KMU-taugliche Lösung sichern. Eingeschränkte Revision zum Schutz unserer KMU verwesentlichen

Keller-Sutter Karin · P-F · Ständerat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Engler, Abate, Hefti, Rieder)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Engler, Abate, Hefti, Rieder)

Donner suite à l'initiative

Le président (Fournier Jean-René, premier vice-président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Cette initiative parlementaire vise à étendre le contrôle restreint. Ce contrôle a été instauré en 2008 pour alléger la charge qu'impliquent les travaux de révision pour les PME. La proposition sur laquelle nous sommes appelés à nous prononcer est rédigée avec une précision extrême. Il s'agit d'une proposition concrète de modification des articles 729 et suivants du Code des obligations. Elle fait l'objet de critiques en particulier sur deux points: l'indépendance des réviseurs et le rapport de révision.

Pour comprendre ces critiques, il est peut-être nécessaire de se pencher quelque peu sur le texte lui-même, selon lequel sont notamment compatibles avec l'indépendance des organes de révision:

"1. une participation directe ou indirecte ... au capital-actions ou une créance ou une dette peu importante à l'égard de la société;

2. une relation étroite entre la personne qui dirige la révision et l'un des membres du conseil d'administration, une autre personne ayant des fonctions décisionnelles ou un actionnaire important [à l'intérieur de la société révisée];

3. la collaboration à la tenue de la comptabilité ainsi que la fourniture d'autres prestations à la société soumise au contrôle ...;

4. l'acceptation d'un mandat, dans la mesure où la part des honoraires perçus au titre de ce mandat est inférieure au tiers du chiffre d'affaires de l'organe de révision."

Il s'agit d'un affaiblissement notoire des règles portant sur l'indépendance de l'organe de révision. Le deuxième point qui fera l'objet de nos débats, c'est la possibilité pour l'organe de révision, dans son rapport de révision, de recommander d'approuver les comptes annuels avec ou sans restriction, ou de les rejeter.

Cette initiative parlementaire a été déposée en juin 2015. La Commission des affaires juridiques a décidé, dans un premier temps, en août 2016, de ne pas lui donner suite. En mai 2017, le Conseil national a corrigé la décision de sa commission, en décidant par 98 voix contre 72 et 3 abstentions de lui donner suite. Votre commission a décidé, dans un premier temps, de retarder la mise à l'agenda de cette initiative parlementaire afin d'attendre un rapport d'experts concernant le droit de la révision et de la surveillance de la révision commandé par le Département fédéral de justice et police.

Le 8 novembre dernier, le Conseil fédéral a pris acte du rapport d'experts et l'a rendu public.

La révision du droit de la révision, en particulier de la révision restreinte, a fait l'objet de discussions récurrentes. Lors de la consultation sur la révision du droit de la société anonyme, certains domaines du droit de la révision et de la surveillance dans ce secteur ont été soumis à consultation. Ce ne sont pas moins de 150 positions différentes qui ont été adressées au Conseil fédéral, qui a décidé de ne pas les traiter dans la révision du droit de la société anonyme, mais de déterminer, par le biais d'un rapport d'experts, s'il y avait besoin ou non d'agir dans ce secteur. L'Office fédéral de la justice a donc mandaté deux experts, Messieurs Ochsner et Suter, pour examiner la situation en matière de révision restreinte. Ils ont proposé treize recommandations, dont aucune ne concerne les points soulevés par l'initiative parlementaire que nous sommes appelés à traiter. Il y a deux exceptions, soit deux propositions de l'initiative parlementaire dont le rejet est explicitement recommandé dans le rapport de Messieurs Ochsner et Suter. Il s'agit d'abord de l'affaiblissement de l'indépendance des réviseurs, notamment de la possibilité pour ces derniers de participer au capital-actions de la société contrôlée. Le second point que les experts recommandent explicitement de rejeter porte sur la recommandation d'approbation des comptes par l'organe de contrôle restreint. Selon les experts, ce contrôle n'est pas suffisamment approfondi pour justifier une telle recommandation.

A ce stade de nos travaux, nous devons retenir que le Conseil fédéral considère qu'il y a effectivement nécessité d'agir, mais pas sur les points précis qui sont soulevés par l'initiative parlementaire qui nous est soumise.

Votre commission, par 7 voix contre 4 et 1 abstention, a proposé de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. Elle considère d'abord que le droit de la révision restreinte sur le fond a fait ses preuves. Ensuite, elle précise que lorsqu'il était nécessaire d'agir, le Conseil fédéral avait pris les choses en main ou était en train de proposer les modifications nécessaires. De plus, elle affirme que l'initiative parlementaire, même si elle se trouve en phase d'examen préalable, est rédigée dans des termes extrêmement précis et qu'il est exclu de considérer qu'elle se réfère à une situation globale et qu'elle pourrait être mise en oeuvre de manière souple. Elle est rédigée sous forme d'articles de loi, de manière extrêmement détaillée comme vous aurez pu le constater. Enfin, notre commission estime que cette initiative parlementaire est de nature à remettre en cause l'indépendance des organes de révision. Or cette indépendance des réviseurs est décisive pour la sauvegarde des intérêts des créanciers, des clients, des employés et des actionnaires minoritaires.

On ne saurait soutenir un assouplissement des dispositions relatives à cette indépendance précisément sans risque d'amoindrir, au final, la protection qui est offerte par la révision. Amoindrir les exigences d'indépendance, c'est garantir que les contrôles seront moins critiques, et partant qu'ils seront de moins bonne qualité.

Ce sont les motifs pour lesquels nous vous invitons à ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · CVP-Fraktion

2008 passte die Schweiz ihre Revisionsgesetzgebung den internationalen Standards an. Gleichzeitig schuf sie die Möglichkeit zur eingeschränkten Revision für kleine und mittelgrosse Betriebe. Heute wenden rund 90 000 KMU diese Prüfungsform an. Deren Ziel war von Anfang an die finanzielle und administrative Entlastung der KMU.

Es war der ausdrückliche politische Wille des Gesetzgebers, dass die kleinen und mittleren Unternehmungen in Bezug auf administrative Umtriebe und Kosten entlastet werden sollen. Mit verschiedenen Erleichterungen wollte man Grösse und Bedeutung der Unternehmungen berücksichtigen. Die Entlastung bei der eingeschränkten Revision besteht darin, dass bei den KMU die Prüfung der Jahresrechnung sich auf Befragungen, analytische Prüfungshandlungen sowie angemessene Detailprüfungen beschränkt. Eine weitere Erleichterung besteht darin, dass der Abschlussprüfer bei der eingeschränkten Revision weniger weitgehende Erfordernisse bezüglich Berufspraxis und Unabhängigkeit erfüllen muss. Er darf bei der Buchführung des Mandanten mitwirken, sofern er dabei nicht eigene Arbeiten überprüft. Der reduzierte Prüfungsumfang spiegelt sich auch in einem geringeren Grad der Zusicherung wider. Die Revisionsstelle bestätigt nämlich in ihrem Bericht an die Generalversammlung lediglich, dass die Jahresrechnung frei von wesentlichen Fehlern ist.

In der damaligen Botschaft zur Änderung der Revisionspflicht kommt die Absicht des Gesetzgebers, die KMU durch eine weniger umfassende und weniger intensive Revision der Jahresrechnung zu entlasten, explizit zum Ausdruck. Damit verbunden ist auch die Aussage, dass die gesetzliche Regelung der Revision in der erleichterten Form zum Schutz der Gläubiger von KMU nur von sekundärer Bedeutung ist. Kapitalgeber oder Lieferanten sollten sich nicht nur auf die Prüfungsaussagen der Revisionsstelle verlassen. Die Revision soll nämlich primär dem Schutz der an der Unternehmung beteiligten Personen dienen. Diese sind vor allem daran interessiert, dass sie Rechnungsführung, Steuerberatung und Buchführung aus einer Hand beziehen können. Für kleine und mittlere Unternehmen übt der Treuhänder dazu oft noch eine umfassende Begleitfunktion aus. Er ist für das Unternehmen während des Geschäftsjahres häufig die erste Anlaufstelle für Fragen zur Rechnungslegung, zur Mehrwertsteuer, zum Arbeitsrecht, zu Sozialversicherungen und neu auch für Fragen rund um die Digitalisierung. Daraus entsteht ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen Auftraggeber und Beauftragtem.

Diesem Bedürfnis hat der Gesetzgeber insofern Rechnung getragen, als für die eingeschränkte Revision weniger weitgehende Vorschriften zur Unabhängigkeit der Revisionsstelle gelten. Das Obligationenrecht, namentlich Artikel 729, blieb in diesem Bereich mit unbestimmten Rechtsbegriffen wie "unabhängig", "objektiv", "dem Anschein nach", "eigene Arbeiten" oder "geeignete Massnahmen" ziemlich vage. Nach nunmehr acht Jahren Praxiserfahrung lässt sich aber feststellen, dass sich die eingeschränkte Revision am Markt etabliert hat.

Die negative Zusicherung im Revisionsbericht scheint sowohl bei den revidierten Unternehmen wie auch bei den Banken und weiteren Berichtsempfängern akzeptiert zu sein. Die eingeschränkte Revision bildet damit eine gute Basis, um mit ergänzenden freiwilligen Prüfungshandlungen den Prüfungs- und Beratungsumfang flexibel an die Informationsbedürfnisse des Unternehmens anzupassen. Diese positive Entwicklung sollte nicht dadurch gefährdet werden, dass auf dem Weg von sogenanntem Soft Law, nämlich der standardisierten Aufsichtspraxis, die Anforderungen an die eingeschränkte Revision erhöht werden, was für die geprüften Unternehmen zu mehr Administration und höheren Kosten führt.

Absicht der parlamentarischen Initiative ist es, nach achtjähriger Erfahrung eine Feinjustierung der Bestimmungen zur eingeschränkten Revision zu erreichen. Die parlamentarische Initiative nimmt damit einerseits die Besorgnis der kleinen Treuhandunternehmungen auf, als Prüfer vom Markt verdrängt zu werden, andererseits aber auch die Besorgnis der geprüften Unternehmungen, dass das All-inclusive-Paket ihres Treuhänders des Vertrauens gefährdet ist und sie als Folge davon höhere Kosten tragen müssen.

Es sind im Wesentlichen zwei Gründe, weshalb die Mehrheit der parlamentarischen Initiative nicht einmal in der ersten Phase Folge geben will und damit den Handlungsbedarf negiert. Erstens verweist die Mehrheit auf das durch das zuständige Bundesamt in Auftrag gegebene Expertengutachten und die Schlussfolgerungen daraus. Zweitens will sie keine Abstriche bei der Unabhängigkeit der Revisionsstelle zulassen.

Es macht es nicht einfacher, dass sich in dieser Frage die beiden Verbände Expertsuisse und Treuhand Suisse uneinig sind. Leider gibt das Expertengutachten keine Antwort darauf, ob die Ziele der Deregulierung zugunsten der KMU, also tiefere Kosten bei geringerem administrativem Aufwand unter Wahrung des besonderen Vertrauensverhältnisses, erreicht worden sind. Wie liessen sich die Revisionshonorare für die KMU gegebenenfalls verringern? Wie entwickeln sich Sicherheitsgrad und Qualität? Was änderte sich an den Strukturen in der Branche? Wie wirkt sich das aufsichtsrechtliche Soft Law aus? Fehlen Aussagen dazu, lässt sich mit dem Resultat des Gutachtens nicht der Handlungsbedarf bestreiten.

Das zweite Argument, welches gegen die parlamentarische Initiative vorgebracht wird, ist die Behauptung, die Initianten wollten damit die Unabhängigkeit der Revision aufs Spiel setzen. Ich sehe das nicht so. Ich sehe nicht, wo sich das aus der parlamentarischen Initiative herauslesen lässt. Was sie will, ist eine Klärung der Unabhängigkeitsvoraussetzungen, ohne damit die Schmälerung der Professionalität in Kauf nehmen zu wollen. Hingegen soll der Grad der Unabhängigkeit dem besonderen Vertrauens- und Beziehungsverhältnis zwischen dem Treuhänder und der Unternehmung Rechnung tragen. Die parlamentarische Initiative macht dazu gewisse Vorschläge, um die konkreten Interessenlagen und die Geschäftswelt überschaubarer Unternehmungen zu berücksichtigen. Ziel ist, die zunehmende Rechtsunsicherheit, z. B. darüber, was eine unzulässige enge persönliche Beziehung zwischen Prüfern und Geprüften ist, zu beseitigen. Die Verunsicherung rührt daher, dass der Begriff der "engen Beziehung" nirgends definiert ist. Man fürchtet sich vor Sanktionen wegen einer allfälligen Verletzung der äusseren Unabhängigkeit, mit der Folge, dass Prüfungen aufwendiger als nötig vorgenommen werden oder dass vorsorglicherweise auf die Annahme von Mandaten verzichtet wird.

Ein weiterer Punkt, der meines Erachtens von der parlamentarischen Initiative zu Recht aufgegriffen wird, ist die Frage, ob mit der tieferen Prüfungsdichte bei der eingeschränkten Revision und der demzufolge geringeren Verbindlichkeit des Prüfungsergebnisses nicht auch die Haftungsvoraussetzungen und damit auch die Dokumentations- und Aufbewahrungspflichten angepasst werden müssten. Wie konsequent es allerdings ist, gleichzeitig die Ergänzung des Revisionsberichtes mit einer Empfehlung zu verlangen, ist zumindest fraglich.

Das ändert aber nichts daran, dass diese und weitere Fragen bezüglich der eingeschränkten Revision ergebnisoffen und vertieft geprüft werden können, wenn Sie der Minderheit zustimmen. Auch kann im Rahmen von Anhörungen namentlich des Gewerbes eine praxistaugliche Optimierung der Regeln zur eingeschränkten Revision angegangen werden.

Deshalb möchte ich Sie bitten, der Minderheit zu folgen und damit dieser parlamentarischen Initiative mindestens in der ersten Phase eine Chance zu geben.

Hefti Thomas · Mit-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Auch ich möchte Sie bitten, der Minderheit zu folgen. Dabei verhehle ich nicht, dass ich in zwei oder drei Punkten eine andere Sicht der Dinge habe, als sie die parlamentarische Initiative hat.

Wir befinden uns hier in einer Lage, wie sie sich uns in letzter Zeit des Öfteren präsentiert hat. Unter dem Druck internationaler Entwicklungen ändern bzw. verdichten und verschärfen wir das Recht, dies in der an sich verständlichen Absicht, dass unsere international tätigen Unternehmen im Ausland keine Nachteile erleiden. Dabei sind wir uns dann meist bewusst, dass solche neuen Regelungen an sich unschweizerisch ausfallen, unserem Pragmatismus widersprechen, oft übertrieben formalistisch sind, Kontrollen und Bürokratie bringen, Kosten verursachen und letztlich zu Staatsverdrossenheit führen können. Wir sind dann, einem an sich richtigen Ansatz folgend, bestrebt, für kleine Verhältnisse etwas erträglichere Bedingungen zu schaffen. So ist das im Bereich des Revisionsrechts geschehen.

Leider werden solche Erleichterungen aber im Laufe relativ kurzer Zeit durch Aufsichtsbehörden, Weisungen und/oder höchstrichterliche Rechtsprechung eingeschränkt, verwässert und zum Teil sogar wieder infrage gestellt, sodass von der ursprünglich guten Absicht wenig mehr übrig bleibt. Damit verderben wir vor allem kleineren Geschäften und Gewerben zunehmend die Lust, in der Wirtschaft zu bleiben. Bei Unternehmensübergängen geht dann das Ganze meist in grosse Unternehmen über.

Solche Entwicklungen sind meiner Ansicht nach auch hier zu beobachten. Es braucht Gegensteuer. In diesem Sinne ist für mich auch Handlungsbedarf gegeben.

Ettlin Erich · Mit-M · Ständerat · Obwalden · CVP-Fraktion

Ich hoffe trotz des französischen Votums von Kollege Levrat doch, dass die Wichtigkeit des Themas hier gegeben ist. Zu meiner Interessenbindung: Ich bin Mitglied des Vorstandes von Expertsuisse, einem der angesprochenen Verbände, und Mitglied des Public-Affairs-Ausschusses. Zudem bin ich bei einer Treuhandgesellschaft angestellt. Ich bin auch ausgebildeter Wirtschaftsprüfer. Ich habe also das Metier, von dem wir hier sprechen, gelernt und früher auch ausgeübt. Entsprechend müsste ich eigentlich das Anliegen unterstützen, wenn es denn ein sinnvolles wäre. Doch die parlamentarische Initiative hat grundsätzliche und wesentliche Mängel. Ich bitte Sie, dieser parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Das meiste wurde schon gesagt. Kollege Hefti hat gesagt: Sie hat auch Mängel, trotzdem möchte man ihr Folge geben, damit man in Anhörungen und bei näherer Prüfung doch das eine oder andere übernehmen könnte. Kollege Engler hat gesagt, man könne eine Feinjustierung vornehmen. Aber wenn wir diese parlamentarische Initiative ansehen, zeigt sich, dass es keine Feinjustierung ist, sondern eine Aufhebung der Revisionsstellenpflicht für kleine Unternehmen. Das kann man wollen - dazu komme ich noch.

Was bleibt von der parlamentarischen Initiative, wenn man die kritischen Punkte anpassen oder entfernen will? Das muss man sich fragen. Eigentlich ist es nicht viel. Deshalb frage ich mich, wieso man ihr überhaupt Folge geben soll. Zudem kommt der Expertenbericht, wie bereits angesprochen, zum Ergebnis, dass das System der eingeschränkten Revision gut läuft und kein Handlungsbedarf besteht.

Ein paar Punkte aus der Praxis zu dieser parlamentarischen Initiative: Der grösste Mangel - für mich ist es unverständlich, dass man das überhaupt andenkt - ist die Möglichkeit der Beteiligung am Kapital oder mittels Darlehen. Was hat eine Revision noch für einen Wert, wenn der Revisor gleichzeitig Aktionär ist? Er wählt sich selber mit und ist finanziell an der geprüften Unternehmung interessiert. Stellen Sie sich vor: Die Unternehmung soll übernommen werden. Welches Vertrauen hat ein potenzieller Käufer in die ihm vorgelegten Revisionsberichte und Jahresrechnungen, wenn er davon ausgehen muss, dass der Revisor auch Aktionär und Mitverkäufer ist, dass er Mitprofiteur des Verkaufs ist? Zudem hat der Revisor gegenüber den anderen Aktionären einen Vorteil, einen Wissensvorsprung. Das ist für mich unvorstellbar, das geht eigentlich nicht.

Auch die enge Beziehung zu einem Mitglied des Verwaltungsrates soll kein Problem sein. Wir sprechen hier nicht von Mitgliedschaften im gleichen Serviceclub. Das ist heute schon kein Problem und wird auch nirgends bemängelt. Die Branche regelt ja diese Unabhängigkeiten. Das ist in der Praxis wirklich kein Thema. Es ist aber klar: Man kann nicht im Verwaltungsrat einer Gesellschaft sein, die man selber prüft.

Es wurde immer wieder gesagt, dass Buchführung und Revision aus einer Hand nicht mehr möglich sei. Treuhandbüros können jedoch durch eine mandatsbezogene personelle Trennung heute schon beides anbieten; das geht. Klar ist, dass eine Trennung nicht möglich ist, wenn ein Treuhandbüro nur eine einzige Person beschäftigt. Aber es macht dann auch keinen Sinn, seine eigene Buchhaltung auch noch zu revidieren. Es würde doch einer ziemlich gespaltenen Persönlichkeit bedürfen, wenn man sich selber überprüfen und dann auch noch ein unabhängiges Bild der Finanzlage liefern wollte. In der Praxis kann man in solchen Fällen durch die Zusammenarbeit mit Treuhandkolleginnen und -kollegen Lösungen finden, die nicht zu Mehrkosten, aber zu einem Mehrwert für die KMU führen. Das ist gang und gäbe - jedenfalls kenne ich solche Fälle. Es gibt etliche Treuhänder, die "über die Strasse" ein Mandat mit einem Kollegen teilen, der seinerseits Mandate teilen möchte.

Ein weiterer Punkt, der im Text der parlamentarischen Initiative nachzulesen ist: Der Honoraranteil darf bis zu einem Drittel des Gesamtumsatzes der Revisionsstelle betragen. Stellen Sie sich das einmal vor: Ein Drittel des Umsatzes käme von einer Gesellschaft! Wer ist da noch unabhängig? Das braucht dann schon eine hohe Moral - auch wenn man immer daran glauben muss, dass es diese gibt.

Ein gewichtiger Punkt, auf den noch niemand hingewiesen hat: Artikel 729b Absatz 1 Ziffer 5 sieht vor, dass neu eine Abnahmeempfehlung, also eine positive Aussage, gemacht werden soll. Wir haben aber von Kollege Engler gehört, dass es ein Vorteil sei, dass heute nur eine negative Aussage zu melden sei und dass man nur aussagt, dass man geprüft habe. Mit dieser Bestimmung würde man also mehr machen müssen. Das Ziel bei der Einführung der eingeschränkten Revision war es aber, dass die Revisionsstelle weniger Aussagen machen muss, was bedeutet, dass sie weniger prüfen und weniger Haftung übernehmen muss. Ich kann Ihnen versprechen: Wird diese Lösung eingeführt, wird die Revision nicht billiger, sondern teurer, da man mehr positive Aussagen machen muss. Es muss auch mehr Prüfungsarbeit geleistet werden, um zu einem Resultat zu kommen und zu den zusätzlichen Aussagen stehen zu können. Also erreicht hier die parlamentarische Initiative genau das Gegenteil dessen, was sie wollte.

Es wäre ja schön für meine Branche. Aber wir stehen zur eingeschränkten Revision. "Eingeschränkt" heisst eben, dass auch die Aussage der Revisionsstelle eingeschränkt ist. Wenn wir uns also von Partikularinteressen gewisser Kleinsttreuhänder lösen und den Blick auf die KMU-Wirtschaft richten, dann wird klar, dass die KMU-Wirtschaft von externen Revisionsstellen eine unabhängige Prüfung der Jahresrechnung will, die auf pragmatische Art und Weise erfolgt und möglichst geringe Kosten verursacht. Das bietet heute die eingeschränkte Revision. Deshalb sollte man daran festhalten und dieser parlamentarischen Initiative keine Folge geben.

Wie will man die Kosten reduzieren? Man hat gesagt: Ja, es sollten eigentlich die Kosten reduziert werden. Das kann man schon, wenn man so weitergeht. Dann soll man das Erfordernis der Revisionsstelle aber aufheben. Dann ist man besser ehrlich und sagt, dass es gar keine Revisionsstelle mehr braucht. Das kann man wollen, und das hat man auch schon getan: Für Kleinstbetriebe braucht es keine Revisionsstelle mehr. Aber dann muss man ehrlich sein, und das ist nicht die Meinung der parlamentarischen Initiative.

Noch etwas zur zunehmenden Regulation: Die eingeschränkte Revision unterliegt nicht der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde. Es ist die Branche, die diese Regeln gemacht hat, und die Branche kann sie auch anpassen, und das tut sie auch.

Aufgrund der Argumente, die ich vorgebracht habe, möchte ich Sie doch bitten, der für die Wirtschaft schädlichen parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 19 Stimmen

Dagegen ... 21 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 18.20 Uhr

La séance est levée à 18 h 20