Innerstaatliche demokratische Legitimation von wichtigen Uno-Vereinbarungen

Fournier Jean-René · P-M · Ständerat · Wallis · CVP-Fraktion

Le président (Fournier Jean-René, président): Le Conseil fédéral propose le rejet de la motion.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

In der letzten Session war der umstrittene Uno-Migrationspakt das Thema schlechthin im Bundeshaus. Der Bundesrat wollte diesen Pakt am Parlament vorbei behandeln und unterzeichnen. Erst auf Druck diverser Vorstösse verschiedener National- und Ständeräte und Kommissionen wurde die Unterzeichnung vorläufig ausgesetzt.

Bei der vorliegenden Motion geht es generell um Beschlüsse der Vereinten Nationen. Die Schweiz gehört der Uno seit dem Jahr 2002 an. Seither bestimmen und entscheiden unsere Vertreter in New York an der Uno-Vollversammlung bei der Beratung und Verabschiedung von vielen Resolutionen, Deklarationen und anderen Beschlüssen über die Position und Haltung der Schweiz. Diese sind zunächst rechtlich nicht bindend, sondern sind Soft Law. Sie stellen jedoch wichtige politische Vereinbarungen dar, die eine Verbindlichkeit nach sich ziehen. Überdies spielen solche nichtbindenden Vereinbarungen später oftmals bei der Bildung von völkerrechtlichem Gewohnheitsrecht eine wichtige Rolle. Recht mutiert zu Gewohnheitsrecht, wenn viele Staaten eben die Gewohnheit einer bestimmten Sache zum Standard machen. Weil Aussenpolitik immer auch gleichzeitig Innenpolitik ist, ruft unser direktdemokratisches System geradezu nach einer Legitimation für wichtige Uno-Resolutionen.

Abgesehen von der Soft-Law-Problematik erlässt die Uno aber auch bindendes Völkerrecht mittels der ihr zugrunde liegenden Uno-Charta. Diese kann mit einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten geändert werden und ist bindend für alle Uno-Mitgliedstaaten, also auch für die Schweiz. Es ist aber auch an den Uno-Sicherheitsrat zu denken, dem die Schweiz bekanntlich bald angehören soll. Dieser verabschiedet weitreichende sicherheitspolitische Entscheidungen mit Bindungswirkung. Er erlässt Sanktionen und entscheidet über Interventionen. Der Sicherheitsrat kann auch Resolutionen erlassen, die generell-abstrakte Normen enthalten.

Zwischenfazit: Unabhängig davon, ob Soft Law oder bindendes Völkerrecht, die verschiedenen Organe der Uno fungieren vermehrt als globaler Ersatzgesetzgeber. Der Uno-Migrationspakt hat das erwiesenermassen und eindrücklich demonstriert. Problematisch ist dies deshalb, weil diese Gesetzgebung ganz stark von der Exekutive geprägt wird. Wir, die Bundesversammlung, haben da nichts zu sagen. Beim Erlass solcher politisch wichtigen Vereinbarungen fehlt es damit massgeblich an der innerstaatlichen demokratischen Legitimation.

Es ist prozedural falsch, wenn wie im Fall des Uno-Migrationspakts das Parlament via zwei gleichlautende Motionen in beiden Kammern aktiv werden muss, um gegen eine Resolution zu opponieren. Zudem ist es ein Problem der Gewaltenteilung, wenn die Legislative in diesem Bereich so stark entmachtet wird und zu Uno-Resolutionen null und gar nichts mehr zu sagen hat.

Gerade im Fall der Frage der Mitgliedschaft der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat kann der Verzicht auf eine innerstaatliche Legitimation der Entscheide gewaltige Konsequenzen haben. Wenn sich das Parlament schon beim Uno-Migrationspakt auf die Hinterbeine gestellt hat, so gibt uns das einen Vorgeschmack auf die Diskussionen über die Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat. Diese hätte weitreichende Folgen für die Wirtschaft, je nach Haltung der Schweiz. Der Bundesrat kann die Frage des Beitritts der Schweiz zum Uno-Sicherheitsrat schon ohne Parlament und ohne Volk beantworten, wie er es immer begründet und verteidigt. Die parlamentarische oder direkte Demokratie könnte diesem Gebaren einmal mehr zuvorkommen. Die neue Bundesverfassung wollte in diesem Bereich eigentlich Gegensteuer geben. Artikel 166 Absatz 1 der Bundesverfassung lautet: "Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik und beaufsichtigt die Pflege der Beziehungen zum Ausland." Sie haben richtig gehört: die Bundesversammlung. Gerade im Bereich der Uno kann von "Gestaltung der Aussenpolitik" aber keine Rede sein. Auch die Vorschrift bzw. die Kompetenz, dass die Bundesversammlung eigentlich die völkerrechtlichen Verträge genehmigen müsste, wird hier untergraben. Dass durch diese Tendenz mittelbar auch die direkte Demokratie untergraben wird, sei an dieser Stelle ebenfalls klar und deutlich gesagt. Schliesslich werden völkerrechtliche Verträge dem Referendum entzogen, wenn sie nicht einmal mehr zu uns gelangen.

Interessant in diesem Zusammenhang ist auch eine Aussage des damaligen Chefs der Sektion Staatsverträge der Direktion Völkerrecht im EDA: "Die zunehmende Wichtigkeit internationaler Beziehungen sowie die Entstehung neuer Instrumente internationaler Zusammenarbeit führen dazu, dass das Bedürfnis des Parlamentes nach Mitwirkung zunimmt und andererseits Formen auftreten, welche sich nicht mehr genau an die verfassungsrechtliche Unterscheidung zwischen völkerrechtlichen Verträgen einerseits und anderen aussenpolitischen Akten andererseits einordnen lassen. Wie steht es beispielsweise mit Soft-Law-Regeln, welche zwar rechtlich keine Verträge darstellen, deren Nichtumsetzung aber zu Nachteilen im internationalen Verhältnis führen kann, weswegen die Staaten, wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch, quasi zur Umsetzung verpflichtet sind? Der tatsächliche Unterschied zu einem völkerrechtlichen Vertrag ist in solchen Fällen gering, da kaum Spielraum bei der innerstaatlichen Umsetzung besteht. Die zunehmende Bedeutung solcher Instrumente führt dazu, dass die innerstaatliche Genehmigung und das Partizipationsverfahren angepasst werden müssen, indem beispielsweise das Parlament vermehrt auch in Bereichen beteiligt wird, welche ursprünglich verfassungsrechtlich der Exekutive zugewiesen sind." Das Zitat stammt von Stephan Michel, damaliger Chef der Sektion Staatsverträge des EDA, anlässlich einer Tagung in Wien im Jahr 2017 zum Thema "Demokratische Kontrolle des Völkerrechtes".

Erwähnenswert ist übrigens auch, dass unser Parlament zwar diverse Delegationen bildet, die Beziehungen zu anderen Parlamenten unterhalten, von der Efta über die OSZE bis hin zum Europarat, ja gar eine Nato-Delegation von Parlamentariern besteht, obwohl wir kein offizielles Nato-Mitglied sind; eine parlamentarische Delegation für die Uno existiert demgegenüber nicht.

Ich denke, der Handlungsbedarf ist anerkannt und virulent. Meine Motion schreibt nicht vor, in welcher Form die Bundesversammlung eingebunden werden soll. Es gäbe verschiedene Lösungsansätze, die ich hier nur stichwortartig aufführe: die Einsetzung einer Delegation, die Informations- und Konsultationspflicht zuhanden der zuständigen Kommission, also der APK, ein Vetorecht der zuständigen Kommission bei wichtigen Uno-Beschlüssen oder eine Ausdehnung des Vernehmlassungsverfahrens - nicht unähnlich dem, wie wir es aktuell beim Rahmenabkommen haben. Zu denken ist auch an eine bessere Einbindung der Kantone.

Zuletzt noch ein Satz zum Postulat Jositsch 18.4111, "Demokratisierung der Vereinten Nationen", das wir gleich anschliessend behandeln: Die Unterzeichnung von nicht weniger als 46 Mitgliedern unseres Rates zeigt, dass hier etwas passieren muss, dass das Parlament besser eingebunden werden muss. Ein Postulat ist aber nur ein Prüfungsauftrag, und ich glaube, bei dieser ganzen Vorgeschichte muss man nicht nur prüfen oder berichten, sondern es sollte auch gehandelt werden.

Ich bitte Sie daher, dieser Motion zuzustimmen. Der Bericht zum Postulat wird eine breite Auslegeordnung bringen. Mit der Annahme der Motion stellen wir fest und klar, dass wir den Handlungsbedarf bejahen und eine Anpassung der Verfahren und die Einbindung der Legislative im Bereich der Uno fordern.

Lombardi Filippo · Mit-M · Ständerat · Tessin · CVP-Fraktion

Questa discussione ha avuto luogo nella Commissione della politica estera che ho l'onore di presiedere e della quale il collega Minder fa parte.

In Anwesenheit von Kollege Minder hat unsere Aussenpolitische Kommission diese Problematik im Zusammenhang mit den Diskussionen betreffend den Uno-Migrationspakt ausführlich diskutiert. Die Kommission ist zum Schluss gekommen, es sei ein Kommissionspostulat einzureichen - es wurde in diesem Sinn auch eingereicht -, das vom Bundesrat in genau sechs Monaten, glaube ich, einen Bericht verlangt, der die Entwicklungen des internationalen Systems des sogenannten Soft Law sowie die Auswirkungen, die es auf die Schweizer Gesetzgebung und auf die Mitwirkungsrechte des Parlamentes hat, analysiert. Ich glaube, dass wir einen solchen Bericht verdient haben und dass der Bundesrat uns den Bericht zügig liefern wird.

Ich sehe in dem Sinn im Moment keinen Grund, einer Motion zuzustimmen, welche die Schlussfolgerungen einer solchen Analyse vorwegnimmt. Deswegen empfehle ich Ihnen, die Motion abzulehnen.

Cassis Ignazio · BR-M · Bundesrat · Tessin

Sehr geehrter Herr Ständerat Minder, Sie haben mit Ihrer Motion die wichtige Frage der aussenpolitischen Kompetenzordnung in Bezug auf Soft Law gestellt. In den letzten Jahren hat Soft Law als Instrument zur Gestaltung der internationalen Beziehungen tatsächlich an Bedeutung gewonnen. Das ist der Grund, warum auch der Bundesrat eine vertiefte Auseinandersetzung über Soft Law, die Charakteristika und Wirkungen dieses Soft Law sowie die Mitwirkung des Parlamentes als wichtig erachtet.

Herr Ständerat Lombardi hat soeben das Postulat der APK-SR zitiert, das der Bundesrat zur Annahme empfohlen hatte und das auch bereits angenommen worden ist. Wir sind daran, diesen Bericht vorzubereiten. Der Bericht wird bis im Sommer bereit sein und eine entsprechende Diskussion erlauben.

Das nächste Thema auf der Tagesordnung ist das Postulat Jositsch. Es geht in die gleiche Richtung; es geht um die Demokratisierung dieser internationalen Organisationen mit der Mitwirkung der Parlamente. Sie haben bemängelt, es gebe keine parlamentarische Uno-Delegation. Das stimmt, die Uno ist aber auch die Weltversammlung der nationalen Regierungen, nicht der Parlamente. Die Weltversammlung der nationalen Parlamente ist die IPU, und es gibt eine IPU-Delegation; ich sehe Mitglieder und sogar den Präsidenten dieser Delegation in diesem Rat.

Natürlich stellt sich die Frage, welche Rolle diese internationalen Organisationen untereinander spielen sollten. Die IPU hat in den letzten Jahren immer wieder versucht, eine enge Kooperation mit der Uno zu haben. Das ist eine interessante Frage, die dann mit dem Postulat Jositsch aufgeworfen wird und über die wir in wenigen Minuten diskutieren werden. Auch dort ist der Bundesrat der Meinung, das Postulat sei zur Annahme zu empfehlen und in diese Richtung sei weiterzudenken.

Es wäre jetzt aber etwas voreilig, Ihrer Motion zuzustimmen, bevor die Diskussion aufgrund des Berichtes stattgefunden hat. Der Bericht wird die Definition der Sprache, die wir benützen, sowie die Vor- und Nachteile und mögliche Wege aufzeigen. Erst wenn wir diese Diskussion gemeinsam geführt haben, können wir entscheiden: Gibt es Handlungsbedarf, ja oder nein, und - falls ja - in welche Richtung sollen wir gehen?

Das ist der Grund, warum Ihnen der Bundesrat beantragt, die Motion Minder zum jetzigen Zeitpunkt abzulehnen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 6 Stimmen

Dagegen ... 32 Stimmen

(1 Enthaltung)