategie legt einen grundsätzlichen und zielorientierten Handlungsrahmen und konkrete Massnahmen zur Erreichung dieses Zieles fest, wobei die vorhandenen Mittel und der Zeitaspekt zu berücksichtigen sind. Mit anderen Worten: Der Bericht sollte in diesem Kapitel Auskunft darüber geben, wie die sicherheitspolitischen Ziele erreicht werden sollen. Das Kapitel 3 als Hauptteil des Berichtes genügt diesen Anforderungen nicht und ist grundlegend zu überarbeiten. Die ausführlichen Beschreibungen der Begriffe Kooperation, Selbstständigkeit und Engagement sind eher etwas schwammig. Das Kapitel ist bestenfalls eine Auslegeordnung, ohne dass es eine klare Zielerreichung aufzeigen würde.

Es fehlen Aussagen zu den Mitteln, zur Finanzierung einer Armee bzw. eines effizienten sicherheitspolitischen Apparates. Strategiepapiere ohne solche Angaben sind unvollständig. Der Bericht ist entsprechend auch hier zu ergänzen.

Ziffer 3.3 beschreibt die sicherheitspolitischen Instrumente der Schweiz. Inwiefern der Zivildienst und die Zollverwaltung dazugehören, ist nicht gerade einsichtig. Dafür fehlt das Grenzwachtkorps, dem angesichts der asymmetrischen Bedrohung künftig eine eher grössere Bedeutung zukommen dürfte, als das heute noch der Fall ist.

Meine letzten Ausführungen sind Bemerkungen zur Führung in Krisen. Krisen sind geeignet, die Existenz oder das Funktionieren eines Staates ernsthaft zu gefährden. Sie haben ihre eigenen Gesetze und folgen weder den politischen Gegebenheiten noch den spezifischen Regierungssystemen. Auf Seite 7874 spricht sich der Bundesrat gegen einen permanenten Krisenstab aus mit dem Verweis auf das kollegiale Führungssystem in der eidgenössischen Exekutive. Im Gegensatz zu diesen Ausführungen muss die Führung durch den Bund in Krisen ab einer bestimmten Komplexitätsstufe - zum Beispiel wenn mehrere Kantone betroffen sind - aus einer Hand erfolgen. In dieser ganzen Thematik geht der Bericht zu wenig spezifisch auf die Erfordernisse und Eigenarten von Krisen ein, etwa in Richtung auf die Schaffung von Strukturen, wie man sie vom Krisenmanagement aus der Privatwirtschaft kennt. Als Illustration dazu erwähne ich die Bemerkungen auf Seite 7871. Hier wird ausgeführt, dass das Krisenmanagement auf Stufe Bund einerseits dem departementalen Regierungssystem Rechnung tragen, andererseits innerhalb dieses Systems effizient sein müsse. Dies ist eine Forderung, die gerade in Krisen nicht unbedingt erfüllbar zu sein scheint.

Ich schliesse meine Ausführungen zum sicherheitspolitischen Bericht mit folgendem Fazit: Trotz der klaren Verbesserungen gegenüber seinem Vorgänger, dem Sicherheitspolitischen Bericht 2010, kann der Bericht wegen schwerwiegender Mängel in dieser Form abschliessend nicht nur positiv gewürdigt werden. Zu überarbeiten ist meines Erachtens erstens grundsätzlich der Aspekt der Kompatibilität der Erkenntnisse aus dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016 und der WEA. Zweitens ist die Analyse mit entsprechenden Szenarien und Handlungsoptionen auf die Gefährlichkeit auszurichten sowie durch Aussagen zur Bedrohung durch Biowaffen und zur Massenmigration zu ergänzen. Drittens sind in Bezug auf die Strategie bei der Ausrichtung auf die sicherheitspolitischen Ziele konkrete Massnahmen aufzuführen, wie diese Ziele unter Berücksichtigung der Mittel und des Zeitaspekts erreicht werden sollen. Der Bericht ist da um ein Kapitel "Finanzierung" zu ergänzen. In Bezug auf die Führung soll viertens aufgezeigt werden, wie ein effizientes, zentral geführtes Krisenmanagement auf Stufe Bund eingeführt werden könnte. Die erwähnten vier Aspekte sind im nächsten sicherheitspolitischen Bericht bzw. im Nachführungsbericht, das heisst spätestens im Jahre 2019, zu berücksichtigen und entsprechend einzuarbeiten.

Ich bin trotzdem bereit, diesen sicherheitspolitischen Bericht zur Kenntnis zu nehmen, und erwarte die künftige Berücksichtigung der kritischen Bemerkungen.

Savary Géraldine · Mit-F · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

A l'instar de mes préopinants, je salue l'existence de ce rapport. L'exercice n'est pas si évident, et je crois que le rapport est complet et détaillé. Il est structuré en chapitres, qui présentent l'état des menaces, en se fondant sur une ligne directrice que je pourrai résumer ainsi: penser globalement et agir localement. Il est utile aussi, dans le sens où nous pouvons nous rendre compte à quel point la situation, le monde, les menaces changent d'un rapport à l'autre et que les instruments, les pratiques et les certitudes, bien évidemment, doivent changer.

Entre le rapport 2010 et aujourd'hui, des tendances se sont confirmées, voire brutalement renforcées, en particulier en ce qui concerne les migrations de populations, qui fuient soit les conséquences terribles des changements climatiques, soit la brutalité des conflits nouveaux qui se sont développés. Autre tendance qui ressort du rapport: la multiplicité des conflits, des acteurs, des facteurs de conflit, ce qui rend évidemment les réponses politiques et collectives d'autant plus difficiles à donner.

Ce qui, à mes yeux, est très évident dans le rapport, ce qui est très déstabilisant pour nous, c'est que l'on se rend bien compte que le crime ne connaît pas de frontières et que les dangers n'ont plus de territoire géographique. Si un conflit éclate à Palmyre, une bombe peut exploser au Bataclan. Cela rend - je le répète - les réponses politiques très difficiles à donner, qu'elles soient préventives ou sécuritaires.

Dans ce monde où ces foyers d'embrasement sont multiples et imprévisibles, eh bien, la réponse, je le répète, est difficile à donner. Ce rapport dresse un tableau très complet des interventions sécuritaires, politiques, diplomatiques, sociales, comme l'a rappelé Monsieur Hêche. Je crois que, de ce point de vue, on ne peut que se féliciter d'avoir un instrument de cette nature à notre disposition.

Reste à mes yeux un certain nombre de questions auxquelles le rapport ne répond pas suffisamment. En particulier, quel est le rôle de la Suisse? Doit-il se renforcer dans ce monde complexe? Quel rôle joue notre neutralité alors que renaissent des logiques de blocs Est-Ouest, en particulier dans le cadre de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe? C'est expliqué dans le rapport, mais je plaide pour que le rôle de la Suisse soit plus important encore et que la neutralité de la Suisse soit un élément encore plus déterminant. Quelle est l'implication de la Suisse dans les opérations de promotion de la paix? Le rapport prévoit, je le rappelle, l'engagement d'environ 500 hommes et femmes, mais - et la question a été posée en commission - on ne sait pas encore aujourd'hui de quelle manière nous pourrons assumer cet engagement. Et surtout, comment la Suisse fait-elle face aux menaces modernes que sont les cyberattaques, les guerres de l'information ou la protection des installations critiques?

Et c'est là que se situe une problématique tout à fait fondamentale, qui a aussi été soulevée par mes préopinants: on a l'impression qu'il y a un hiatus assez important entre les conclusions de ce rapport ainsi que ses chapitres sur les menaces sécuritaires, et la politique d'investissements militaires du département. C'est comme s'il y avait deux départements qui se prononçaient sur ces questions. L'un, qui fait le rapport sur la sécurité et l'autre, qui propose des crédits d'investissements dans le cadre du programme d'armement. C'est particulièrement frappant aujourd'hui, à mon avis, puisqu'on va prochainement se prononcer sur un programme d'armement qui comprend, par exemple, un investissement de près de 400 millions de francs pour des munitions, alors que le rapport indique de façon extrêmement détaillée les dangers liés aux cyberattaques. A mes yeux, il serait plus utile, plutôt que de provisionner des munitions, d'engager des informaticiens ou des spécialistes qui traiteraient de ces questions.

Je me demande, Monsieur le conseiller fédéral, si nous ne devrions pas réfléchir à une approche différente pour les prochaines années, laquelle consisterait à publier de manière plus régulière un rapport sur la politique de sécurité de la Suisse et à prévoir des programmes d'armement portant sur une période plus longue. Cela permettrait d'établir un lien direct entre, d'une part, les menaces répertoriées et détaillées dans le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse et, d'autre part, les programmes d'investissements de l'armée, qui devraient correspondre aux menaces figurant dans le rapport. Aussi, plutôt que de disposer d'un rapport sur la politique de sécurité de la Suisse portant sur une période de six, sept ou dix ans et de programmes d'armement portant sur une année, nous ferions mieux de prévoir des rapports portant sur quatre ans et des programmes d'investissements définis en fonction des priorités portant sur trois ou quatre ans. Peut-être que nous disposerions alors d'instruments plus utiles, plus transparents et plus efficaces. Faire coïncider les conclusions du rapport sur la politique de sécurité de la Suisse et les investissements, non seulement en matériel, mais aussi en personnel, permettrait ainsi de tordre le cou aux critiques formulées aujourd'hui tant par Monsieur Eder que par Monsieur Kuprecht.

Voilà pour les quelques interrogations que je souhaitais partager sur le rapport de politique de sécurité de la Suisse. Je me réjouis évidemment des réponses de Monsieur le conseiller fédéral Parmelin.

Parmelin Guy · BR-M · Bundesrat · Waadt

Tout d'abord, j'aimerais vous remercier pour le travail constructif effectué au sein de la commission. J'aimerais aussi remercier le rapporteur, qui a tellement bien rappelé la structure du rapport que cela va m'éviter de répéter certains points. Je vais néanmoins insister, dans un premier temps, sur des changements marquants qui sont présentés dans le rapport sur la politique de sécurité, puis je me concentrerai sur les réponses à différentes interventions que vous avez déposées; certaines se recoupent, entre autres toute la problématique de la cybernétique, et celle relative à l'adéquation des programmes d'armement aux besoins.

Qu'est ce qui a changé entre ce rapport sur la politique de sécurité et celui de 2010? On peut relever quatre changements extrêmement marquants, qui sont synonymes de détérioration de la situation actuelle par rapport à celle qui régnait en 2010.

Premièrement, ce sont les relations Est-Ouest: très clairement, les rapports entre la Russie et l'Occident se sont significativement et, malheureusement, certainement durablement détériorés. Vous le savez, des frontières internationalement reconnues ont été modifiées en Europe à la suite de l'engagement de moyens militaires. La guerre figure, je le répète, malheureusement, à l'ordre du jour des débats liés à la politique de sécurité des Etats européens. Ces réalités constituent un changement fondamental affectant la politique de sécurité.

Deuxièmement, c'est le terrorisme: certes, le phénomène n'est pas nouveau, mais il a pris une ampleur nouvelle. Vous l'avez vu, et tout le monde a pu s'en rendre compte, le groupe Etat islamique ne se contente plus d'activités clandestines. Il a conquis de vastes territoires et, même si actuellement il semble en difficulté, son intention est d'être assimilé à un Etat.

Vous le savez, le continent européen est aussi confronté aux voyageurs du djihad, à la radicalisation de personnes qui vivent sur notre continent. Ces personnes sont, en quelque sorte, des bombes à retardement. Elles peuvent en tout temps s'engager dans des actions extrêmement violentes: vous avez vu ce qui s'est passé en France, en Allemagne, en Belgique, entre autres pays touchés. Actuellement, le terrorisme islamique est sans aucun doute la menace que l'Europe et notre pays doivent prendre le plus au sérieux. Par rapport à 2010, c'est vraiment une aggravation très significative.

Le troisième point, plusieurs d'entre vous l'ont abordé, est le cyberespace. Monsieur Eder, vous avez fait une énumération de mots contenant le préfixe "cyber": cyberprotection, cyber ... Je n'ai ni compté à l'unité près, ni retenu les dix ou douze mots que vous avez mentionnés. Vous en avez oublié un dans votre liste - ne le prenez pas au premier degré, car il s'agit d'un bon mot -: la cyberhystérie. C'est un problème très sérieux sur lequel nous travaillons très dur. Cependant, il faut aussi garder la tête froide et savoir où nous voulons aller, et nous devons construire pas à pas les bases, de façon à être extrêmement efficaces. Mais, par rapport à 2010, le phénomène a pris une ampleur tout à fait nouvelle que nous n'aurions jamais pu imaginer à l'époque. Vous le savez, des activités criminelles, de l'espionnage peuvent se développer dans le cyberespace. Il peut être un catalyseur pour des menaces latentes et il offre de très nombreuses opportunités. Chaque semaine, si ce n'est chaque jour, nous découvrons une nouvelle façon de nuire dans le cyberespace. Notre pays n'est pas épargné par ce genre de menace.

Le dernier point, qui est nouveau, c'est la combinaison de menaces ou l'enchaînement d'événements. Cela constitue un défi particulier et c'est le plus grand défi qui nous menace par rapport à un danger isolé. Lorsque nous faisons une analyse, nous avons tendance à évaluer un danger ou une menace pour eux-mêmes, de façon isolée. Nous les analysons, nous les classons. Toutefois, maintenant, nous devons nous rendre compte que nous devons analyser les diverses menaces simultanément, car différentes menaces peuvent se combiner, se renforcer. Prenez l'exemple aussi d'une catastrophe naturelle, qui peut provoquer des pénuries, des troubles de l'ordre public: nous devons nous faire à l'idée que, dans notre pays, des combinaisons ou des enchaînements de menaces seront peut-être notre lot à l'avenir.

J'aimerais maintenant encore évoquer brièvement les trois instruments que sont l'armée, le Service de renseignement de la Confédération et la protection de la population. Ce sont les instruments qui doivent nous permettre de faire face à ces différentes menaces.

Dans le rapport, et plusieurs d'entre vous l'ont relevé, il vous est démontré que l'armée est polyvalente. Et elle doit le rester. Elle doit offrir des prestations pour affronter presque tous les dangers et toutes les menaces. Elle peut être engagée non seulement lors d'une attaque armée, mais aussi lors d'actes terroristes, toujours de manière subsidiaire, lors de pénuries, de catastrophes naturelles ou de situations d'urgence, nous l'avons encore vu à la fin de l'année passée. L'armée reste aussi l'instrument principal à notre disposition pour la défense du pays contre une attaque armée, et c'est une éventualité, malheureusement, même si elle reste peu probable. Selon les dernières appréciations et analyses faites de manière générale, et en tenant compte de la structure des conflits armés qui se sont développés, une attaque pourrait avoir des conséquences importantes, mais elle ne doit plus être comprise uniquement comme une attaque de type conventionnel. Il peut y avoir des attaques de type "irrégulier", on le voit dans certains pays, avec des petites formations militaires qui viennent de l'extérieur. D'autres scénarios, d'autres menaces peuvent aussi se développer et notre armée garde tout son sens pour défendre, au sens large du terme, notre pays. Le rapport souligne aussi qu'il faut adapter la définition et la notion de défense.

Et comme l'a relevé Monsieur Kuprecht, dans ce sens, le programme de développement de l'armée est extrêmement important: c'est la base même sur laquelle nous pouvons et devons construire notre politique de sécurité. Vous le savez, c'est le pilier principal, qui permet une formation améliorée de l'armée, avec une décentralisation, et une possibilité de mobiliser partiellement très rapidement un certain nombre de soldats, autant d'instruments qui nous sont extrêmement importants.

Le deuxième instrument, c'est le Service de renseignement de la Confédération, qui a pris et qui prendra toujours plus d'importance. Vous le savez, ce sont en quelque sorte nos yeux et nos oreilles et, comme le monde est devenu plus complexe, nous allons en avoir toujours plus besoin et, surtout, nous aurons besoin d'un service de renseignement qui soit pleinement efficace et doté des moyens nécessaires. La nouvelle loi sur le renseignement, qui a été acceptée par le peuple, va nous permettre de nous adapter et elle revêt une importance capitale, puisqu'elle va combler certaines lacunes. Certains renforcements ponctuels, qui sont déjà intervenus au sein du Service de renseignement de la Confédération, nous permettent d'améliorer la situation en matière de menaces. On peut dire que notre service de renseignement est sur le bon chemin et qu'il va aussi apporter sa pierre à l'édifice, de manière à assurer la sécurité de la Suisse.

Enfin, le troisième instrument est la protection de la population. C'est l'instrument principal en cas de catastrophe ou de situation d'urgence. Il se renforce et il va continuer à se renforcer prochainement, parce que, vous le savez toutes et tous, la probabilité que des catastrophes naturelles surviennent s'est, elle aussi, renforcée et le développement de cet instrument va nous occuper aussi ces prochaines années.

Naturellement, avec ces instruments - la conduite de la politique de sécurité et le Réseau national de sécurité, qui est aussi un instrument qui nous sert à coordonner notre politique de sécurité -, nous pouvons dire que nous sommes plutôt bien outillés. Il s'agira d'utiliser ces instruments de la manière la plus intéressante et la plus efficace possible.

J'en viens maintenant aux réponses à certaines interrogations concernant la problématique de la cybersécurité puisque Monsieur Eder, Madame Savary, Monsieur Hêche et d'autres intervenants ont abordé cette thématique. Ce que je peux vous dire, c'est que le département que je dirige travaille depuis longtemps sur le sujet, notamment pour assurer la résilience de ses propres activités et applications.

Actuellement, à la suite de l'attaque dont a été victime RUAG, nous mettons la dernière main à un plan d'action de cyberdéfense pour le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports lui-même. Ce plan doit nous permettre d'affronter l'augmentation des différentes formes de conflit dans le cyberespace et de mettre en oeuvre les aspects "cyber" de la loi sur l'armée et de la loi sur le renseignement. On a, en effet, tendance à oublier que certaines bases légales ne nous permettent pas, aujourd'hui, de faire n'importe quoi. Il s'agit dès lors de respecter notre ordre juridique et, ensuite, de mettre en oeuvre les moyens nécessaires. Nous cherchons également à doter l'armée de moyens lui permettant de fournir les prestations subsidiaires exigées par la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques. Vous l'avez très bien dit, Monsieur Eder, cette stratégie est en cours de révision au niveau du Département fédéral des finances et devrait être finalisée prochainement - il semble que nous ayons pris un peu de retard de ce côté-là.

Le plan d'action "cyber" pour le DDPS est réalisé - je tiens à le préciser - dans le cadre des moyens et compétences propres à notre département. Il est conçu dans l'esprit de la stratégie nationale de protection de la Suisse contre les cyberrisques. Il ne crée pas de préjudice pour le développement en cours de cette stratégie, mais constitue plutôt un renforcement préalable significatif sur lequel cette stratégie nationale pourra s'appuyer.

L'objectif stratégique de ce plan d'action est le suivant. Le département doit devenir un pôle reconnu en matière de cyberdéfense. En étroite collaboration avec ses partenaires de l'économie et des hautes écoles, il devra disposer de moyens suffisants - en quantité et en qualité - afin de pouvoir protéger, défendre, et assurer la résilience en tout temps et en toutes circonstances des systèmes du département et des infrastructures informatiques, de pouvoir soutenir les opérations militaires et de renseignement dans le cyberespace et de pouvoir prêter assistance, le cas échéant, aux autorités civiles en cas de cyberattaque contre les infrastructures critiques.

Madame Savary, vous avez abordé la problématique de la formation et du personnel. C'est effectivement un des problèmes auxquels nous prêtons attention. C'est pour cela que nous avons aussi sollicité les hautes écoles. En effet, ce problème n'est pas propre à la Suisse; il est propre à tous les Etats européens qui nous entourent. Nous sommes en concurrence avec le secteur privé; il convient d'utiliser le mieux possible les infrastructures, et surtout les compétences.

Les prestations du DDPS liées à la stratégie nationale contre les cyberrisques découlent de la loi sur le renseignement et de la loi sur l'armée. La question de l'engagement subsidiaire de l'armée dans le domaine "cyber" sera précisée et des critères pour cet engagement seront définis.

Selon la situation et les besoins, divers offices du département sont simultanément concernés - je parle de l'armée, du Service de renseignement de la Confédération, d'Armasuisse, de l'Office fédéral de la protection de la population. Il faut que ces différents secteurs agissent de manière concertée.

Le dispositif d'ensemble pour le département comprend quatre fonctions clés: la gouvernance à l'échelon stratégique du département; la cyberprotection de nos propres infrastructures; les actions dans le cyberespace du Service de renseignement de la Confédération et de l'armée et, enfin, l'appui, là où se trouvent le savoir, le personnel, les compétences, les capacités techniques, etc., qui sont nécessaires aux trois autres domaines.

Pour les trois premières fonctions que je viens d'évoquer, nous allons progressivement monter en puissance et dégager peu à peu des moyens au sein de notre propre organisation pour parvenir aux ressources nécessaires. Cela implique que, d'ici 2020, nous passions d'environ 50 postes actuellement à 150 équivalents plein temps. Plusieurs renforts sont prévus ou sont en cours de développement. Par exemple, l'engagement de la milice sera renforcé à tous les niveaux, et nous allons mettre en place des formes adaptées de service. Le conseil consultatif - "Beirat" - qui soutient l'échelon stratégique départemental va être renforcé, et l'appui et la concertation des hautes écoles et de l'économie vont être aussi augmentés. Nous allons aussi encourager la création de compétences nouvelles pour de jeunes spécialistes.

Monsieur Eder, vous avez abordé la problématique de l'OTAN et de la visite de son secrétaire général. Ce qui a été annoncé, et il faut être extrêmement clair, c'est que l'intention de notre pays est de participer à ce centre de compétences de cyberdéfense en tant que nation contributrice - "contributing nation". C'est le statut des pays participants qui ne sont pas membres de l'OTAN, qui sont au nombre de deux actuellement, l'Autriche et la Finlande.

Il faut aussi préciser que ce centre, qui se trouve à Tallinn, en Estonie, est un centre accrédité par l'OTAN. C'est un centre de compétences, mais qui n'a pas de lien opérationnel avec la chaîne de commandement de l'alliance.

Jusqu'ici, notre pays n'a participé ou n'a été présent que de manière ponctuelle lors d'exercices ou de conférences. Le Département fédéral des affaires étrangères, par exemple, a engagé un expert dans le cadre de la rédaction de ce qu'on a appelé le manuel de Tallinn, qui a permis d'établir une première vue d'ensemble du cadre juridique pour l'usage de la cybernétique dans les conflits. C'est un exemple. Nous avons eu, sur place, aussi, durant six mois, une stagiaire dans le cadre d'un essai pilote. Son mandat vient d'être prolongé de six mois. Cette jeune chercheuse, étudiante en master à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich, travaille sur les questions techniques en relation avec la protection des infrastructures critiques. Armasuisse prépare actuellement l'envoi d'un chercheur supplémentaire.

S'agissant de la coopération avec les pays voisins, l'armée échange naturellement des informations avec eux, par exemple avec l'Allemagne ou l'Autriche - j'aurai encore l'occasion d'aborder ce sujet mercredi, puisque je me rends à Berlin pour une rencontre trilatérale. Avec l'OTAN, nous avons aussi un certain nombre d'échanges de base dans le cadre du partenariat pour la paix. Nous avons aussi participé à certains exercices ces dernières années et nous envisageons à nouveau de participer à un exercice cette année.

Je peux encore vous dire - nous l'avions annoncé au mois de novembre passé, lors de la visite du ministre français de la défense - que nous avons signé une lettre d'intention dans le but de renforcer nos échanges avec la France. Certains contacts préliminaires ont aussi été entrepris avec l'Espagne.

Il faut préciser que chaque collaboration nous coûte des efforts conséquents et qu'il s'agit donc de choisir très soigneusement et rigoureusement le type de collaboration, de façon à ne pas disperser nos efforts. Voilà ce que je voulais vous dire.

Maintenant, j'aimerais encore apporter certaines précisions à Monsieur Hêche et à Madame Savary.

Vous avez parlé de domaines dans lesquels nous pourrions être plus efficaces. Madame Savary, vous avez notamment évoqué la possibilité de revoir les rapports sur la politique de sécurité, de les faire de manière plus rapprochée et, éventuellement, plus dynamique, de revoir toute la problématique des programmes d'armement, de renforcer aussi le rôle de la Suisse en matière de neutralité, de voir quelle était son implication dans les différentes opérations de la paix, etc.

Ce rapport doit nous permettre de nous concentrer sur ces défis, et je ne crois pas qu'il y ait deux départements, comme vous l'avez dit de manière malicieuse, Madame la conseillère aux Etats. Il y a un seul département, mais qui a des rôles multiples. L'aspect traditionnel, dont nous aurons l'occasion de reparler lorsque l'on abordera la question des munitions, reste aussi extrêmement important, c'est le "Kernpunkt" du rapport. Il est clair, toutefois, qu'il y a peut-être des modifications, des adaptations à faire.

Le développement de l'armée est l'un des piliers absolument indispensables pour notre armée à l'avenir, donc nous devons le mettre en oeuvre de manière correcte, que ce soit en matière d'équipement complet, de formation, de taille, de mobilisation, entre autres. Il y a un deuxième pilier, qui touche aussi de manière générale à l'aspect cyber, c'est le réseau de conduite de l'armée, qui est primordial et implique des investissements considérables. Sans un réseau de conduite parfaitement maîtrisé et surtout sécurisé, en cas d'agressions - qui peuvent être non conventionnelles, voire hybrides -, nous serions très rapidement paralysés, ce qui est nouveau.

Quant à l'aspect de la troisième dimension, ce qui ressort partout, d'une manière générale, c'est que, sans la maîtrise de cette dimension, nous ne sommes tout simplement pas crédibles vis-à-vis des pays voisins et des pays avec lesquels nous collaborons. Nous renforçons aussi nos collaborations en termes de formation et d'échanges transfrontaliers avec nos voisins. Cela a toujours été notre politique, et je crois que, plus que jamais, elle est d'actualité.

Il y a toute la problématique des budgets: 2 pour cent est le chiffre qui a été répété encore ce matin par le secrétaire général de l'OTAN, qui a relevé que les pays de l'OTAN devaient faire leurs gammes, certains ne respectant pas ces 2 pour cent. Je crois qu'il faut être extrêmement précis et savoir de quoi on parle - Monsieur Kuprecht a abordé cet aspect. Ce qui est important, c'est d'avoir, lorsque l'on a identifié une menace, les moyens d'y faire face, et c'est dans ce cadre qu'il faut accorder ces moyens.

Ne confondons pas non plus, sur le plan des salaires, des retraites, des pays qui ont une armée professionnelle avec notre pays et son armée de milice - les 2 pour cent dont nous parlons vont dans ce sens. Nous n'avons pas tout à fait la même chose, ce qui ne veut pas dire que nous ne devons pas consacrer des moyens à la défense. Vous le savez, ils sont considérables, par exemple en matière de construction du réseau de conduite suisse. Des crédits seront nécessaires aussi lorsqu'il s'agira de renouveler le parc d'avions de combat de nos Forces aériennes.

Donc ,le politique doit agir. Nous devons améliorer notre organisation. Le rapport qui vous est soumis est la base, le fondement sur lequel nous construirons notre politique de sécurité. Sur cette base, nous pourrons faire du bon travail, mais à un moment donné, les moyens nécessaires devront être accordés. Nous avons déjà un cadre quadriennal qui nous aide bien, qui nous donne une certaine souplesse. Si de nouvelles menaces apparaissent, il conviendra, clairement, d'accorder des moyens supplémentaires si nous voulons rester crédibles.

Voilà ce que je voulais vous dire et je vous remercie de prendre acte de ce rapport, qui nous permettra de construire la sécurité de notre pays.

Bischofberger Ivo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · CVP-Fraktion

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Il est pris acte du rapport