Identifikationsschwelle für Bargeldtransaktionen

Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Pardini, Aebischer Matthias, Bertschy, Birrer-Heimo, Marra, Rytz Regula)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Pardini, Aebischer Matthias, Bertschy, Birrer-Heimo, Marra, Rytz Regula)

Rejeter la motion

Lüscher Christian · Mit-M · Nationalrat · Genf · FDP-Liberale Fraktion

C'est le 23 octobre 2018 que la Commission de l'économie et des redevances de notre conseil a déposé une motion visant à ce que le Conseil fédéral crée les conditions juridiques nécessaires pour que le seuil d'identification des opérations de caisse, c'est-à-dire les transactions en argent liquide avec des instituts financiers soumis à la réglementation de la FINMA, soit maintenu à hauteur de 25 000 francs, et non abaissé à 15 000 francs comme le prévoit la FINMA. Une minorité, entraînée par Monsieur Pardini, s'oppose à cette motion.

Une fois n'est pas coutume, le Conseil fédéral ne demande pas à ce que la motion soit approuvée. Il rappelle que les opérations de caisse ne sont pas des opérations par lesquelles on retire de l'argent de son propre compte ou par lesquelles on dépose de l'argent sur son propre compte, mais bien des opérations voyant par exemple une personne changer de l'argent à la Poste, laquelle, de toute évidence, est la plus concernée. Aujourd'hui, on peut effectivement aller faire des paiements à la Poste avec 15 000 francs ou, même, 25 000 francs, or on voudrait abaisser ce montant à 15 000 francs; en tout cas, c'est ce que veut la FINMA.

Lors de la discussion en commission, une majorité de celle-ci s'est donc prononcée pour le dépôt de la motion. En effet, le montant de 15 000 euros, tel qu'il est en général prévu en Europe comme montant maximum pouvant donner lieu à des transactions de caisse, existe dans toute l'Union européenne. Or il suffit de faire un calcul très simple, fondé sur le taux de change entre l'euro et le franc suisse ainsi que sur la parité du pouvoir d'achat, pour constater que ce qui coûte 1 franc 90 centimes en Suisse coûte 1 franc en Allemagne et 90 centimes en Grèce. Donc, en réalité, une opération de caisse de 15 000 euros en Grèce équivaudrait en Suisse à une opération portant sur un montant bien plus élevé que 25 000 francs suisses. Or, pour appliquer des règles d'équivalence, il faut les pondérer avec le pouvoir d'achat du pays concerné en tenant compte de ce que vaut véritablement cette somme. En faisant une règle d'équivalence purement mécanique, on arriverait à pénaliser les banquiers suisses ou les offices postaux et leurs clients, et on en viendrait donc à s'écarter du "level playing field" que nous essayons tous de sauvegarder et de maintenir en permanence, que ce soit au Parlement ou au sein du Conseil fédéral.

Ainsi, en utilisant les normes internationales habituelles telles que le panier de la ménagère et le taux de change, le montant de 25 000 francs correspond à un montant équivalent, voire inférieur à 15 000 euros dans certains pays. C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission a décidé de proposer d'adopter la motion.

J'ajouterai que la minorité considère, elle, que ce montant de 25 000 francs est de nature à favoriser le financement du terrorisme. Très honnêtement - je ne suis pas spécialisé dans les questions relatives au financement du terrorisme -, cette différence de 10 000 francs par opération n'est pas de nature à atteindre des montants assez importants, à même de financer le terrorisme. A quoi on ajoutera que nous n'avons obtenu absolument aucun chiffre qui démontrerait qu'actuellement ces opérations de caisse portant sur un montant de 25 000 francs aideraient à financer le terrorisme.

C'est la raison pour laquelle, par 16 voix contre 5, la commission vous propose d'adopter cette motion.

Aeschi Thomas · Mit-M · Nationalrat · Zug · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Im Namen der Mehrheit der Kommission bitte ich Sie, die Motion der WAK "Identifikationsschwelle für Bargeldtransaktionen" anzunehmen. Worum geht es? Mit dieser Motion soll die gesetzliche Grundlage dafür geschaffen werden, die Identifikationsschwelle für Bargeldtransaktionen mit Finma-regulierten Finanzinstituten bei 25 000 Franken zu belassen und nicht, wie von der Finma vorgesehen, auf 15 000 Franken zu senken.

Wie Sie wissen, hat die Finma im Sommer 2018 ihre Geldwäschereiverordnung teilrevidiert und dabei eben den Schwellenwert für Identifikationsmassnahmen bei Kassageschäften gesenkt. Die Senkung der Identifikationsschwelle betrifft in der Praxis keineswegs nur die Laufkundschaft, sondern alle Kunden, die ein Bankkonto haben. Wer 16 000 Franken auf sein Konto überweist, muss mühsam nachweisen, woher er das Geld hat und ob er wirtschaftlich berechtigt ist. Er wird neu massiv mehr Formulare ausfüllen müssen. Die Bargeldschwelle wird immer tiefer angesetzt, und es wurde schon damals bei der Einführung der ersten Schwelle von 100 000 Franken davor gewarnt, dass genau das passieren würde und diese Schwelle von erstmals 100 000 Franken in Zukunft immer mehr heruntergesetzt würde. Wie erwähnt, liegt sie aktuell bei 25 000 Franken.

Neu möchte sie die Finma sogar auf 15 000 Franken heruntersetzen. In Italien haben wir die Situation, dass die Schwelle bereits bei 3000 Euro liegt. Wenn Sie also 3500 Franken in bar einzahlen möchten, müssten Sie theoretisch gemäss den gesetzlichen Regelungen in Italien - ich weiss nicht, ob das tatsächlich auch so gehandhabt wird - nachweisen, woher Sie diese 3500 Franken haben. Das gesetzliche Zahlungsmittel für die rechtlich wirksame Tilgung von Schulden besteht gemäss Bundesgesetz über die Währung und die Zahlungsmittel aus Banknoten, Münzen und Sichtguthaben der Nationalbank.

Entsprechend ersucht Sie die Mehrheit der Kommission, die Identifikationsschwelle bei Bargeldtransaktionen auf der bisherigen Obergrenze zu belassen und die Kommissionsmotion anzunehmen. Eine Minderheit ist der Meinung, dass internationale Studien zeigen würden, dass die Identifikationsschwelle für Bargeldtransaktionen eines der stärksten und wirksamsten Mittel der Terrorismusbekämpfung sei. Diese Minderheit denkt, es gehe nicht darum, den Bürgern Freiheiten zu nehmen, sondern darum, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen.

Die Kommission beantragt mit 16 zu 5 Stimmen, die Motion anzunehmen. Ich danke Ihnen für die Unterstützung!

Kiener Nellen Margret · Mit-F · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Meine Frage an Sie: Welche Dokumente von Europol zum Thema Bargeld und zur ganz wesentlichen Rolle, die Bargeld in der Terrorismusfinanzierung spielt, haben Sie in der Kommission gehabt, konsultiert und studiert?

Aeschi Thomas · Mit-M · Nationalrat · Zug · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es ist ganz grundsätzlich naiv zu glauben, dass eine Senkung der Schwelle von 25 000 Franken auf 15 000 Franken irgendetwas bei der Terrorismusbekämpfung ändern würde - es würde alles beim Alten bleiben. In der Kommission war die Mehrheit der Meinung, dass diese Senkung nichts ändern würde.

Pardini Corrado · Mit-M · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Der von der Mehrheit der WAK-NR eingereichte Motionstext verlangt, dass die gesetzliche Grundlage geschaffen wird, um die Identifikationsschwelle für Bargeldtransaktionen mit Finma-regulierten Finanzinstituten auf 25 000 Franken zu belassen und nicht, wie von der Finma verlangt, auf 15 000 Franken zu reduzieren.

Es ist wichtig, hier auch einige Missverständnisse aus dem Weg zu schaffen. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Senkung der Schwelle, von der in der Motion die Rede ist, die Kassageschäfte betrifft und nicht alle von einem Finanzintermediär vorgenommenen Bargeldtransaktionen. Im Rahmen der Gesetzgebung zur Geldwäscherei haben diese beiden Begriffe unterschiedliche Bedeutungen. Kassageschäfte sind lediglich Bargeldgeschäfte, die nicht mit einer dauernden Geschäftsbeziehung verbunden sind. Sie betreffen demnach die sogenannte Laufkundschaft. Somit fallen, anders als Ihnen das die Sprecher der Kommissionsmehrheit suggeriert haben, weder Bareinzahlungen eines Bankkunden auf sein Konto noch das Abheben von Bargeld von einem Bankkonto unter die Definition der Kassageschäfte.

Die Senkung des Schwellenwerts betrifft in erster Linie inländische Überweisungen von 15 000 bis 25 000 Franken am Postschalter. Betroffen ist in der Folge nur ein sehr, sehr geringer Anteil aller Transaktionen im schweizerischen Zahlungsverkehrssystem. Es sind rund - bitte hören Sie zu - 0,012 Prozent, also ein absolut verschwindend kleiner Teil. Die Sprecher der Kommissionsmehrheit wollten suggerieren, dass praktisch alle hier im Saal und auf der Tribüne betroffen wären. Dem ist nicht so.

Es ist jedoch wichtig zu betonen, dass der Schwellenwert namentlich für Banken und deshalb auch für die Überweisung am Postschalter nicht in der Geldwäschereiverordnung der Finma, sondern in der Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken der Schweizerischen Bankiervereinigung geregelt ist. Empfohlen wird die ganze Übung eigentlich von der Financial Action Task Force, welche die internationalen Standards festlegt. Die Schweiz ist hier in Verruf geraten.

Seit wann gibt es eigentlich diese Diskussion rund um diese Schwellen? Diese Schwellen wurden 2003 als Folge der Attentate vom 11. September 2001 eingeführt. Die Schweiz ist auf einer grauen Liste. Der Finanzplatz Schweiz ist auch hier wiederum in Verruf geraten und wird bei der Kontrolle durch diese Task Force einschlägig gerügt, weil die Schweiz diesen Schwellenwert nicht angepasst hat. Das war der Anlass, aus dem die Finma diesen Schwellenwert von 25 000 auf 15 000 Franken senken wollte.

Das Rechnungsbeispiel, das Herr Lüscher hier gemacht hat, erzählt nur einen Teil der Wahrheit. Er hat eine Umrechnung von Euro in Franken gemacht. Er verschweigt aber dem Parlament, dass in den Vereinigten Staaten die Schwelle bei 10 000 Dollar liegt, und beim heutigen Kurs sind das praktisch eins zu eins 10 000 Schweizerfranken, also rund 5000 Franken weniger, als die Finma vorschlägt.

Warum kommt diese Task Force zur Überlegung und zur Schlussfolgerung, dass dieser Schwellenwert zentral ist? Gemäss allen Europol-Berichten, nach denen Frau Kiener Nellen hier gefragt hat, und gemäss allen einschlägigen Berichten zur Terrorismusbekämpfung ist eines der wirksamsten Mittel, genau diese Transaktionen zu überprüfen, damit die Quellen der Terrorismusfinanzierung zum Versiegen gebracht werden.

Das ist das Ziel der Übungsanlage, und wer nicht dieser Logik folgt, der folgt eigentlich der Logik, dass man den Terrorismus mit Worten bekämpfen will, indem man in der Schweiz Burkas verbietet. Wenn es aber darum geht, Hand anzulegen und diesen Terrorismus wirklich zu bekämpfen, was wir alle hoffentlich wollen - wenn internationale Studien belegen, dass das Problem die Finanzierung der terroristischen Organisationen ist -, dann versuchen die Rechten in diesem Saal, einen Pakt mit denjenigen zu schmieden, die das Rad der Zeit für den Finanzplatz zurückdrehen wollen.

Eine persönliche Schlussbemerkung auf die Frage von Herrn Thomas Aeschi: Es ist so, in Italien wird ab 3000 Euro ein Nachweis verlangt. Es funktioniert relativ gut, ich habe es selber am eigenen Beispiel durchführen müssen. Es ist also kein Hindernis.

Bitte unterstützen Sie die aktive Terrorismusbekämpfung. Wer hier dem Anliegen dieser Kommissionsmotion folgt, der finanziert den Terrorismus.

Maurer Ueli · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Aufgrund der Ausführungen der Kommissionssprecher sind wir tatsächlich der Meinung, dass wir hier nicht vom Gleichen sprechen. Es geht um eine Obergrenze von 15 000 Franken im Bargeldtransfer. Wir sprechen aber nur von sogenannten Kassageschäften. Was ist unter "Kassageschäften" zu verstehen? Das sind Bargeldtransaktionen mit einer sogenannten Laufkundschaft, beispielsweise eine Einzahlung, wenn der Betreffende keine Bankverbindung mit dem entsprechenden Institut hat. Wenn Sie eine Bankverbindung haben, können Sie beliebig Geld einzahlen und abheben. Da ist die Aussage von Herrn Aeschi nicht korrekt.

Es geht also um den Bereich der sogenannten Laufkundschaft. Hier möchte man eine Grenze von 15 000 Franken schaffen. Sie sehen das auch aus den Transaktionen. Es geht um 0,012 Prozent aller Transaktionen. Diese sollen beschränkt werden. Die Bargeldtransaktionen sind in diesem Bereich, von dem wir sprechen, ohnehin stark rückläufig, denn es ist auch bei uns eine Tendenz, dass man keine grösseren Bargeldbeträge mehr herumträgt. Die Zahl der Transaktionen ist in den letzten zwei Jahren noch einmal um etwa 50 Prozent gesunken. Damit ist die Einschränkung, die die Finma hier machen möchte, in der Praxis eigentlich eher unbedeutend.

Die Situation ist im Moment auch so, dass verschiedenste Schwellen gelten. Wir haben Selbstregulierungsorganisationen, die die Kompetenz zur Festlegung von Schwellenwerten haben. In der Praxis gibt es auch die Spielbankenkommission. Die Bankiervereinigung hat ihre Grössenordnungen. Dann gibt es eben die Selbstregulierung. Wir sind der Meinung, dass man das komprimieren sollte, damit in diesen Bereichen auch Klarheit besteht.

Das, was jetzt hier als etwas völlig Neues verkauft wird, ist auch nicht neu. Die Regeln gelten international seit 2003. Seit 9/11, dem 11. September 2001, hat man sich international auf diese Obergrenze von 15 000 Euro/US-Dollar geeinigt. Wir haben uns bisher nicht tatsächlich darum gekümmert. Wir sind heute der Meinung, dass diese Anpassung im Sinne der Transparenz sinnvoll und notwendig ist - immer darum, weil alle, die in regulären Beziehungen mit einem Finanzinstitut stehen, die dort Konten haben, die dort bekannt sind, davon nicht betroffen sind. Diese Schwelle erschwert also nicht den Alltag, sondern zielt auf diese relativ wenigen Fälle ab.

Man könnte sich natürlich auch fragen, ob es noch Sinn macht, für diese wenigen Transaktionen eine gesetzliche Regelung oder sonst eine Regelung zu machen. Wir glauben, dass das einfach im Sinne der internationalen Transparenz Sinn macht. Es gibt immer wieder Bereiche, in denen wir international kämpfen müssen, in denen wir unsere eigenen Interessen vertreten müssen. Hier geht es aber nicht um die Substanz der Schweiz, wenn wir diese Anpassung vornehmen.

Ich bitte Sie also, diese Motion nicht anzunehmen. Es handelt sich um einen sehr, sehr massvollen Eingriff, der zusätzlich etwas Transparenz schafft. Es geht nicht um die Existenz der Schweiz und um die Bürgerinnen und Bürger. Diese können überall dort, wo sie Finanzbeziehungen haben, ihre Transaktionen auch weiterhin in bar tätigen.

Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

La presidente (Carobbio Guscetti Marina, presidente): La maggioranza della commissione propone di accogliere la mozione. La minoranza Pardini e il Consiglio federale propongono di respingerla.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 124 Stimmen

Dagegen ... 61 Stimmen

(1 Enthaltung)