Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern / Schaffung einer Taskforce für die Sperrung von russischen und belorussischen Oligarchengeldern

Mazzone Lisa · 2VP-F · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

22.3236

La présidente (Mazzone Lisa, deuxième vice-présidente): Vous avez reçu un rapport de la commission. La commission et le Conseil fédéral proposent de rejeter la motion.

22.3883

Antrag der Mehrheit

Ablehnung der Motion

Antrag der Minderheit

(Sommaruga Carlo, Mazzone, Vara)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Rejeter la motion

Proposition de la minorité

(Sommaruga Carlo, Mazzone, Vara)

Adopter la motion

La présidente (Mazzone Lisa, deuxième vice-présidente): Vous avez reçu un rapport de la commission. Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Bauer Philippe · Mit-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Les 14 février et 22 mai de cette année, votre Commission des affaires juridiques a procédé à l'examen préalable des deux motions: tout d'abord la motion Sommaruga Carlo 22.3236, "Création d'une task force en charge du blocage des avoirs des oligarques russes et biélorusses", et ensuite la motion 22.3883, déposée par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national, "Instauration d'une task force en vue du gel des avoirs des oligarques russes et biélorusses".

La première de ces motions a été transmise le 14 juin 2022 par décision de votre conseil à la Commission des affaires juridiques, et la seconde nous est parvenue après que le Conseil national l'a, le 14 décembre 2022, acceptée par 101 voix contre 84 et 7 abstentions. Vous avez reçu un rapport écrit de nos travaux. Les deux motions invitent le Conseil fédéral à créer une task force suisse dont le but serait de localiser et de bloquer des avoirs détenus par des oligarques russes et biélorusses. En ce qui concerne la motion de M. Sommaruga, l'auteur souhaite en plus que le conseil fédéral examine la possibilité de confisquer, le cas échéant, ces avoirs.

Le but des deux motions est de créer une task force dans notre pays, comme d'autres pays ou d'autres groupements de pays l'ont fait, de manière à éviter des sanctions internationales contre notre pays, voire le contournement des obligations internationales de la Suisse, à travers notre pays.

Le Conseil fédéral rejette les deux motions. Dans son avis, il relève que nous sommes aujourd'hui, avec la guerre en Ukraine et les décisions qui ont été prises, confrontés à de nouveaux défis, notamment pour les services de la Confédération, en raison de l'urgence, et des demandes de la population, des entreprises et des médias. Le Conseil fédéral est toutefois convaincu que la coordination entre les services publics et les entreprises fonctionne bien. Il est aussi convaincu que la collaboration entre les banques, les prestataires de services financiers et les organes publics est bonne, que ceux-ci jouent le jeu et que, en comparaison internationale, nous n'avons pas à rougir des actifs qui ont été gelés en Suisse et qui sont aujourd'hui en attente.

Le Conseil fédéral relève aussi que les activités de blocage et de gel des avoirs russes et biélorusses concernent énormément de départements. Pour les citer rapidement: le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche, par l'intermédiaire du SECO qui coordonne l'exécution des mesures et l'application de la loi sur les embargos. Il a aussi les contacts à l'extérieur, avec tous les partenaires de la Suisse, que ce soit en Europe ou aux Etats-Unis par exemple le Département fédéral des finances, par le Secrétariat d'Etat aux questions financières internationales, de l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières. Le Département fédéral de justice et police, par l'Office fédéral de la justice, Fedpol et le Secrétariat d'Etat aux migrations. Le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, par l'intermédiaire du Service de renseignement de la Confédération. Le Département fédéral des affaires étrangères dans le cadre de ses activités habituelles; et bien évidemment la Finma.

Toutes ces instances travaillent, de l'avis du Conseil fédéral, la main dans la main, et leur bon travail permet d'obtenir de bons résultats en ce qui concerne ce blocage en Suisse. Le Conseil fédéral collabore aussi avec ses partenaires, que ce soit en Europe ou aux Etats-Unis. Il estime dès lors qu'aujourd'hui il n'a pas besoin de moyens supplémentaires ou de l'aide de tierces personnes pour accomplir ses missions.

Votre Commission des affaires juridiques a pris acte de ces explications. Elle a effectivement constaté que la collaboration interdépartementale et internationale fonctionnait à satisfaction et qu'il n'y avait dès lors pas besoin, notamment, de personnel supplémentaire. Elle est donc parvenue à la conclusion que la création d'une task force n'apporterait rien.

C'est par 9 voix contre 3 qu'elle vous propose de rejeter les deux motions. La minorité Sommaruga Carlo vous propose, quant à elle, d'accepter la motion 22.3883.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Tant la motion 22.3883, déposée par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national et adoptée par ce conseil à la session d'hiver 2022 avec les voix des groupes des Verts, socialiste, du Centre et vert'libéral, c'est-à-dire à une large majorité, que ma propre motion 22.3236 visent les mêmes objectifs: la mise en place d'une task force chargée de mettre en oeuvre les sanctions internationales prises contre la Russie et la Biélorussie à la suite de l'agression russe en Ukraine, et plus particulièrement la localisation et le blocage des avoirs détenus en Suisse par de riches ressortissants russes et biélorusses figurant sur la liste des personnes sanctionnées en lien avec la guerre en Ukraine.

Le cahier des charges de ma propre motion, rejetée par la commission, est plus étendu, car la charge de la task force relèverait non seulement du cadre des sanctions adoptées par le Conseil fédéral et serait de participer activement à la recherche et au blocage des fonds, mais il s'agirait aussi de procéder - et là je précise bien - à l'éventuelle confiscation des avoirs en Suisse des oligarques russes. Contrairement à ce qui a été dit par le rapporteur, ma motion ne prévoit pas de procéder à la confiscation dans la mesure où, de toute façon, pour y procéder, il faudrait d'abord des décisions politiques et ensuite, éventuellement, des modifications légales.

Vu le malentendu qui a déjà eu lieu en commission et qui est ressorti également du rapport de la majorité, je retire ma motion, et je laisse donc la discussion porter uniquement sur la question de la task force telle qu'elle est présentée par la motion du Conseil national.

Pourquoi donc passer par une task force, alors que le Conseil fédéral, comme l'a rappelé le rapporteur, indique que le SECO, en charge de la mise en oeuvre des sanctions, en coordination avec tous les départements et les entités concernés, ferait un excellent travail? Il en veut pour preuve qu'avec un montant de 7 milliards d'avoirs gelés, notre pays fait, proportionnellement, bien plus que l'ensemble de l'Union européenne, qui en a saisi seulement 21.

L'objectif de la task force est de modifier le mode de travail du SECO. Depuis toujours, en matière de sanctions, le SECO compte sur les acteurs économiques, tout particulièrement les banques ou les gestionnaires privés, pour qu'ils annoncent spontanément les avoirs en leur possession et tombant sous le coup des sanctions.

Le SECO s'active chaque fois qu'une information lui est communiquée, ce qui nous a été confirmé en commission. Par contre, le SECO ne procède aucunement lui-même à une recherche proactive des avoirs. Or nous savons depuis les Panama Papers, mais aussi suite à diverses enquêtes pénales ou journalistiques, que les oligarques russes mettent en place des stratégies d'occultation de leurs avoirs au travers de sociétés écrans et que nombre de conseillers, sis dans notre pays, ont joué et continuent à jouer encore, un rôle très actif dans ces stratégies d'occultation des avoirs. Dès lors, si on veut que les sanctions fassent effet et couvrent l'ensemble des avoirs de ces oligarques, il est indispensable d'être proactif. Il est insuffisant de rester dans l'attente de l'information. Il est donc indispensable de mener des enquêtes pour retrouver les fonds et les avoirs occultés.

Les spécialistes internationaux de la mise en oeuvre des sanctions contre la Russie affirment que le Liechtenstein a réagi dès le début de manière beaucoup plus conséquente que la Suisse. Et pour cause, dans cette principauté, ce sont les professionnels de l'investigation de la Financial Intelligence Unit qui sont responsables des sanctions. Il s'agit de l'autorité qui reçoit les déclarations de soupçons de blanchiment d'argent de la part des banques et qui mène les enquêtes. En Suisse, ce n'est pas le cas.

Au surplus, notre pays ne dispose pas de base de données centralisée sur les propriétaires économiques des entreprises, ce qui faciliterait le travail d'enquête. Cette grave lacune, qu'il faudra bien un jour combler, a pour conséquence qu'il faut un travail d'investigation beaucoup plus poussé pour détecter les détenteurs économiques et débusquer les avoirs. Mais cela n'est pas fait. Pour reprendre les propos d'un spécialiste: "Geler un compte bancaire appartenant à Abramovitch ne suffit pas. Il faut traquer toutes ses sociétés écrans, et ce jusqu'au troisième et quatrième niveau. Laisser les banques s'en charger n'est pas possible. Le monde attend des autorités d'un grand marché financier moderne qu'elles se comportent de manière active." C'est l'objectif de l'instauration de la task force. Affirmer que nous sommes les premiers de classe, car la Suisse a gelé 7 milliards de francs d'avoirs de personnes sous sanctions, soit l'équivalent du tiers des avoirs gelés par les pays de l'Union européenne, n'est pas pertinent.

Je rappelle qu'en 2014, en réaction aux premières sanctions adoptées par l'Union européenne suite à l'invasion puis à l'annexion de la Crimée par la Russie, les dépôts d'avoirs russes en Suisse ont explosé. Selon la banque centrale russe elle-même, ce sont plus de 100 milliards de francs qui se sont rapidement retrouvés en Suisse. Même si l'ensemble de ces 100 milliards ne tombe pas sous le coup des sanctions, on prend la mesure de la marge de progression des blocages possibles avec une approche proactive destinée à débusquer les montages financiers.

Mais, plutôt que de rechercher proactivement les avoirs détenus économiquement par les personnes qui figurent sur la liste des personnes sanctionnées, le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) s'active, dans beaucoup de cas, dans le sens opposé, pour assurer ce que l'on appelle le "ring fencing" des oligarques, c'est-à-dire exclure les avoirs des oligarques des biens sous sanctions.

J'aimerais évoquer le cas de Andreï Melnitchenko, disposant d'une fortune de 25 milliards de dollars et faisant partie de la liste des oligarques sous sanctions. Comme l'écrivait alors le SECO, Melnitchenko était sous sanctions dès lors qu'il faisait partie des trente-sept hommes d'affaires russes qui se sont réunis autour de Poutine au début de l'agression de l'Ukraine et qui soutiennent l'invasion de l'Ukraine. Les banques UBS et Credit Suisse se sont empressées en mars 2022, à juste titre, de geler les comptes des entreprises aux mains de Melnitchenko. Mais, pour contourner ces mesures, l'oligarque a transféré l'entreprise à son épouse Aleksandra, ancien top-modèle serbe et chanteuse dans un "girls band", qui agissait de manière évidente comme femme de paille. Cela a toutefois suffi au SECO pour lever le blocage des fonds, faisant fi de la propriété économique. Il aura fallu que l'Union européenne mette par la suite explicitement l'épouse sur la liste des personnes sanctionnées pour que les mesures soient de nouveau ordonnées.

Le SECO affirme - et le Conseil fédéral avec lui - que les Etats-Unis n'ont fourni aucune indication pour pouvoir avancer dans les mesures et les sanctions en Suisse. C'est bien possible, mais la raison est que les Etats-Unis n'ont pas confiance dans le travail du SECO et procèdent eux-mêmes aux investigations et à la mise sous sanctions de citoyens, de résidents et de sociétés suisses. Ainsi, depuis le début de l'invasion, les Etats-Unis ont déjà placé seize personnes et quatorze entreprises suisses sur la liste des sanctions. Ce nombre ne cesse d'augmenter. De plus en plus d'avocats, de fiduciaires et de gestionnaires de fortune se retrouvent dans le collimateur des Etats-Unis. C'est un véritable problème pour notre pays qu'un pays tiers fasse notre travail. Mais ce travail ne peut être fait que par le biais d'un changement de paradigme inhérent à une task force.

Il y a quelques semaines, Jacques Pitteloud, ambassadeur de Suisse aux Etats-Unis, a affirmé dans la presse, au sujet des sanctions, que nous étions de plus en plus critiqués à nouveau, non seulement dans la presse anglo-saxonne, mais aussi en Europe. Le financier Konrad Hummler est allé dans le même sens en disant, juste avant la débâcle de Credit Suisse, qu'il fallait arrêter de protéger ces Russes, et que la tempête fonçait droit sur nous. Scott Miller, ambassadeur américain en Suisse, et ses homologues du G7 ont été clairs dans leur lettre adressée au Conseil fédéral: il faut que la Suisse soit plus proactive.

Il ne suffit pas de dire que les critiques américaines et celles du G7 sont infondées, que nous avons raison sur toute la ligne et que nous faisons bien notre travail. Il faut changer de paradigme, il faut sortir du syndrome suisse selon lequel nous ferions tout juste, et qui nous a conduits droit dans le mur, tant pour les avoirs juifs en déshérence que pour le secret bancaire.

Je vous invite, au nom de la minorité, à accepter la motion du Conseil national visant la création d'une task force.

Mazzone Lisa · 2VP-F · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

La présidente (Mazzone Lisa, deuxième vice-présidente): La motion 22.3236 est retirée.

Parmelin Guy · BR-M · Bundesrat · Waadt

Le rapporteur a déjà dit l'essentiel sur les travaux de la commission. M. Sommaruga Carlo a retiré sa motion, qui contenait l'aspect de la confiscation. Je vais peut-être me concentrer sur quelques points que vient d'évoquer M. Sommaruga Carlo en vous demandant de rejeter la motion de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national.

Tout d'abord, je tiens à contredire avec véhémence les déclarations selon lesquelles aucune obligation d'annonce ou d'autorisation n'est prévue, et selon lesquelles le SECO se baserait uniquement sur la bonne volonté des entreprises. Ces affirmations sont tout simplement fausses. Le système suisse de mise en oeuvre des sanctions est comparable à celui de nombreux autres pays, notamment en ce qui concerne l'obligation d'annonce ou d'autorisation. En ce qui concerne les contrôles, peut-être ne sommes-nous pas parfaits, mais en comparaison internationale, nous n'avons pas non plus à rougir.

A titre d'exemple, le SECO a effectué des contrôles sur place, aussi auprès des banques, en étroite collaboration avec la Finma, et sans nécessairement attendre qu'il y ait différentes dénonciations. Les douanes ont transmis au SECO - et cela montre la coopération entre les différentes structures de l'Etat - plus d'une centaine de communications de soupçons en rapport avec des sanctions concernant les biens. Certaines sont d'ailleurs en cours de traitement. Si nécessaire, elles seront poursuivies, conformément à la loi sur les embargos. Mais, par rapport à ces assertions qui reviennent régulièrement, on en vient finalement à se poser certaines questions quant à la volonté qui se cache derrière.

Concernant les différentes task forces qui sont mises en oeuvre sur le plan international - Monsieur Sommaruga, vous avez relevé les déclarations et la lettre des ambassadeurs -, les signataires de la lettre regrettent que la Suisse n'ait pas encore adhéré à la task force intitulée Repo. Or, il nous a été communiqué à plusieurs reprises par les membres du G7 que l'appartenance à ce groupe n'était pas un prérequis à l'échange d'informations.

Je constate, par ailleurs, qu'aucun Etat, en dehors des membres fondateurs, n'est devenu entre-temps membre de Repo. Et même certains Etats, qui sont aussi des places financières importantes, comme Singapour ou la Corée du Sud, ont décidé, en l'état, de ne pas participer à Repo. Une adhésion officielle, dirai-je, de la Suisse à la task force Repo - il faut relever que la Suisse n'est ni membre du G7 ni membre du G20 - n'est, à ce stade, pas une option prioritaire pour le Conseil fédéral. Il ne faut jamais dire jamais, Mesdames et Messieurs: il se pourrait peut-être qu'un jour cela devienne une nécessité, mais cela devrait se faire de manière globale et internationale, en englobant toutes les places financières, et non pas seulement certaines à ce niveau-là.

Concernant la mise en oeuvre des sanctions et l'argent saisi ou bloqué, je noterai en passant par rapport aux sanctions - puisque l'on a régulièrement ce débat - que, oui, nous avons saisi et bloqué 7,5 milliards de francs pour ce qui concerne les personnes, les entités privées, et 7,4 milliards de francs concernant les aspects relatifs à la banque centrale. La Suisse est l'un des pays qui communiquent de manière transparente ce qui est bloqué et ce qui est fait. Nous attendons aussi, et nous constatons que d'autres ne le font pas ou parfois même, quand on leur demande de nous fournir certains éléments pour savoir ce qui est bloqué et ce qui ne l'est pas, refusent tout simplement de nous les donner ou de nous les envoyer.

Donc, la Suisse fait son travail en matière de coopération internationale. Je peux vous donner les éléments suivants: nous avons participé, le 23 février dernier, au Sanctions Coordinators Forum à Bruxelles; nous avons participé à une rencontre bilatérale, les 20 et 21 mars à Berne, entre l'Allemagne, l'Autriche et la Suisse; nous avons participé au UK-Switzerland Sanctions Dialog, les 23 et 24 mars 2023 à Londres; le dialogue sur les sanctions entre la Suisse et l'Union européenne a eu lieu les 18 et 19 avril à Bruxelles, et nous y étions présents; il y a eu la rencontre entre la secrétaire d'Etat du SECO, Mme Helene Budliger Artieda, et M. Brian Nelson, sous-secrétaire du Département du Trésor aux Etats-Unis et responsable des sanctions, ici à Berne, le 18 avril dernier - M. Nelson a rencontré aussi les responsables des banques; et nous avons encore été invités et avons participé à la séance plénière de la task force "Freeze and Seize" de l'Union européenne, le 28 avril dernier.

Cela montre que nous ne refusons pas la coopération. Au contraire, nous participons - et pas seulement le SECO, mais aussi l'Office fédéral de la justice et d'autres secteurs de l'administration tels que le Secrétariat d'Etat aux questions financières internationales -, nous faisons notre travail et essayons de nous améliorer. Le Conseil fédéral a presque triplé l'entité du SECO responsable des sanctions. Nous sommes en train de mettre sur pied un secteur plus forensique sur cet aspect. Ce que nous faisons, nous estimons que nous le faisons bien. Nous pouvons toujours nous améliorer - chacun a un potentiel d'amélioration -, mais je crois qu'il faut aussi relever ce qui est fait correctement par les membres des différentes administrations de ce pays.

Partant de cette constatation, je vous invite à rejeter la motion.

Mazzone Lisa · 2VP-F · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

22.3236

Zurückgezogen - Retiré

22.3883

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 7 Stimmen

Dagegen ... 30 Stimmen

(1 Enthaltung)