Instrument der pekuniären Verwaltungssanktionen

Piller Carrard Valérie · Mit-F · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

C'est dans le cadre des discussions sur la révision de la loi sur la protection des données que notre commission a déposé ce postulat. Ce dernier charge le Conseil fédéral d'examiner les solutions envisageables pour introduire en droit suisse un régime général de sanctions administratives pécuniaires avec les garanties juridiques nécessaires.

Dans le projet de révision de la loi sur la protection des données, le Conseil fédéral a renoncé à introduire un système de sanctions administratives et a donc privilégié un système de sanctions exclusivement pénales. Il estime que sa proposition présente plus de clarté. Dans le respect de toutes les garanties de procédures liées aux affaires pénales, le système préconisé permet de condamner les dirigeants d'entreprises qui déterminent sa volonté sociale et de punir l'entreprise directement jusqu'à un certain montant. Pour le Conseil fédéral, le système avec sanctions administratives présente une grosse insécurité juridique.

En juin 2018, nous avons souhaité, dans le cadre de nos discussions, avoir des précisions sur cette question des sanctions et avons demandé à l'administration une adaptation du rapport datant de décembre 2017 devant servir de base de discussion en vue d'une décision de principe sur le système de sanctions à prendre en compte dans la loi sur la protection des données. En octobre 2018, nous avons pris connaissance d'un rapport complémentaire sur les divers systèmes de sanctions possibles, avec leurs avantages et leurs inconvénients respectifs.

Il est important de rappeler que les sanctions administratives, en droit suisse, visent traditionnellement des entreprises. Elles sont considérées comme des instruments permettant de punir directement les entreprises sans qu'il faille, comme en droit pénal, rechercher les responsabilités individuelles ou établir un manquement au niveau organisationnel. Elles sont traditionnellement prévues dans des domaines où les entreprises exercent des activités économiques nécessitant une concession ou une autorisation, bénéficient de subventions étatiques ou exercent dans les secteurs soumis à forte surveillance administrative, comme la Poste, les jeux d'argent, l'agriculture ou les télécommunications.

Plusieurs arguments développés dans le rapport nous ont aidés à nous déterminer sur l'opportunité de prévoir un système différent de celui proposé par le Conseil fédéral. Le rapport nous a ainsi présenté trois nouvelles variantes. La première est un système de sanctions administratives s'adressant uniquement aux personnes physiques et aux entreprises, mais pas aux employés. C'est la solution généralement pratiquée dans l'Union européenne, mais elle présente l'inconvénient de pouvoir devenir problématique lorsque la direction est accusée à la place de l'employé fautif.

Le deuxième système est mixte. Il prévoit des sanctions administratives à l'encontre des entreprises et des sanctions pénales à l'encontre des personnes physiques. La difficulté est que le directeur d'une entreprise risque d'être poursuivi deux fois. Autre problème, l'autorité de surveillance ne juge pas de la même manière que le Tribunal pénal cantonal.

Le troisième système est mixte également. Les entreprises et les personnes physiques peuvent être punies par des sanctions administratives pour violation peu importante d'obligations administratives. Pour les dommages graves, par exemple en cas d'atteinte à la personnalité, des sanctions pénales sont prévues. Ce système cumule les avantages et les inconvénients des deux systèmes.

Après examen des différents systèmes de sanction envisageables, le rapport conclut qu'aucune solution n'est parfaite. L'Office fédéral de la justice estime néanmoins que l'option de la sanction pénale uniquement est celle qui présente le moins d'inconvénients. Nous avons donc pris en compte les éléments du rapport ainsi que les arguments de l'administration et avons conclu qu'une analyse plus approfondie de l'introduction d'un système de sanctions administratives serait un travail trop lourd que nous ne pouvons pas nous permettre d'entreprendre dans le cadre de la révision de la loi sur la protection des données.

Néanmoins, nous estimons qu'il est important d'examiner la question des sanctions administratives, mais pas dans le contexte du traitement de ce projet de loi. En effet, le cadre légal actuel ne permet pas d'introduire de bonnes sanctions administratives.

C'est pourquoi la commission, par 19 voix contre 1 et 2 abstentions, a décidé de déposer le postulat qui vous est soumis et que je vous invite à soutenir.

Brand Heinz · 2VP-M · Nationalrat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Ausgangspunkt des vorliegenden Postulates ist die Revision des Datenschutzgesetzes. Diese sieht auch den Ausbau der Strafbestimmungen vor, unter anderem etwa die Erweiterung des Katalogs der Straftatbestände, aber auch die massive Erhöhung der Bussen von 10 000 auf 250 000 Franken. Das mögliche Sanktionssystem wurde vom Bundesamt für Justiz im Auftrag unserer Kommission in zwei Zusatzberichten nochmals vertieft diskutiert beziehungsweise geklärt. Es gibt grundsätzlich zwei Optionen, dieses Sanktionssystem einzurichten: zum einen, indem man strafrechtliche Sanktionen vorsieht und weiter ausbaut. Es gibt zum andern aber auch die Möglichkeit, Verwaltungssanktionen einzuführen und diese in unterschiedlichen Kombinationen auch um strafrechtliche Sanktionen zu erweitern.

Der Bundesrat schlägt im Datenschutzgesetz ausschliesslich strafrechtliche Sanktionen vor. Diese richten sich ja ausdrücklich und hauptsächlich an natürliche Personen. Im Geltungsbereich des Datenschutzgesetzes ist es aber auch denkbar, dass sich juristische Personen strafbar machen beziehungsweise zur Rechenschaft gezogen werden sollen. Es sind dies etwa leitende Personen oder andere Personen, welche durch Verletzung ihrer beruflichen Schweigepflicht Straftatbestände erfüllen. Unter bestimmten Voraussetzungen sind aber auch die juristischen Unternehmen strafrechtlich ins Recht zu fassen. Dieses Ziel ist nicht einfach zu erreichen beziehungsweise rechtlich sehr komplex. Das geltende Sanktionssystem ist deshalb nach Auffassung der SPK mit Blick auf das Datenschutzgesetz unbefriedigend, namentlich auch im Bereich der Verwaltungssanktionen.

Diese Beurteilung wurde auch von der zuständigen Bundesrätin geteilt. Ich zitiere folgende Ausführungen der Bundesrätin in der Kommission: "Im Unterschied zu einem rein strafrechtlichen System besteht bei solchen Systemen" - eben Systemen mit Verwaltungssanktionen - "eine beträchtliche Rechtsunsicherheit ... Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes hat dazu noch keine umfassende Lösung geliefert."

Die Kommission will deshalb in pragmatischer und rechtlicher Vorgehensweise auch noch die Einführung verwaltungsrechtlicher Sanktionen prüfen und schlägt vor, dass hierzu entsprechende rechtliche Abklärungen in die Wege geleitet werden. Die Erkenntnisse bezüglich der Verwaltungssanktionen wären im Übrigen auch für andere Rechtsgebiete anwendbar.

Auch Frau Bundesrätin Sommaruga hat im Rahmen der Kommissionsdiskussion klar festgehalten: "Um allgemeine Lösungen zu finden und insbesondere, um Rechtssicherheit zu gewährleisten, müsste im Idealfall einfach das gesamte System der Verwaltungssanktionen neu durchdacht werden. Deshalb sollte aus unserer Sicht die Diskussion über die Einführung von Verwaltungssanktionen in einem umfassenderen Rahmen geführt werden und mittelfristig bereichsübergreifend angegangen werden." Auch der Direktor des Bundesamtes für Justiz hat im Rahmen der Beratungen klar zum Ausdruck gebracht, dass er eine solche Klärung begrüssen würde. Er hat festgehalten: "Bislang fehlt in der Schweiz ein allgemeines System der pekuniären Verwaltungssanktionen. Es wäre sinnvoll, in einem Postulatsbericht einmal verschiedene Optionen aufzuzeigen, wie ein solches Dach für alle Bereiche aussehen könnte." Genau um diesen Postulatsbericht geht es beim vorliegenden Kommissionspostulat.

Ich möchte Ihnen deshalb beantragen, dieses Postulat anzunehmen. Die Kommission hat ihm ohne Gegenstimme zugestimmt. Ich möchte Sie hiermit auch ersuchen, der Kommission und ihrem Entscheid zu folgen.

Das Postulat wäre im Übrigen auch für andere Rechtsbereiche anwendbar, also nicht nur für den Bereich des Datenschutzgesetzes. Es wäre somit ganz allgemein mit einem Gewinn für das schweizerische Rechtssystem verbunden.

Ich möchte Sie deshalb bitten, der Kommission zu folgen.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Bundesrat · St. Gallen

Ich kann es hier relativ kurz machen, es wurde ausgeführt: Das vorliegende Postulat ist im Rahmen der Beratungen zum Datenschutzgesetz entstanden. Dort hat ja der Bundesrat auf pekuniäre Verwaltungssanktionen, wie sie im neuen Datenschutzrecht der EU geregelt sind, verzichtet.

Pekuniäre Verwaltungssanktionen kennt die Schweiz zwar bereits in verschiedenen Rechtsgebieten, zum Beispiel im Kartell- oder im Fernmelderecht, und mit Verwaltungsbussen können Unternehmen, die ihre verwaltungsrechtlichen Pflichten verletzen, direkt sanktioniert werden, ohne dass wie im Strafrecht individuelle Verantwortlichkeiten geklärt oder Organisationsmängel festgestellt werden müssen. Allerdings erreichen die Verwaltungsbussen ab einer gewissen Betragshöhe einen Strafcharakter. Bei ihrer Anordnung müssen deshalb neben dem allgemeinen Verwaltungsrecht auch strenge strafprozessuale Garantien und materielle Grundsätze des Strafrechts eingehalten werden. Bislang fehlt in der Schweiz ein allgemeines System der pekuniären Verwaltungssanktionen. Es bestehen daher Rechtsunsicherheiten, welche Garantien mit welcher Tragweite zu beachten sind.

Für die Klärung dieser Fragen ist die Totalrevision des Datenschutzgesetzes nicht der richtige Ort. Stattdessen wäre es sinnvoll, die Thematik der pekuniären Verwaltungssanktionen mit einer mittelfristigen Perspektive umfassend anzugehen. Der Bundesrat ist deshalb gerne bereit, gesetzliche Lösungen für die Rahmenbedingungen der pekuniären Verwaltungssanktionen zu prüfen, die für alle betroffenen Rechtsbereiche geeignete Garantien und Verfahren zur Verfügung stellen.

Ich beantrage Ihnen deshalb im Namen des Bundesrates, das Postulat anzunehmen.

Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

La presidente (Carobbio Guscetti Marina, presidente): La commissione e il Consiglio federale propongono di accogliere il postulato.

Angenommen - Adopté