Administrative Erleichterungen und Entlastung des Bundeshaushalts. Bundesgesetz

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Es ist eine etwas eigenartige Vorlage, die wir hier miteinander zu beraten haben. Die Vorlage stammt nämlich aus einem Mantelerlass für administrative Erleichterungen und die Entlastung des Bundeshaushalts; Sie ersehen das aus der Fahne.

Damals umfasste diese Vorlage eine Reihe von Massnahmen in verschiedenen Aufgabengebieten, u. a. die Änderung der Indexierung der Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds, die Einführung von Pauschalen im Bereich der Fernmeldeüberwachung, die Neuregelung der Finanzierung der amtlichen Vermessung, die Verpflichtung der für Subventionen zuständigen Behörden zur Erstellung von schriftlichen Prüfkonzepten, die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Veranlagung der Tabaksteuern nach Ermessen und die Aufhebung von Gesetzesgrundlagen für die Gewährung von Bürgschaften in der Kultur- und Umweltpolitik.

Das muss uns hier und heute nicht mehr weiter interessieren, weil dieser Teil der Vorlage abgehandelt und beschlossen wurde. Innerhalb dieses Mantelerlasses bildete allerdings auch das Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) einen Regelungstatbestand. Auch innerhalb dieses Gesetzes sind gewisse Regelungen bereits beschlossen worden, die alle einen finanziellen Konnex hatten. Einen Teil aus dieser Vorlage, aus dem BÜPF, spaltete dann aber der Nationalrat ab. Er wollte verhindern, dass Fragen über Effizienz und Finanzierung mit Fragen der materiellen Anwendung des Überwachungsrechts vermischt werden. So entstand diese abgespaltete Vorlage, die wir zu beraten haben und die in zwei Bestimmungen Änderungen gegenüber der heutigen Rechtslage vorsieht. Bei Lichte betrachtet, sind allerdings keine inhaltlich-materiellen Änderungen damit verbunden, sondern es geht um die Konkretisierung von Begriffen, im Speziellen des Begriffs der Bearbeitung von Daten.

Ich möchte das ganz kurz ausführen, um Sie in das Thema einzuführen. Die Anordnung einer Massnahme zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs wird bekanntlich über die strengen Vorgaben der Strafprozessordnung und des BÜPF geregelt. Diese Massnahmen kommen überhaupt nur bei schwereren Verbrechen infrage, um Auskünfte abzufragen, um verdächtige Personen zu identifizieren. Der Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr beim Bund wacht als Schnittstelle zwischen den Fernmeldedienstanbieterinnen und den Strafverfolgungsbehörden zum Schutze der Privatsphäre der Bevölkerung über die rechtskonforme und rechtsstaatliche Umsetzung von Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs. Der Dienst holt die gewünschten Daten bei den mitwirkungspflichtigen Fernmeldedienstanbieterinnen ein und stellt die Daten dann den Ermittlern zur Verfügung, welche diese auswerten. Die Datenauswertung bzw. die Datenanalyse - und jetzt komme ich zum Regelungstatbestand in dieser Vorlage - ist Gegenstand dieser beiden Artikel, die wir heute zu beraten haben. Letztlich geht es um die Konkretisierung, was unter "Bearbeitung" zu verstehen ist. Was heute in der Verordnung geregelt ist, will man in das Gesetz übertragen, um eine bessere gesetzliche Grundlage zu erhalten.

Wir haben uns in der Kommission intensiv darüber ausgetauscht, ob damit auch eine materielle Einschränkung von Persönlichkeitsrechten bzw. Einschränkungen im Bereiche des Datenschutzes verbunden wären oder nicht. Wir haben uns von den Spezialisten und auch vom Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten überzeugen lassen, dass dem nicht so ist und dass die Bearbeitung der Daten auch die Analysefunktion mit enthalten muss. Entsprechend ist die Kommission dem Bundesrat gefolgt und hat die Bearbeitungsfunktion mit der Ergänzung "einschliesslich Analysefunktionen" konkretisiert. Ein Anwendungsbereich dieser Analysen ist die Visualisierung, andere Anwendungsbereiche wären das Mithören, das nachträgliche Abhören und die Verschriftlichung von Gesprächen.

Summa summarum ersuchen wir Sie, dieser Änderung stattzugeben und damit die gesetzliche Grundlage zu verbessern.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Bundesrat · St. Gallen

Herr Ständerat Engler hat Sie eigentlich schon umfassend über die Vorlage informiert. Aber nachdem er auch gesagt hat, es sei eine etwas eigenartige Vorlage - ich teile diese Einschätzung -, möchte ich das gerne auch aus Sicht des Bundesrates noch etwas einbetten. Die Entstehungsgeschichte ist vielleicht etwas schwierig. Aber letztlich glaube ich, dass weniger dahinter ist, als man dahinter sehen wollte.

Sie haben es bereits gehört, die meisten Elemente dieses Geschäfts wurden bereits am 19. März 2021 verabschiedet. Die heute traktandierte Änderung von zwei Artikeln des BÜPF zur Analysefunktion war vorgängig abgekoppelt worden. Ich werde noch kurz darauf eingehen, warum das so ist.

Jetzt geht es darum, dass diese Analysefunktion in dieser Finanzbotschaft unterbreitet wird. Ich möchte auch zuhanden der Materialien sagen, worum es hier geht. Ein besonders anschauliches Beispiel und gleichzeitig auch der Hauptanwendungsfall der Analysefunktion ist die Visualisierung. Das heisst also, dass auch tabellarische Daten grafisch dargestellt werden können. Zum Beispiel bei einer Notsuche kann die zuständige Kantonspolizei direkt auf eine Karte zugreifen und muss nicht erst einen langen Code dechiffrieren. Sie sieht dann sofort das Bild. Damit wird wertvolle Zeit gewonnen. Das ist insbesondere bei einer Notsuche sehr wichtig.

Neben der Visualisierung erlaubt die Analysefunktion auch das Mithören, Nachhören oder Verschriften von Gesprächen. Es besteht ferner die Möglichkeit, bestimmte Vorgänge zu kommentieren oder eine Alarmfunktion zu programmieren, wenn eine Person einen bestimmten Perimeter betritt. Schliesslich ermöglicht die Analysefunktion auch die IP-Analyse oder die Spracherkennung.

Damit dies alles möglich ist, muss das System im Vorfeld jeweils entsprechende Auswertungen der Daten durchführen. Mit anderen Worten: Die Daten werden bearbeitet respektive analysiert. Ich möchte hier darauf hinweisen, dass nicht jegliche Art von Analyse im Verarbeitungssystem des Dienstes Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr (ÜPF) durchgeführt werden darf. Die Analyse darf nur mit Daten gemacht werden, welche im Rahmen der Überwachung des Fernmeldeverkehrs bereits erhoben wurden. Es werden nur diejenigen Daten ausgewertet, welche durch die überwachte Person im Fernmeldeverkehr erzeugt und durch die Mitwirkungspflichtigen ins Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF weitergeleitet wurden, also nur Daten aus einer Überwachung, die ein Zwangsmassnahmengericht genehmigt hat.

Daten aus anderen strafrechtlichen Massnahmen dürfen nicht im Verarbeitungssystem enthalten sein und werden somit auch nicht analysiert. Was sich aber nicht vermeiden lässt, ist der Beizug beispielsweise von öffentlich zugänglichen Geoinformationen und externem Kartenmaterial. Ohne dieses Material könnte die geografische Herkunft des Fernmeldeverkehrs nicht visualisiert dargestellt werden, womit den Strafverfolgungsbehörden wiederum nicht gedient wäre, wie ich das am Beispiel der Notsuche gesagt habe.

In den Medien wurde teils berichtet, der Bund würde im Kontext der Überwachung Mobilfunkdaten zentral auswerten, obwohl er das doch gar nicht dürfe. Ich möchte hier festhalten: Dem ist nicht so. Die Verordnung über das Verarbeitungssystem für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, die am 1. März 2018 in Kraft getreten ist, sieht das alles bereits vor. Das Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF verfügt teilweise bereits über diese Funktion. Dies wurde 2018 im erläuternden Bericht zur Verordnung schon klar ausgewiesen. Es geht nun aber darum - deshalb hat Ständerat Engler gesagt, es sei eine etwas eigenartige Vorlage -, eine seit 2016 bestehende gesetzgeberische Tendenz endlich zu erledigen und eine bereits vorhandene und genutzte Funktion aus rechtsstaatlicher Sicht korrekt abzustützen. Deshalb soll nun, wie schon im erläuternden Bericht zur Verordnung im Jahr 2018 angekündigt, im BÜPF die entsprechende gesetzliche Grundlage geschaffen werden.

Bei diesem Thema handelte es sich teilweise um eine gesetzgeberische Odyssee, kann man sagen. Denn die technische Einbettung der Analysefunktion im neuen Polizeisystem und in den dazugehörigen Rechtsgrundlagen war eigentlich schon früher vorgesehen. Im Jahr 2016 wurde erkannt, dass das Polizeisystem nicht rechtzeitig fertiggestellt werden kann; man wollte es dort einbetten. Da musste eine Alternative gefunden werden, damit die Daten der Mitwirkungspflichtigen trotzdem lesbar dargestellt werden konnten. Andernfalls wären für die Strafermittlungsbehörden erhebliche und nicht vertretbare Nachteile bei der Umsetzung von Überwachungsmassnahmen und Notsuchen entstanden. Daher entschied damals das EJPD, die Analysefunktion im Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF unterzubringen, denn dieses verfügte bereits über die dazu erforderlichen technischen Voraussetzungen. Rechtlich verankert wurde die Analysefunktion, wie erwähnt, in der Systemverordnung des Dienstes ÜPF.

Es ist schon nachvollziehbar, dass man nach der BÜPF-Revision vielleicht nicht gleich wieder eine Gesetzesrevision machen wollte. Man hat das dann in der Verordnung untergebracht. Der Bundesrat war sich aber bewusst, dass das nur eine Übergangslösung sein durfte. Deshalb erteilte er dem Fedpol 2017 den Auftrag, mit der bevorstehenden Revision des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes eine gesetzliche Grundlage umzusetzen. Aber hier gibt es noch keinen Entwurf. Die Analysefunktion ist also immer noch in der Verordnung verankert.

Das EJPD hat deshalb im Sommer 2018 die Möglichkeit ergriffen, eine entsprechende Ergänzung des BÜPF in der Vorlage "Administrative Erleichterungen und Entlastung des Bundeshaushalts" des EFD aufzunehmen. Das war deshalb sinnvoll, weil bei der Vorlage tatsächlich auch ein finanzieller Aspekt besteht. Die Strafverfolgungsbehörden der Kantone müssen nämlich keine eigenen teuren Systeme entwickeln, um die entnommenen Daten zu verstehen. Sie können die für sie relevanten Informationen direkt aus dem System des Dienstes ÜPF heraus verwenden.

Damit wird deutlich: Es geht nicht um neue Funktionalitäten, die in einer Finanzvorlage versteckt sind, sondern es geht um einen sinnvollen, vielleicht etwas kreativen Weg, den man gesucht hat, um die seit 2016 bestehende gesetzgeberische Pendenz endlich angehen zu können. Nun, ich habe hier vielleicht etwas länger geredet, aber eben auch zuhanden des Amtlichen Bulletins, damit die Vorgeschichte sichtbar wird und damit auch klar wird, welche Absicht der Bundesrat mit dieser Vorlage verfolgt hat.

Ich danke der zuständigen KVF, dass sie die Vorlage unterstützt, und bitte Sie ebenfalls, hier einzutreten und zuzustimmen.

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

2. Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Anpassung der gesetzlichen Grundlage zur Nutzung der Daten im Verarbeitungssystem des Dienstes ÜPF)

2. Loi fédérale sur la surveillance de la correspondance par poste et télécommunication (Adaptation de la base légale concernant l'utilisation des données du système de traitement du Service SCPT)

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung, Art. 7 Bst. d, 8 Bst. d, e

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, ch. I introduction, art. 7 let. d, 8 let. d, e

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich kann beide Differenzen bei Artikel 7 Litera d und Artikel 8 Litera e zusammennehmen.

Die Kommission schliesst sich hier der nationalrätlichen Fassung und Formulierung an. Frau Bundesrätin Keller-Sutter hat die Vorlage ja dechiffriert; in ihrem Votum hat sie aufgezeigt, wo die Zusammenhänge sind. Letztendlich geht es darum, rechtmässig erhobene Daten auch zweckmässig nutzen zu können, ohne dadurch irgendwelche Beschuldigtenrechte oder Datenschutzprobleme zu schaffen. Der Nationalrat hat die Bearbeitungsfunktionen, einschliesslich der Analysefunktionen, noch weiter konkretisiert und erklärt, was man darunter verstehen könnte, nämlich die Visualisierung, die Alarmierung oder die Spracherkennung.

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Angenommen - Adopté

Ziff. II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Ch. II

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 38 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Die Vorlage ist damit bereit für die Schlussabstimmung.