Kompetenzzentrum für Föderalismus. Beteiligung an der Grundfinanzierung

Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Bauer, Caroni, Müller Damian)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Bauer, Caroni, Müller Damian)

Rejeter la motion

Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich nehme ein Anliegen auf und trage es in den Rat, welches unser ehemaliger Kollege Beat Vonlanthen vor zwei oder drei Jahren bereits vorgebracht hat. Damals lief er mit seiner Motion im Nationalrat auf. Inzwischen hat der Nationalrat aber selber, angestossen durch die Staatspolitische Kommission, eine entsprechende Motion eingereicht, die den Bundesrat beauftragt, sich an der Grundfinanzierung des Kompetenzzentrums für Föderalismus der Kantone in angemessenem Umfang zu beteiligen.

Dieses Geschäft blieb in unserer Kommission einige Zeit hängen, weil wir verwaltungsintern verschiedene Fragen gestellt und Berichte angefordert hatten. In der Zwischenzeit konnten wir es in der Staatspolitischen Kommission aber abschliessend bereinigen. Wie Sie dem Bericht entnehmen, beantragt Ihnen eine Mehrheit mit 7 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, die Motion anzunehmen, so, wie es der Nationalrat auch schon gemacht hat. Eine Minderheit beantragt die Ablehnung der Motion.

Lassen Sie mich die Mehrheit in dieser Frage begründen. Der Föderalismus ist zum einen eine tragende Säule unseres Bundesstaates und muss als solcher angesichts der gesellschaftlichen Veränderungen laufend angepasst und weiterentwickelt werden. So weit sind wir uns wahrscheinlich alle einig. Zum anderen stellt der Föderalismus einen der Pfeiler dar, auf welchen die Schweiz ihre Entwicklungszusammenarbeit abstützt. In vielen Armuts- und Krisenregionen der Welt gilt der Föderalismus, wie er in der Schweiz gelebt wird, als Schlüssel zur Beilegung von Konflikten und zur nachhaltigen Entwicklung. Insofern ist der Föderalismus eine ausgezeichnete Möglichkeit der Schweiz, in verschiedenen Ländern präsent zu sein, und das in hohem, sinnstiftendem Masse.

Sowohl bei der Weiterentwicklung des schweizerischen Föderalismus als auch im Zusammenhang mit der Entwicklungszusammenarbeit erbringt das von den Kantonen getragene Institut für Föderalismus seit vielen Jahren hoch qualitative und nachgefragte Dienstleistungen. Im nationalen Bereich werden diese Dienstleistungen ausschliesslich von den Kantonen grundfinanziert, mit 100 000 Franken vonseiten der Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit, der CH-Stiftung, und 30 000 Franken soll der Standortbeitrag des Kantons Freiburg sein. Erstaunlicherweise beteiligt sich der Bund nicht an der Grundfinanzierung, obwohl die Arbeit an der föderalen Staatsorganisation an und für sich alle drei Staatsebenen in gleichem Masse betrifft.

Im internationalen Bereich wurden die Dienstleistungen während über zwanzig Jahren vom EDA grundfinanziert. Das EDA zeigte zwar weiterhin Interesse an der Zusammenarbeit mit dem Institut, seit drei Jahren allerdings nur noch auf Grundlage einzelner Projekte und somit ohne Grundfinanzierung. Hier liegt auch das Problem, dass nämlich die Erbringung von wissenschaftsbasierten Dienstleistungen eine Grundstruktur und damit eine stabile Grundfinanzierung voraussetzt. Vor diesem Hintergrund verlangte die Motion Vonlanthen, jetzt die Motion SPK-N, eine Beteiligung des Bundes an der Grundfinanzierung des Instituts. Für den nationalen Bereich wäre eine Beteiligung des Bundes an der Grundfinanzierung in der Grössenordnung der kantonalen Beiträge sachgerecht. Wir haben da von 100 000 Franken gesprochen. Für den internationalen Bereich braucht es eine Grundfinanzierung, je nach Ausgestaltung der Zusammenarbeit, in der Grössenordnung von 600 000 bis 1 Million Franken.

Der Bundesrat empfiehlt nun in seiner Stellungnahme, die Motion abzulehnen. In seiner Begründung erwähnt er allerdings Argumente, die einer sachlichen Betrachtung nicht standhalten.

Erstens verweist er darauf, dass das Institut aufgrund seiner Angliederung an die Universität gestützt auf das Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz bereits von einer finanziellen Unterstützung des Bundes profitiere. Dieses Bundesgesetz liefert allerdings allein und ausschliesslich die nötige Rechtsgrundlage für Bundesbeiträge für Lehre und Forschung, aber gerade nicht für Dienstleistungen im In- oder Ausland.

Zweitens sind die Ausführungen des Bundesrates zur Subsidiarität seines Engagements im internationalen Bereich nicht schlüssig, denn die Bundesverfassung erklärt die Aussenbeziehungen und damit auch die internationale Entwicklungszusammenarbeit zur Bundesangelegenheit. Die Frage, ob den Kantonen die Grundfinanzierung auch im internationalen Bereich zugemutet werden kann, stellt sich somit nicht.

Drittens liegt für die internationale Tätigkeit mit dem Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sehr wohl eine gesetzliche Grundlage für die Grundfinanzierung der Aktivitäten des Instituts im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit vor. Im Institut besteht für diese Tätigkeiten eine eigenständige Abteilung, das internationale Zentrum, das unabhängig vom nationalen Zentrum tätig ist und eine getrennte Rechnung führt.

Nun wurde in der Kommission entgegengehalten, der Sprecher der Minderheit wird das noch begründen, dass mit einer allfälligen Finanzierung des Instituts ein Präzedenzfall geschaffen werden könnte und auch andere universitäre Institute als Folge davon um eine Finanzierung nachsuchen könnten. Dieser Einwand ist zwar berechtigt, die Sorge aber nicht. Beim Institut für Föderalismus handelt es sich explizit nicht um ein universitäres Institut, sondern um ein Kompetenzzentrum der Kantone. Es ist das einzige Institut dieser Art. Die Kantone haben ihr Kompetenzzentrum vor vierzig Jahren gegründet und im Jahr 1983 an der Universität Freiburg angesiedelt, um seine wissenschaftliche Verankerung sicherzustellen.

Die Wahl fiel damals nicht zufällig und vor allem wegen der Zweisprachigkeit auf die Universität Freiburg. Dass es sich beim Institut um ein Kompetenzzentrum der Kantone und hoffentlich auch bald um eines des Bundes handelt, zeigt sich auch an der Struktur. Es beruht nämlich auf einem Vertrag zwischen der Universität und der CH-Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit und wird von der Universität in Zusammenarbeit mit der CH-Stiftung geführt. Die CH-Stiftung delegiert drei Mitglieder in den Institutsrat, der vom Präsidenten der Stiftung geleitet wird.

Im Bereich der Weiterentwicklung des Föderalismus und dort, wo es um innerschweizerische Themen geht, leisten heute die Kantone einen Beitrag von 100 000 Franken an die Grundfinanzierung. Hier verlangt die Motion, dass sich der Bund adäquat mitbeteiligen soll. Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit geht es um höhere Beiträge, die notwendig sind, um dieses qualitativ hochstehende Angebot auch in Zukunft aufrechterhalten zu können.

Diese Überlegungen haben Ihre Kommission überzeugt, die Motion zu überweisen. Ob dafür dann tatsächlich eine neue gesetzliche Grundlage geschaffen werden muss, überlasse ich Ihnen. Allenfalls lässt sich das Ziel der Motion auch über eine Leistungsvereinbarung aufgrund schon bestehender gesetzlicher Grundlagen umsetzen. Nicht ausgeschlossen wäre auch, dass der Bund seinen Beitrag an das Institut für Föderalismus via KdK leistet und damit keine direkte Beziehung zum Institut neu aufbauen muss.

Ich bitte Sie also, der Kommission zu folgen.

Es sind die Kantone, die das Institut für Föderalismus geschaffen haben und dieses auch tragen. Es steht, glaube ich, auch unserem Land, nicht nur den Kantonen, sondern Bund und Kantonen im Verbund, gut an, diesen Ort und die Institution so gut wie möglich zu erhalten und sich weiterentwickeln zu lassen.

Bauer Philippe · Mit-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Aujourd'hui, je ne discuterai pas de l'utilité, je ne discuterai pas non plus des compétences, qui sont certaines et avérées, de l'Institut du fédéralisme. Mais justement, parce que je suis attaché au fédéralisme, parce que je suis attaché aux compétences des cantons, parce que je suis attaché à l'indépendance de nos universités, de nos hautes écoles et de leurs instituts, je défends aujourd'hui la minorité qui vise simplement à conserver une certaine égalité entre nos universités, entre les hautes écoles, dans notre pays, et les instituts de recherche de celles-ci, et ceci sans discuter du fonctionnement, sans discuter du nom, sans discuter des buts, sans discuter de la raison sociale de ces instituts.

Certes, le fédéralisme est un principe cardinal de fonctionnement de notre Etat fédéral. Ce n'est toutefois pas parce qu'une institution a mis le mot "fédéralisme" dans sa raison sociale qu'elle peut de ce fait simplement se faire ouvrir les vannes financières des subventions ou des aides fédérales.

Les instituts de recherche de nos universités ou de nos hautes écoles résultent d'une création volontaire de celles-ci, qui estiment que la création d'un institut est quelque chose d'utile pour la société, est quelque chose d'utile pour la recherche et est quelque chose d'utile aussi pour leur renommée. La création d'un institut suit aussi une certaine logique financière: des subventions viennent de l'université, des subventions viennent du canton et des subventions viennent de mandats de tiers que les instituts arrivent à obtenir.

Cette logique dans la création et dans le financement de nos instituts doit s'appliquer à tous, et peu importe - je l'ai déjà dit - que leur nom contienne le mot "fédéralisme" ou que leur but soit la défense du fédéralisme.

D'autres instituts, dans nos universités et nos hautes écoles, sont sans aucun doute aussi très utiles à notre société. Soyons neuchâtelocentristes pour une fois: le Forum suisse pour l'étude des migrations et de la population, l'Institut de droit de la santé, l'Institut de lutte contre la criminalité économique à la Haute école de gestion Arc sont sans aucun doute des instituts qui apportent aussi beaucoup à notre société.

Alors restons-en aux principes généraux de financement, selon lesquels le programme quadriennal que nous adoptons octroie aux universités un certain nombre de moyens, les budgets concrétisent ces moyens, les budgets cantonaux donnent aussi un certain nombre de moyens supplémentaires aux universités et aux instituts et, enfin, ces instituts se financent en partie aussi avec l'argent qu'ils obtiennent de tiers, ceci sans s'attacher au nom de l'institut, ni au mot "fédéralisme".

Dès lors, de manière à éviter de créer une inégalité entre toutes nos universités, je vous demande aujourd'hui de rejeter la motion, non parce que l'Institut du fédéralisme n'est pas utile, n'est pas compétent ou encore n'est pas d'un bon niveau, mais simplement en vertu d'un principe d'égalité entre nos universités, nos hautes écoles et tous les instituts qu'elles ont créés.

Gapany Johanna · Mit-F · Ständerat · Freiburg · FDP-Liberale Fraktion

Le fédéralisme est effectivement un système incroyable que nous sommes prêts, et nous sommes beaucoup à le faire, à brandir comme un certificat de qualité qui nous place au-dessus de la mêlée lorsqu'on parle de l'organisation d'un Etat. Pendant que d'autres se chamaillent pour conquérir le pouvoir, nous le partageons. On croit généralement que ce système amène aussi la stabilité, l'acceptation des décisions, tout autant que la qualité. Il figure parmi ces atouts qui caractérisent la Suisse, et qui font que certains frappent à notre porte pour visiter notre pays ou pour solliciter certains conseils. Plus qu'un symbole, il s'agit aussi d'une carte de visite pour notre pays. Avec l'Institut du fédéralisme, les cantons disposent aujourd'hui d'un centre de compétences qui met ses connaissances à disposition des cantons, de la Confédération et des Etats étrangers.

Evidemment, les beaux symboles et la volonté affichée ne suffisent évidemment pas. Prétendre que l'on est attaché au fédéralisme ne nous libère pas de penser à son financement. Et si, comme la minorité, le Conseil fédéral dit être conscient du rôle que joue l'Institut du fédéralisme, ce centre de compétence manque aujourd'hui de moyens financiers et de stabilité financière pour mener à bien sa mission et répondre aux nombreuses demandes qui lui parviennent.

Considérer que l'institut s'inscrit dans les nombreuses activités de l'Université de Fribourg, et qu'il s'agit d'une activité annexe qui n'a qu'à se financer avec ce qu'il restera de la contribution fédérale en faveur de l'université, démontre, certes, une volonté d'économiser. Toutefois, cela n'encourage pas le déploiement de cet institut, dont les collaborateurs ne travaillent pas pour Fribourg, mais pour la Suisse, en cherchant à valoriser constamment l'image de notre pays.

Selon le Conseil fédéral - et je partage totalement cette vision rationnelle du financement des activités -, seules les tâches qui ne peuvent pas être assumées par les cantons, ou qui nécessitent une réglementation uniforme, doivent être transférées à la Confédération si elles impliquent le versement d'une subvention de moindre importance. Par là, on entend une subvention de moins de 5 millions de francs. Par rapport au financement de base par le canton de Fribourg, c'est une exigence raisonnable, qui pourrait être prise en considération si cet institut faisait rayonner non la Suisse, mais Fribourg uniquement. Toute Fribourgeoise que je suis, et je l'avoue volontiers, ayant moi-même participé à la conférence sur le fédéralisme en qualité, à l'époque, de membre d'un exécutif communal, je n'ai jamais entendu le canton se targuer d'être l'heureux hôte de l'Institut du fédéralisme, cela parce que cet institut n'a pas pour mission de valoriser l'université ou le canton de Fribourg, mais bien le fonctionnement remarquable de notre pays.

En 2019, ce sont 91 exposés et conférences qui y ont été organisés, ce sont 46 projets de recherche et publications qui y ont été menés. A cela s'ajoutent encore des demandes d'expertises, 22 exactement, sans oublier les visites d'études pour les délégations étrangères qui y sont venues.

Venons-en au critère du financement par la Confédération. En effet, l'Institut du fédéralisme mérite notre attention, vu sa portée nationale et internationale. Nous avons aujourd'hui tout intérêt à garantir un institut qui met à disposition des cantons et des Etats étrangers ses compétences en matière de gouvernance. Aujourd'hui, l'Institut du fédéralisme ne reçoit aucune subvention de la Confédération, aucune subvention stable pour assurer sa pérennité et pour garantir la poursuite de son activité. Il faudrait environ 1 million de francs par an, de la Confédération, pour garantir son activité de base, 1 million pour que la Suisse puisse promouvoir son système. Auparavant, la Confédération travaillait avec ce centre de compétence pour le fédéralisme, jusqu'en 2016, puis elle a attribué un mandat de 3 millions de francs sur quatre ans à l'Université du Sussex à Brighton. On peut donc se poser la question des priorités en termes d'investissements.

Pour que nous puissions encore nous targuer d'être un modèle en matière de gouvernance, un pays qui fonctionne, non par un heureux hasard, mais grâce à sa volonté constante de comprendre les modèles de gouvernance, de faire évoluer son modèle en fonction de la réalité, et de partager ses connaissances, alors nous devons aujourd'hui nous en donner les moyens, modestes certes, mais essentiels pour la poursuite d'une activité qui nous fait rayonner au-delà des frontières nationales.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Bundesrat · St. Gallen

Das ist eine Frage, die ja schon zwischen den Räten etwas hin- und hergegangen ist. Es gab die Motion Vonlanthen 18.3238, die erwähnt wurde und die im Nationalrat abgelehnt wurde. Dann hat die SPK-N selber einen Vorstoss ausgearbeitet, der dann im September 2019 angenommen wurde.

Ich möchte vorausschicken, wie ich das auch getan habe, als wir die Motion Vonlanthen im Nationalrat besprachen, dass der Bundesrat selbstverständlich den Föderalismus hochhält und dass für uns die Arbeit des Instituts für Föderalismus auch sehr wertvoll ist. Das steht hier aber nicht zur Debatte. Es geht um eine andere Frage: Es geht grundsätzlich darum, ob eine Subvention an ein einziges Hochschulinstitut überwiesen werden kann oder nicht. Im Dezember 2019 informierte das Kompetenzzentrum das EDA, dass es seine Statuten geändert hat. Damit hat es sich in zwei Zentren gespalten, ein nationales und ein internationales. Diese beiden Bereiche operieren administrativ und finanziell getrennt voneinander. Mit diesem Schritt wird die Finanzierung des internationalen Zentrums durch den Bund möglich.

Eine Beteiligung des Bundes an der Grundfinanzierung des Kompetenzzentrums für Föderalismus, so wie es die Motion verlangt, muss sich auf eine gesetzliche Grundlage stützen können. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 22. Mai 2019 festgehalten, dass es für die geforderte Finanzierung des Kompetenzzentrums keine Rechtsgrundlage gibt. Mit der Statutenänderung und auch der Aufspaltung in einen nationalen und einen internationalen Bereich hat sich die Ausgangslage geändert. Das EDA hat die Staatspolitische Kommission des Ständerates in einem Bericht informiert, dass ein finanzieller Beitrag an die Grundfinanzierung des neu gegründeten internationalen Zentrums aus rechtlicher Sicht grundsätzlich möglich ist. Dieser Beitrag liesse sich demnach insbesondere auf das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe und das Bundesgesetz über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte stützen. Hier konnte also eine Lösung gefunden werden.

In Ihrer Kommission wurde argumentiert, dass dies nicht ausreicht und auch Mittel für die Finanzierung des nationalen Zentrums zur Verfügung gestellt werden sollten. Aber hier, das muss ich Ihnen einfach sagen, fehlt nach wie vor eine Rechtsgrundlage des Bundes. Es geht jetzt darum, zu wissen, ob man dafür extra eine Rechtsgrundlage schaffen soll. In einem Brief des Instituts für Föderalismus vom 17. Januar 2019 an das Bundesamt für Justiz schreibt der Direktor des Föderalismusinstituts selber, dass es eine rechtliche Grundlage brauche. Es wurde diskutiert, ob es möglich wäre, gestützt auf das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe eine solche zu beanspruchen. Es wird dort auch, gestützt auf die Ausführungen, die der Kommissionssprecher, Herr Ständerat Engler, gemacht hatte, die Möglichkeit diskutiert, ob man den Beitrag der CH-Stiftung überweisen könnte. Hier sagt das Institut selber, es käme einer Umgehung von Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Förderung der Forschung und der Innovation gleich, wenn der Bund Beiträge an die CH-Stiftung entrichten würde, die dann an ein innerhalb einer Hochschule angesiedeltes Institut weitergeleitet würden. Das sagt das Institut für Föderalismus selber. Es spricht dann in seinem Brief an das Bundesamt für Justiz von einer Leistung von 200 000 Franken; davon übernehmen die Kantone über die CH-Stiftung die Hälfte.

Wenn wir jetzt davon ausgehen, dass diese 100 000 Franken über das EDA finanziert werden können und dort eine gesetzliche Grundlage besteht, erachtet der Bundesrat dieses Anliegen als erfüllt, und er möchte davon Abstand nehmen, hier nochmals extra eine gesetzliche Grundlage schaffen zu müssen. Herr Bauer hat das nicht zu Unrecht gesagt: Es gibt andere Hochschulinstitute, die man dann eben auch separat erwähnen müsste und die auch sehr wichtig sind. Die Universität Freiburg, das wurde auch von Ständerat Engler gesagt, erhält per se 45,7 Millionen Franken. Das ist auch ein wenig das Anliegen des Bundesrates: Wenn man jetzt beginnt, einzelne Hochschulinstitute separat zu finanzieren, und jeweils noch eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden muss, dann wird das relativ anspruchsvoll.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass hier mit der gesetzlichen Grundlage, die aufgrund der Auftrennung des Institutes über das EDA besteht, das Anliegen der Motion an sich erfüllt ist, und bittet Sie deshalb, die Motion abzulehnen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 24 Stimmen

Dagegen ... 15 Stimmen

(1 Enthaltung)