Fonds für den Strassenverkehr

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Kommission

Der Initiative Folge geben

Antrag Merz

Der Initiative keine Folge geben

Proposition de la commission

Donner suite à l'initiative

Proposition Merz

Ne pas donner suite à l'initiative

Leuenberger Ernst · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Sie werden sich wundern, dass in einer so schwierigen Materie eine Kommission daherkommt und Ihnen ohne Gegenstimme empfiehlt, diesem Begehren auf Schaffung eines Fonds für den Strassenverkehr Folge zu geben. Ich will das begründen.

Die Kommission hatte die Vorprüfung der Initiative vorzunehmen. Das heisst ja, es sei herauszufinden, ob auf einem bestimmten Gebiet Handlungsbedarf bestehe; es sei herauszufinden und darzustellen, was die Bundesversammlung auf diesem Gebiet sonst tue. Damit haben Sie vermutlich schon den Schlüssel zu unserer Haltung gefunden. Ungefähr zur gleichen Zeit, als wir die Vorprüfung dieser Initiative vornahmen, baute die nationalrätliche KVF in ihren Beratungen just in den Gegenvorschlag zur Avanti-Initiative, den sie entwickelte, das Modell eines solchen Strassenverkehrsfonds ein. Wir waren also damit konfrontiert, dass, so oder so, diese Frage auf unseren Tischen landen wird. Und es ist auch so, dass nach dieser Session an der Sitzung der KVF unseres Rates dieser Gegenvorschlag in der nationalrätlichen Fassung tatsächlich auf dem Tisch des Hauses liegen wird, wir uns also so oder so mit der Frage der Schaffung eines Strassenverkehrsfonds auseinander zu setzen haben werden. Aus formalen Gründen lag es also nahe, dieser Initiative Folge zu geben, sintemal sie ohnehin zu beraten ist.

Die Kommission legt allergrössten Wert darauf festzuhalten, dass sie damit weder zu den finanzpolitischen und finanzrechtlichen noch zu den verkehrspolitischen Bedenken abschliessend Stellung genommen hat. Die Kommission wollte mit ihrem Antrag auf Folge geben bloss zum Ausdruck bringen, es lohne sich, diese Problematik vertieft zu prüfen. Die Kommission wusste im Augenblick, als sie das beschloss, dass sie sich aufgrund der nationalrätlichen Vorarbeiten - ich habe es erwähnt - im Zusammenhang mit dem Gegenvorschlag zur Avant-Initiative ohnehin mit dieser Frage auseinander zu setzen haben wird.

Ich stelle nun fest, dass ein Antrag vorliegt, dieser Initiative sei keine Folge zu geben. Ich mache aus meinem Herzen keine Mördergrube, wenn ich Ihnen sage: Hätte dieser Antrag in der Kommission vorgelegen, kann ich Ihnen nicht garantieren, dass ich nicht dafür gestimmt hätte.

Aber ich will hier aus Ordnungsgründen festhalten: Was wir hier und heute auch beschliessen über Folge geben und nicht Folge geben, die Problematik an sich wird die KVF an ihrer Sitzung vom 3. und 4. April 2003 so oder so behandeln müssen - sodass ich Ihnen aus Gründen der Fairness der Initiative gegenüber beantrage, es sei ihr Folge zu geben. In der zweiten Phase, bei der vertieften Prüfung, seien dann im Zusammenhang mit dem Gegenvorschlag zur Avanti-Initiative all diese Fragen, sowohl die verkehrspolitischen wie die finanzpolitischen und finanzrechtlichen, nach allen Ecken und Enden auszuleuchten und dann sei dem Rat entsprechend Antrag zu stellen.

Namens der KVF beantrage ich also, es sei dieser Initiative im erwähnten Sinne Folge zu geben.

Merz Hans-Rudolf · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Das Anliegen ist ja nicht so harmlos, wie es aussieht, sondern es beinhaltet immerhin die Forderung, dass man einen Fonds schafft und diesen von der Finanzrechnung separiert. Ich möchte bei aller Überzeugung, dass man dieses Thema angehen kann, doch auf die Folgen aufmerksam machen, welche diese Parlamentarische Initiative hat.

Wir haben in den letzten Jahren allgemein eine Tendenz festgestellt, dass die öffentliche Verwaltung - vor allem beim Bund - nach Effizienz, vor allem aber auch nach Selbstständigkeit strebt. Viele Ämter und Direktionen wollen mit mittelfristigen Finanzplänen arbeiten und wollen damit Planungssicherheit gewinnen. Sie streben nach Globalbudgets und wollen damit interne Spielräume. Ganze Bereiche von Bundesmitteln sind sogar aus dem Bundesbudget in spezialgesetzliche Aktiengesellschaften ausgegliedert und damit in völlig eigene Rechnungen entlassen worden. Damit haben wir als Parlament eigentlich nichts mehr dazu zu sagen. Nur wenn es dann jeweils zu Nachschussbedarf oder Krisenlagen kommt wie jetzt bei der Pensionskasse der SBB, bestehen sehr wohl entweder juristische oder faktische Verpflichtungen. Dann spielt das Ausgliedern plötzlich keine so grosse Rolle mehr.

Die Philosophie der Vollzugsautonomie, die damit verbunden ist, ist an sich nicht von Schlechtem. Wir haben gesehen, dass die Tendenz im Bereich der Flag-Ämter sehr gut sein kann. Aber in diesem Fall hat dies seinen politischen Preis, und darauf möchte ich aufmerksam machen. Wir geben nämlich je länger, je mehr Entscheid- und sogar Aufsichtsbefugnisse aus der Hand. Ich kann Ihnen die Zahlen dazu nennen. Unser Bundesbudget beträgt derzeit etwa 52 Milliarden Franken, und darüber können wir mehr oder weniger befinden. Aber was dieser Bundeshaushalt nicht mehr beinhaltet, sind 8 Milliarden Franken SBB-Rechnung, 6,5 Milliarden Post-Rechnung, 11 bis 12 Milliarden zweckgebundene und zweckfinanzierte Einnahmen, dann der ganze ETH-Bereich mit 1,7 Milliarden Franken. Alles zusammen ergibt zwischen 28 und 30 Milliarden Franken, die am Bundeshaushalt vorbei und damit auch an unseren Budgetberatungen vorbei ausgegeben werden. Für eine echte Budgetpolitik mit finanz- und ordnungspolitischem Inhalt wird der Spielraum immer kleiner, und am Ende verbleiben dann noch ein paar wenige Bereiche. Es sind immer dieselben. Es sind dies das VBS, die Entwicklungshilfe und die paar Positionen im Energiebereich, über die wir jedes Jahr in Grabenkämpfen miteinander streiten.

Nun zum Anliegen, einen Fonds für den Strassenverkehr zu schaffen: Das ist ja nicht eine Erfindung, sondern es ist die Forderung nach der Verwirklichung einer verfassungsmässigen Zweckbindung von Einnahmen. Darin besteht natürlich auch die Logik des Ganzen. Ich möchte dieser Logik auch nicht widersprechen. Es ist störend - auch für mich -, dass der Stand der Spezialfinanzierung für den Strassenbau stetig steigt. Herr Kollege Hofmann hat die Argumente vollkommen auf seiner Seite. Ich möchte ihm auch nicht widersprechen. Die Befürworter des Strassenfonds haben jetzt genug davon. Jetzt wollen sie es schwarz auf weiss haben, worauf man mit Faust antworten könnte: "Auch was Geschriebnes forderst du Pedant?"

Die Befürworter des Strassenfonds wollen sehen, dass die Mittel aus der Spezialfinanzierung - das sind derzeit immerhin etwa 3,4 Milliarden Franken - und die Einnahmen aus den beiden Mineralölsteuern, derzeit auch immerhin 3,7 Milliarden Franken jedes Jahr, in diese zweckfinanzierten Strassenverkehrsausgaben fliessen. Ich finde diesen Ausdruck so schön: "zweckfinanzierte Strassenverkehrsausgaben".

Wir sprechen aber nicht nur von einer Ausgabe oder von einer Einnahme. Wenn Sie die Bundesrechnung nehmen, dann sehen Sie, dass wir auf der Einnahmenseite fünf Positionen haben und auf der Ausgabenseite zwanzig verschiedene Positionen. Diese beruhen nicht etwa auf einem einzigen rechtlichen Erlass, sondern die Positionen auf beiden Seiten beruhen auf mehreren Gesetzen. Dies nur in Klammern.

Nun stehen wir einmal mehr vor dem Entscheid, einen Milliardenbetrag aus der Budgethoheit des Parlamentes zu entlassen. Wir stehen damit einmal mehr vor der Situation, den Budgetspielraum einzuengen, um uns später dann von Fonds-Managern vorrechnen zu lassen, warum die Mittel nicht mehr ausreichen. So macht man es jetzt bei der Neat: Wenn man hier auch nur die Frage stellt, ob man dieses Projekt um ein Jahr erstrecken könnte, wird man als Projektfeind angesehen und von den Baulöwen eines Besseren belehrt. Es wird gesagt, warum das nicht geht, und es wird gesagt, die Welt ginge unter, wenn man es täte. Das hören wir bei diesem Fonds dann auch. Wir werden somit zu Jasagern und Kopfnickern degradiert, und wir machen eigentlich einen weiteren Schritt in unsere eigene Entmachtung.

Wenn man aber - wie es die Kommission und vor allem das Departement offenbar anstreben - auf die Entkoppelung von der Schuldenbremse und auf die Verzinsungs- wie auf die Verschuldungsmöglichkeit dieses Fonds verzichtet, dann handelt es sich eigentlich gar nicht mehr um einen Fonds. Ich weiss nicht, was das dann soll. Dann brauchen Sie keine Verfassungsänderungen vorzunehmen, dann bedarf es keiner Regelung, sondern dann ist es einfach eine Art Strassenrechnung. Dann könnte man dieses berechtigte Anliegen auch weit einfacher lösen. Ich gebe Ihnen abschliessend zwei Hinweise.

Der erste Hinweis: Ich verweise Sie auf das im Entstehen begriffene neue Bundesrechnungsmodell. Dieses Projekt ist unterwegs. Noch im Herbst dieses Jahres werden Sie die Botschaft bekommen. Die Hauptstossrichtung dieses neuen Rechnungsmodelles ist die Aufgliederung der Bundesrechnung in erstens eine Erfolgsrechung - und jetzt müssen Sie gut zuhören -, zweitens eine Investitionsrechnung und drittens eine Bilanz samt Finanzierungs- und Mittelflussrechnung. Auch mit diesem neuen Rechnungsmodell wird dann auf der Stufe der Dienststellen eine systematische Periodisierung aller Wertflüsse vorgenommen. Damit verschwindet ein solches Überbein, wie wir es hier mit den Strassenmitteln haben, mit dem neuen Rechnungsmodell von selbst.

Ich gebe Ihnen einen zweiten Hinweis, wie man das auf einfachere Art lösen könnte. Man könnte nämlich zusätzlich und im Sinne der Parlamentarischen Initiative Hofmann Hans auf der Verordnungsstufe eine Strassenrechnung einführen, welche auf zwei Grundregeln beruht, nämlich erstens auf der gesetzlichen Zweckverwendung der Mittel, so, wie sie im Gesetz vorgeschrieben ist, und zweitens auf der Abwicklung über die Finanzrechnung und den ordentlichen Budgetprozess. Dann weiss jedermann, dass die zweckgebundenen Mittel nicht einfach in die Finanzrechnung einfliessen und dann, wie das zum Teil heute der Fall ist, dort einfach hängen bleiben, sondern dass das Parlament in seiner Verantwortung für das Budget diese Mittel auch für die entsprechenden Ausgaben zuteilen muss.

Mein Ablehnungsantrag hat also den Zweck, diese Überlegungen einzubringen, davor zu warnen, dass wir hier wieder Milliarden aus der Hand geben, und trotzdem dem Grundanliegen von Herrn Kollege Hofmann Rechnung zu tragen, weil in den letzten Jahren in der Tat hier alle Anstrengungen nichts gefruchtet haben, was letztlich dann eben zu diesem Aufbau der Mittel in der Finanzrechnung geführt hat.

In diesem Sinne möchte ich der Initiative keine Folge geben, keine Präjudizien schaffen und der Kommission die Empfehlung geben, dass sie das Anliegen des Initianten auf anderem Wege verwirklichen soll.

Hofmann Hans · Ständerat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zunächst möchte ich der Kommission danken, dass sie bereit ist, meiner Parlamentarischen Initiative Folge zu geben, und dass sie die Frage eines separaten Strassen- oder Infrastrukturfonds, wie das der Kommissionspräsident ausgeführt hat, im Zusammenhang mit dem Gegenvorschlag zur Avanti-Initiative prüfen und einer Lösung so oder so zuführen will. Der Nationalrat hat in diesen Gegenvorschlag bereits eine Fondslösung eingebaut - aus meiner Sicht allerdings eine unfertige Lösung. Denn neben einer Dotierung mit der Hälfte der ja nur auf dem Papier vorhandenen Reserven soll nur ein Teil der zweckgebundenen Treibstoffzollerträge künftig in diesen Fonds fliessen und explizit zur Finanzierung der im Gegenvorschlag umschriebenen Infrastrukturbauten verwendet werden. Das ist zweifellos für mich ein Schritt in die richtige Richtung, und ich würde auch nicht dagegen opponieren.

Gestatten Sie jedoch, dass ich der Kommission für die Weiterbehandlung dieser Frage noch ein Anliegen zu Protokoll - d. h. mit auf den Weg - gebe, verbunden mit der höflichen Bitte, es in ihre Beratungen mit einzubeziehen: Als Nichtjurist habe ich etwas Angst, man könnte auf die Idee kommen, dass mit der vom Nationalrat vorgeschlagenen Teilregelung die Sache mit dem separaten Strassenfonds dann voll und ganz erledigt sei. Ich befürchte, dass man jenen Teil der zweckgebundenen Treibstoffzollerträge, die nicht in diesen separaten Fonds, sondern wie bis anhin in die allgemeine Staatskasse fliessen, als nicht mehr zweckgebunden betrachten könnte. So oder so ist eine neue Auseinandersetzung um diesen restlichen Teil des Kuchens vorprogrammiert. Ich bitte die Kommission, ernsthaft zu prüfen, ob die Frage des Strassenfonds oder Infrastrukturfonds in diesem Zusammenhang nicht endgültig, d. h. ein für allemal, gelöst werden kann.

Ich weiss, dass die Schaffung eines allumfassenden Strassenfonds unserem Finanzminister, wegen der Verzinsung, Mühe bereitet. Das ist verständlich, und niemand erwartet, dass die heute ausgewiesenen Reserven von rund 4 Milliarden Franken nun plötzlich verzinst werden müssen. Schon die Hälfte davon, welche gemäss Nationalrat in diesen neu zu bildenden Fonds gelegt werden müsste, wäre für die Bundeskasse schmerzlich. Das ist sicher auch der Beweggrund für den Ablehnungsantrag von Kollege Merz.

In der Strassenrechnung des Bundes übersteigen ja derzeit die Einnahmen immer noch die Ausgaben. Deshalb hat sich ja auch eine so grosse Reserve überhaupt anhäufen können. Infolge der angekündigten Sparmassnahmen wird dies leider, muss ich sagen, noch eine gewisse Zeit so bleiben. Man könnte also auf den Zeitpunkt der Inkraftsetzung, z. B. ab 2005, einen solchen neuen Infrastrukturfonds bei Null starten. Die zweckgebundenen Treibstoffzollerträge würden dann nicht mehr der Staatskasse, sondern vollumfänglich diesem Fonds zufliessen. Daraus wären dann sämtliche Aufwendungen für die Nationalstrassen, aber auch die Beiträge an die Kantone für das Hauptstrassennetz und an den Ausbau des Agglomerationsverkehrs zu bezahlen. Selbstverständlich gehören dazu auch die Verwaltungskosten, d. h. die Löhne, und die weiteren Eigenkosten des zuständigen Bundesamtes, so, wie das in den Kantonen auch gehandhabt wird. Nur was in der Jahresrechnung dann jeweils übrig bleibt - das wäre wohl nicht mehr viel -, müsste verzinst werden. Die heute buchhalterisch vorhandenen zweckgebundenen Reserven von etwa 4 Milliarden Franken müssten nicht angetastet werden und könnten zinslos in der Bundeskasse verbleiben, was gerade den Befürchtungen von Kollege Merz entgegenkommt. Beginnen dann die Ausgaben die Einnahmen zu übersteigen, was absehbar ist, und wäre dieser separate Fonds dann leer, so könnte man den Fehlbetrag jährlich bei den ausgewiesenen Reserven der Bundeskasse abbuchen, sodass diese 4 Milliarden Franken langsam und für die Bundesfinanzen in verkraftbaren Dosen abgebaut würden.

Übrigens würde das auch ohne separaten Strassenfonds ganz genau so vor sich gehen. Denn solange in der Staatsrechnung noch Reserven in solcher Höhe ausgewiesen werden, wird eine weitere Benzinpreiserhöhung zweifellos und auch mit Erfolg bekämpft werden. Erst wenn sich diese Reserven dereinst auf sagen wir unter 1 Milliarde Franken abgebaut haben, ist der Zeitpunkt gekommen, da eine zweckgebundene weitere Benzinpreiserhöhung mehrheitsfähig sein wird.

Zu prüfen wäre auch, ob dieser neu zu schaffende Strassenfonds oder besser gesagt Infrastrukturfonds nicht im Sinne einer Investitionsrechnung mit jährlichen Abschreibungen geführt werden sollte. Damit könnten dann Ausgabenspitzen, wie sie eben vorkommen, wenn sich mehrere grössere Bauvorhaben gleichzeitig in der Realisierung befinden, geglättet werden.

Gleichzeitig wäre auch eine parlamentarische Kontrolle über die Bauprogramme und über die Fondsbewirtschaftung sicherzustellen. Ich danke der Kommission, wenn sie hier Nägel mit Köpfen macht, dieses Anliegen selbstverständlich in enger Zusammenarbeit mit der Finanzkommission, mit dem EFD und dem UVEK überprüft und die Frage dann, so hoffe ich, zur allseitigen Zufriedenheit, aber auch endgültig löst.

Ihnen danke ich, wenn Sie der Kommission Gelegenheit dazu verschaffen, indem Sie meiner Parlamentarischen Initiative Folge geben und den Antrag Merz ablehnen.

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 23 Stimmen

Dagegen .... 9 Stimmen