Überregulierung stoppen! Gesetze befristen (Sunset-Klauseln)

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Mehrheit

Der Initiative Folge geben

Antrag der Minderheit

(Fluri, Galladé, Glättli, Hiltpold, Jauslin, Masshardt, Nantermod, Piller Carrard, Wermuth)

Der Initiative keine Folge geben

Proposition de la majorité

Donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Fluri, Galladé, Glättli, Hiltpold, Jauslin, Masshardt, Nantermod, Piller Carrard, Wermuth)

Ne pas donner suite à l'initiative

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Vogt Hans-Ueli · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Regulierungskosten gefährden die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz, und die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz hat gemäss verschiedenen Messungen und Rankings in den letzten Jahren laufend nachgelassen. Natürlich tragen andere Faktoren ebenfalls zu schwierigen wirtschaftlichen Verhältnissen bei. Im Unterschied dazu ist das Regulierungsdickicht hausgemacht und kann viel leichter durch eigene Anstrengungen beseitigt werden. Das schreibt Avenir Suisse im Bericht über Überregulierung aus dem Jahr 2016.

Ein Grund für die Überregulierung ist, dass einmal in Kraft getretene Gesetze nicht mehr hinterfragt werden oder aus politischen Gründen nicht mehr aufgehoben werden können. Eine Befristung von Gesetzen kann darum einen Beitrag zur Deregulierung leisten. Wenn bestimmte Gesetzesvorschriften nur befristet gelten, gibt es einen Zwang, nach einer bestimmten Zeit darüber nachzudenken, ob es die Vorschriften noch braucht beziehungsweise ob sie zweckmässig sind und ihre Wirkungen entfaltet haben. Vielleicht ist ein Ziel erreicht worden. Dann braucht es die Vorschrift nicht mehr. Man denke etwa an die vom Bundesrat vorgeschlagene Vorschrift zur Vertretung der Geschlechter in den Verwaltungsräten grosser börsenkotierter Unternehmen. Wenn eine Regelung nicht die gewünschte oder einfach keine Wirkung hat, ist es sinnvoll, dass sie rasch ausser Kraft tritt. Da ist eine Befristung ebenfalls hilfreich.

Diese parlamentarische Initiative verlangt natürlich nicht - ich kann das nicht genug betonen -, dass Gesetze oder Vorschriften generell befristet werden. Das wäre ja komplett unsinnig. Das würde Rechtsunsicherheit schaffen, riesige Transaktionskosten auslösen, und Verwaltung und Parlament wären ständig mit der Weiterführung von Gesetzen beschäftigt. Die Initiative verlangt nur - aber immerhin -, dass die Frage der Befristung von Erlassen oder einzelnen Regelungen in Erlassen systematisch geprüft wird, namentlich wenn mit neuen Vorschriften staatliche Ausgaben oder hohe Rechtsbefolgungskosten, sogenannte Compliance-Kosten, verbunden sind.

Zu denken ist etwa an neue Regulierungen für bestimmte Tätigkeiten oder Branchen. Denken Sie an die Regulierung der Finanzdienstleistungen, über die wir in den nächsten Tagen sprechen werden, oder an die Regulierung von Risikosportarten. Immer dann, wenn sich der Gesetzgeber fairerweise eingestehen muss, dass er eigentlich nicht genau sagen kann, was seine Regelungen bewirken werden, ist es richtig, eine Befristung zu prüfen und gegebenenfalls ins Gesetz aufzunehmen.

Natürlich ist es richtig, dass das Parlament und der Bundesrat frei sind, jede Gesetzesvorschrift von sich aus zu befristen. Aber seien wir ehrlich: Das geschieht in der Praxis einfach nicht. Das vorhin erwähnte Beispiel der Geschlechterquoten für Verwaltungsräte grosser kotierter Unternehmen zeigt gerade, dass der Bundesrat diesen Vorschlag nicht von sich aus gemacht hat, sondern dass es einen entsprechenden Vorstoss aus den Reihen des Parlamentes brauchte.

Es hilft in der parlamentarischen Beratung, namentlich in den Kommissionen, wenn die Frage, ob eine neue Regelung befristet gelten soll, von Anfang an als Thema, als Traktandum auf dem Tisch liegt, sodass sich die Kommission damit auseinandersetzen kann. Im Übrigen ist die Frage der Befristung auch technisch nicht so einfach, wie man vielleicht denkt. Im Einzelnen kann die Frage, wie eine Regelung befristet sein soll, wie der Mechanismus ausgestaltet sein soll, durchaus kompliziert sein. Da kann es sinnvoll sein, wenn der Bundesrat, sprich die Verwaltung, der Kommission entsprechende Vorschläge unterbreitet.

Ist ein Erlass befristet, dann müssen Verwaltung und Parlament beim Fristablauf eben darüber nachdenken, ob es die Vorschrift weiterhin braucht oder ob sie allenfalls an geänderte Einsichten, veränderte Tatsachen, veränderte Anschauungen anzupassen ist. Wenn die Befristung nicht flächendeckend eingesetzt wird - und das soll sie, ich betone es nochmals, natürlich nicht -, sondern nur dort, wo man zuerst Erfahrungen sammeln will, wo man sich fairerweise eingestehen muss, dass man nicht genau weiss, wie eine Norm wirken wird, beispielsweise eine Quotenvorschrift, dann ist es sinnvoll und richtig, dass sich die Verwaltung und das Parlament beim Fristablauf überlegen, ob es die Vorschrift weiterhin geben soll.

Ich möchte Sie deshalb darum bitten, dem Antrag der Kommissionsmehrheit zu folgen und der Initiative Folge zu geben. Das wird der Kommission die Möglichkeit geben, darüber nachzudenken, wie man den Gedanken der Befristung von Gesetzesvorschriften systematisch in den Rechtsetzungsprozess einführen kann.

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · FDP-Liberale Fraktion

Die Kommissionsminderheit beantragt Ihnen, dieser Initiative keine Folge zu geben.

In einer ersten Beratung hat die Kommission mit 13 zu 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen der Initiative Folge gegeben. Die ständerätliche Kommission hat das knapp abgelehnt mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung. Nun empfiehlt Ihnen die Kommission unseres Rates mit 12 zu 10 Stimmen, der Initiative Folge zu geben.

Der Initiant hat vorhin ausgeführt, es solle ja keine Regel eingeführt werden, die immer zu einer Befristung führen müsse. Allerdings führt er in seiner Begründung aus, dass ein Erlass in der Regel dann zu befristen sei, wenn er staatliche Ausgaben beinhalte, Steuern, andere Abgaben, hohe Kosten der Rechtsbefolgung, schwere Eingriffe in die Privatsphäre und andere Grundrechte.

Erfassen würde diese Initiative alle Gesetzesvorlagen des Bundesrates an das Parlament - alle, nicht einzelne, alle Gesetzesvorlagen -, dann alle, nicht einzelne, alle Rechtsetzungsakte des Bundesrates und der Amtsstellen der zentralen und dezentralen Bundesverwaltung, einschliesslich unabhängiger Behörden der Bundesverwaltung. Hier ist also keine Rede von Ausnahmen; "Ausnahmen" hat Herr Vogt nicht gesagt, aber er hat auch nicht gesagt, die Befristung sei nicht bei allen diesen Erlassen vorgesehen. In seiner Begründung widerlegt er seine Ausführungen von vorhin. Er verlangt die Befristung bei allen Rechtsetzungsakten, bei allen Gesetzesvorlagen.

In der Kommission wurde dagegen argumentiert, dass man damit paradoxerweise eine Regelung einführe, die zum Regelungsabbau führen solle. Das ist ja unser Paradox, generell, die Regulierung mit Regulierung und Bürokratie zu bekämpfen. Es gibt eigentlich keine Mittel, die landläufig empfohlen werden, um der Bürokratie Herr zu werden, die nicht ihrerseits Regelungen und Bürokratie produzieren. Der Initiant hat insgesamt vier Initiativen eingereicht zu diesem Thema. Auch die übrigen drei Initiativen bringen mehr Regulierung und mehr Bürokratie. Ohne das geht es offenbar nicht.

Deregulierung und Entbürokratisierung, das beginnt aber vermutlich im Kopf: Will man eine perfekte Lösung, will man möglichst viel Rechtsgleichheit schaffen mit einem Gesetz? Es ist klar, dass dann ein Gesetz detaillierter wird. Will man das nicht, will man eher auf eine möglichst perfekte Rechtsetzung verzichten, dann kann es eine gewisse Reduktion der Regelungsdichte geben. Aber dann muss man mit den Unebenheiten und mit allfälligen Lücken leben. Wir sind offenbar nicht in einem Zeitalter, wo man bereit ist, mit Lücken und Unebenheiten in der Gesetzgebung zu leben. Deswegen streben wir tendenziell alle - mal diese Fraktion, mal jene, mal andere Fraktionen - nach einer möglichst abgeschlossenen, perfekten Regulierung.

Der Initiant verweist auf das Beispiel der Aktienrechtsrevision. Ich bin hier völlig seiner Auffassung. Die Frage der Geschlechterquoten oder andere Regelungen soll man von mir aus auch hinsichtlich einer Befristung prüfen. Dieses Gesetz ist aber ja noch nicht im Parlament. Es steht uns da völlig frei, eine Befristung an die Hand zu nehmen. Mindestens in den Kommissionen, denen ich angehöre - KVF und SPK -, wird bei Abschluss der Beratung eines Gesetzes regelmässig die Frage aufgeworfen, ob man das Gesetz unbefristet erlassen oder ob man es befristen solle. Sehr häufig sind wir dabei zum Schluss gekommen, dass man eine Befristung zwar einführen könnte, dass aber die Überprüfung mit Blick auf eine Aufhebung der Befristung wiederum einen grossen Aufwand nach sich ziehen würde. Es bräuchte dann möglicherweise wieder Vernehmlassungen, es bräuchte breite Abklärungen, ob die Aufhebung der Befristung einfach so akzeptiert werden könnte oder nicht.

Sehr häufig melden sich da erfahrungsgemäss betroffene Kreise, die in einem Gesetz geschützt werden, zu Wort und sagen, die Befristung solle nicht aufgehoben werden, sie solle aufgehoben oder sie solle verlängert werden. Mit anderen Worten - dieser Ausdruck fiel im Ständerat - gebiert man mit einer solchen Regelung ein weiteres Bürokratiemonster. Es müssten, so ebenfalls gemäss einem Votum im Ständerat, auch immer wieder dieselben Experten bzw. Experten aus ähnlichen Gebieten zur Prüfung der Frage beigezogen werden, ob man eine Regulierung aufheben kann oder nicht.

Zu guter Letzt: Die SPK-NR hat sich an ihrer letzten Sitzung mit der Frage der Deregulierung befasst. Sie hat dazu unter anderem auch den Vorsitzenden des Nationalen Normenkontrollrates von Deutschland angehört. Er hat ausgeführt: "Sunset-Klauseln haben sich international und auch in Deutschland nicht durchgesetzt, weil die allermeisten Gesetze verlängert werden müssen und sich so eine Routine einstellt und es zu keiner echten Überprüfung kommt. Das Thema ist weitgehend vorbei."

Ich bitte Sie deshalb, die Beratung dieses Themas auch in diesem Saal abzuschliessen und der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Vogt Hans-Ueli · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Kollege Fluri, besten Dank für die Ausführungen. Sie haben betont, die parlamentarische Initiative beziehe sich auf alle Erlasse. Ist es nicht richtig, dass sich die parlamentarische Initiative, wenn man sie genau liest, zwar auf alle Erlasse bezieht, dass aber nicht gemeint ist, es seien alle Erlasse immer zu befristen, sondern dass diese Frage immer geprüft werden müsse?

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · FDP-Liberale Fraktion

Sie haben in Ihrer Begründung erstens ausgeführt: Ein Erlass ist in der Regel insbesondere dann zu befristen, wenn er Folgendes beinhaltet: staatliche Ausgaben, Eingriffe in Grundrechte. Zweitens haben Sie ausgeführt: Zu erfassen sind alle Gesetzesvorlagen, alle Rechtsetzungsakte des Bundesrates, der Amtsstellen usw. Daraus habe ich gelesen und interpretiert, dass bei allen Gesetzesvorlagen, bei allen Rechtsetzungsakten - d. h. bei allen Verordnungen - die Frage der Befristung zu prüfen ist.

Addor Jean-Luc · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Je commence par quelques mots sur le contexte dans lequel s'inscrit cette initiative parlementaire. Elle est liée à trois autres initiatives parlementaires qui, elles aussi, ont pour objectif de nous donner les moyens de stopper l'inflation normative. Deux de ces initiatives doivent être mises en oeuvre dans un projet de modifications diverses du droit parlementaire. L'objectif général est, évidemment, de combattre l'augmentation constante du nombre et de la complexité des lois.

Comment cette initiative parlementaire prévoit-elle de le faire? Eh bien, par un mécanisme de limitation de la durée de validité des actes normatifs. Il s'agit aussi d'imposer au Conseil fédéral l'obligation d'examiner l'opportunité d'une telle limitation pour chaque projet de loi et de soumettre au Parlement des propositions dans ce sens. Contrairement à ce qui a été dit par Monsieur Fluri au nom de la minorité, il ne s'agit effectivement pas de prévoir dans tous les cas la limitation de la durée des lois. L'initiative donne un certain nombre d'exemples de cas pour lesquels il y a lieu de le faire: quand il s'agit d'instituer des dépenses publiques, des impôts ou des taxes, ou encore quand il s'agit de prévoir des mesures qui entraînent des frais importants ou des atteintes graves à des garanties importantes, comme celles de la sphère privée, de la liberté économique ou de la propriété. L'auteur de l'initiative a encore rappelé à l'instant qu'il ne s'agissait pas d'idéologie, mais plutôt d'imaginer un mécanisme qui oblige soit le Conseil fédéral avant le Parlement, soit ce dernier à se livrer à cette réflexion.

En janvier 2017, la Commission des institutions politiques de notre conseil, par 14 voix contre 11, avait décidé de donner suite à cette initiative. En mars 2017, la commission soeur a décidé l'inverse, mais à une courte majorité de 6 voix contre 5 et 1 abstention. En août dernier, notre commission, par 12 voix contre 10, a décidé à nouveau de vous proposer de donner suite à cette initiative.

L'argumentation de la minorité de la commission consiste, entre autres, à dire que cette proposition est inutile parce que la possibilité de prévoir de telles limitations de la durée des lois existe déjà, qu'il s'agit d'une question politique et qu'il nous revient de le faire ou non. La minorité met aussi en avant le risque de créer une insécurité juridique liée au fait qu'on ne sache pas exactement si telle ou telle loi a une durée indéterminée ou pas. En outre, la minorité pointe le risque de bureaucratie inutile que provoquerait l'obligation de suivre à nouveau toutes les étapes de la procédure législative s'il s'agissait de maintenir des dispositions que personne ne remettrait en question.

La majorité de la commission reconnaît que la possibilité de prévoir des limitations de la durée de validité des lois existe, mais elle constate que, en réalité, cela ne se produit que dans des cas tout à fait exceptionnels. Pour la majorité de la commission, cette possibilité n'est finalement qu'une illusion; la réalité, c'est que tous les jours où nous siégeons, nous ajoutons une couche de plus à l'arsenal législatif existant. Il manque donc un contrôle régulier des lois, et il manque un mécanisme - précisément proposé par cette initiative parlementaire - permettant d'évaluer leur efficacité ainsi que leur adéquation aux développements sociaux et économiques. Un tel mécanisme nous oblige à nous livrer à ce genre de réflexion.

L'initiative parlementaire propose une piste que la majorité de la commission a jugée intéressante. Il s'agit d'une contribution efficace, dans son esprit, à la déréglementation, notamment dans l'intérêt de notre économie dont on sait qu'elle étouffe sous une réglementation toujours plus lourde. La question est de savoir comment faire pour éviter que des lois devenues inutiles restent en vigueur.

Pour la majorité de la commission, on ne peut pas se limiter à des discours: il faut trouver des moyens. Cette initiative parlementaire en propose un. C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission vous invite à y donner suite.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · CVP-Fraktion

Diese parlamentarische Initiative sollte man nicht isoliert betrachten. Sie ist Teil eines Gesamtpakets von ursprünglich vier parlamentarischen Initiativen unseres Kollegen Vogt. Alle vier haben zum Ziel, dass Massnahmen gegen Regulierungsübertreibungen, gegen unnötige Regulierungen ergriffen werden. Diese vier Initiativen hatten ein unterschiedliches Schicksal. Zweien davon wurde auch in unserer Schwesterkommission Folge gegeben, da kann man nun eine parlamentarische Vorlage für eine Änderung des Parlamentsgesetzes ausarbeiten. Einer wurde bereits in der SPK-NR keine Folge gegeben. Dieser hier wurde von der SPK-NR Folge gegeben, aber von der SPK-SR keine Folge gegeben. Das gemeinsame Interesse dieser Initiativen ist es, wie ich bereits gesagt habe, unnötige Regulierungen zu bekämpfen.

Sie sehen am Schicksal dieser Initiativen etwas, was für die Regulierungsdiskussion nicht ganz untypisch ist. Im Grundsatz sind sich nämlich immer alle einig, dass unnötige Regulierungen wenn möglich zu vermeiden sind. Das ist der Grundsatz. Wenn es dann aber darum geht, über konkrete Vorschläge gegen unnötige Regulierungen zu befinden, dann findet man immer Gründe, warum gerade dies nicht das geeignete Instrument ist. Dies führte auch dazu, dass die ständerätliche Kommission diese Initiative abgelehnt hat.

Was ist das Ziel dieser Initiative? Sie will einen Mechanismus einführen, der die Dauerhaftigkeit der Gesetze befristet. Sie will dem Bundesrat eine gewisse Verpflichtung übergeben, bei jedem Gesetz, das er verabschieden will, zu überprüfen, ob er von sich aus eine Limitierung vorschlagen will oder nicht. Das kann sehr sinnvoll sein, es ist auch sinnvoll. Es gibt Staaten, die diese sogenannte Sunset-Klausel bereits kennen. Der Staat Kalifornien beispielsweise kennt sie, mit recht gutem Erfolg. Der Sinn ist, dass man regelmässig evaluiert, ob die Gesetze den ursprünglichen Sinn nach wie vor erfüllen oder nicht.

Die Minderheit unserer Kommission hat eingeworfen, dass das ja eigentlich jetzt schon möglich sei, dass es nur vom politischen Willen abhänge, ob man das wolle oder nicht. Es sei uns unbenommen - das stimmt eigentlich -, einen Vorstoss zu machen, der ein Gesetz zu Ende bringe. Das Problem ist aus Sicht der Kommissionsmehrheit einfach, dass man die Möglichkeit zwar hat, es aber nicht tut.

Der zweite Einwand der Minderheit ist die Rechtsunsicherheit, die man schaffen würde. Das sieht die Mehrheit auch anders: Die Rechtsunsicherheit wird nicht vergrössert, wenn man Erlasse befristet erlässt, denn so ist die Rechtssicherheit natürlich bis zu einem bestimmten Zeitpunkt gegeben. Es gehört zu guter Politik, dass man nicht gerade am Tag des Ablaufdatums zu debattieren beginnt, ob man einen Erlass verlängern soll, sondern schon etwas früher. Die Rechtssicherheit ist aus Sicht der Mehrheit also kein Argument.

Das gewichtigste Argument - es ist jetzt natürlich auch von Kollege Fluri angeführt worden - ist, dass man mit dieser Antibürokratisierungs-Massnahme zusätzlichen bürokratischen Aufwand generiert, also eigentlich genau das macht, was man verhindern will. Aus Sicht der Mehrheit aber lässt sich die Frage der Befristung mit etwas gutem Willen, und den sollte man schon voraussetzen können, durchaus effizient und ohne Bürokratie erledigen.

Die Argumente der Mehrheit waren eigentlich, dass die Möglichkeit zwar tatsächlich existiere, das Problem sei aber, dass niemand von dieser Möglichkeit Gebrauch mache und dass in der Schweiz im Moment keine regelmässige, kontinuierliche Überprüfung der Gesetze darauf hin stattfinde, ob ihre Ziele erreicht würden, ob sie notwendig seien oder nicht.

Ich komme zum Schluss: Im Grundsatz sind alle immer gegen unnötige Gesetze, aber konkret findet man leider immer wieder Gründe, warum man genau in diesem konkreten Fall dem Grundsatz nicht folgen will.

Im Grundsatz ist das, was hier eingeführt wird, das Prinzip der Schuldenbremse: Man entzieht der Politik einen gewissen Handlungsspielraum. Das ist unschön, aber anders scheint es bei Finanzen oder auch bei Regulierungen nicht mehr zu gehen. Das Prinzip der Schuldenbremse ist im Parlament unbestritten, es hat sich bewährt. Es soll also eine Regulierungsbremse eingeführt werden.

Im Januar 2017, es ist von meinem Kollegen bereits gesagt worden, entschied die SPK des Nationalrates mit 14 zu 11 Stimmen für Folgegeben, die SPK des Ständerates entschied mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung dagegen, und im August hielt die nationalrätliche SPK mit 12 zu 10 Stimmen an ihrem Beschluss fest.

Ich bitte Sie, der Initiative Folge zu geben.

Reimann Lukas · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Im Endergebnis teile ich Ihre Ausführungen, Herr Kollege Pfister, zu hundert Prozent. Fast 80 Prozent der neuen Regulierungen gehen auf internationales Recht zurück. Unterstützen Sie dann auch die Selbstbestimmungs-Initiative? Oder was wollen Sie in den Fällen von internationalem Recht machen?

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · CVP-Fraktion

Es gilt auch bei internationalem Recht zu unterscheiden. Internationales Recht ist nicht per se überall gleich. Dort, wo die Schweiz in souveräner Weise Verpflichtungen eingeht, ist sie auch gehalten, sich daran zu halten. Da haben Sie im Parlament genügend Verhinderungsmöglichkeiten; das ist das eine.

Wo es aber Regulierungen gibt, die man nicht unbedingt übernehmen würde, würde eine solche Regulierungsbremse eben auch wirken.

Abstimmung

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die Kommissionsmehrheit beantragt, der Initiative Folge zu geben. Eine Minderheit beantragt, der Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 97 Stimmen

Dagegen ... 84 Stimmen

(7 Enthaltungen)