Botschaft zur Änderung des Revisionsaufsichtsgesetzes (extraterritoriale Zuständigkeit der Revisionsaufsicht)

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Botschaft zur Änderung des Revisionsaufsichtsgesetzes (extraterritoriale Zuständigkeit der Revisionsaufsicht)

vom 1. Juli 2015

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf zur Änderung des Bundesgesetzes über die Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren (extraterritoriale Zuständigkeit der Revisionsaufsicht).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. Juli 2015 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Simonetta Sommaruga Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

Das Revisionsaufsichtsgesetz dient insbesondere dem Schutz der Investorinnen und Investoren auf dem Schweizer Kapitalmarkt. Da auch ausländische Unternehmen auf diesem Markt aktiv sind, muss das Gesetz eine dementsprechende extraterritoriale Wirkung entfalten. Die Revisionsorgane ausländischer Emittenten müssen demnach entweder von der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) oder durch eine vom Bundesrat anerkannte ausländische Revisionsaufsichtsbehörde beaufsichtigt werden. Die bisherigen Erfahrungen in der Revisionsaufsicht zeigen, dass zur Sicherstellung der Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Kapitalmarktes eine massvolle Deregulierung notwendig ist, ohne dass der Investorenschutz dadurch beeinträchtigt wird.

Ausgangslage

Der Zuständigkeit der Schweizer Revisionsaufsicht unterstehen die Revisionsorgane ausländischer Gesellschaften, die entweder Beteiligungspapiere an einer Schweizer Börse kotiert haben, in der Schweiz Anleihensobligationen ausstehend haben (ob börsenkotiert oder nicht) oder wesentliche Tochtergesellschaften eines vorerwähnten Unternehmens sind. Zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten entfallen die Zulassungspflicht und die Aufsicht durch die RAB in zwei Ausnahmefällen: – Zum einen ist dies der Fall, wenn ein ausländisches Revisionsunternehmen einer vom Bundesrat anerkannten ausländischen Revisionsaufsichtsbehörde untersteht. – Zum anderen erfolgt dies, wenn die in der Schweiz angebotenen Anleihensobligationen durch eine Gesellschaft garantiert werden, die über ein staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen verfügt. Der Gesetzgeber ging beim Erlass dieser Regelung im Jahr 2005 davon aus, dass die Beaufsichtigung ausländischer Revisionsorgane weitestgehend an die Aufsichtsbehörden in den Sitzstaaten der Revisionsunternehmen delegiert werden kann. Aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre zeigt sich jedoch, dass dies nicht immer möglich ist. Entweder besteht im Heimatland eines Revisionsunternehmens gar keine Aufsicht oder dann nur eine, die nicht als gleichwertig anerkannt werden kann. Zulassung und Beaufsichtigung von ausländischen Revisionsunternehmen durch die Schweizer Aufsichtsbehörde können allerdings Auswirkungen auf die Attraktivität des Schweizer Kapitalmarktes haben. Dies gilt es im Interesse des Finanzplatzes zu minimieren, ohne dass der Investorenschutz darunter leidet.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Art. 8 Abs. 1 Bst. b Die geltende (aber noch nicht in Kraft getretene) Fassung von Artikel 8 RAG sieht vor, dass die Revisionsstellen ausländischer Gesellschaften, die Anleihensobligationen in der Schweiz ausstehend haben, entweder von der RAB oder einer vom Bundesrat anerkannten ausländischen Revisionsaufsichtsbehörde beaufsichtigt werden müssen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b i.V.m. Abs. 2 RAG). Dies umfasst sowohl Anleihensobligationen, die an einer Schweizer Börse kotiert sind, als auch solche, die nicht kotiert sind15. Der für die Aufsicht über die Revisionsstellen von Emittenten nicht-börsenkotierter Anleihen zu erwartende Aufwand steht allerdings in keinem angemessenen Verhältnis zum erwarteten Nutzen für den Investorenschutz (vgl. vorne Ziff. 1.3). Der extraterritoriale Geltungsbereich der Schweizer Revisionsaufsicht umfasst daher nach dem Entwurf nur noch die Revisionsstellen ausländischer Emittenten, die Anleihen an einer Schweizer Börse kotiert haben.

Art. 8 Abs. 1 Bst. c und d Der geltende Artikel 8 RAG sieht weiter vor, dass auch die Revisionsstellen wesentlicher Tochtergesellschaften der (Schweizer oder anerkannten ausländischen) Revisionsaufsicht zu unterstellen sind (Art. 8 Abs. 1 Bst. c und d RAG). Diese Vorgabe wurde ursprünglich geschaffen, um den Geltungsbereich der Schweizer Revisionsaufsicht in Übereinstimmung mit der Zuständigkeit der US-amerikanischen Revisionsaufsicht zu bringen (vorne Ziff. 1.5). Aus den bisherigen Erfahrungen ergibt sich jedoch, dass diese Übereinstimmung nicht notwendig ist. Viel wichtiger ist es, dass die für die Jahresrechnung der Konzernmutter (Holdinggesellschaft) und für die konsolidierte Jahresrechnung zuständige Revisionsstelle beaufsichtigt wird. Um eine effiziente Aufsicht über Schweizer Konzerne sicherzustellen, sind seit dem 1. Januar 2015 auch die ausländischen Konzerntöchter und deren Revisionsstellen gegenüber der Aufsichtsbehörde auskunfts- und herausgabepflichtig (Art. 15a Abs. 1 Bst. e RAG). Damit wird verhindert, dass der Revisionsaufsicht relevante Unterlagen entzogen werden, indem sie ins Ausland verlagert werden oder gar nie in die Schweiz gelangen16. Im Weiteren ist auch hier davon auszugehen, dass wesentliche ausländische Tochtergesellschaften nur mit einem Aufwand identifiziert werden

14 SR 221.302.3 15 Vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates vom 23. Juni 2004 zur Änderung des Obligationenrechts (Revisionspflicht im Gesellschaftsrecht) sowie zum Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren, BBl 2004 3969, 4012 und 4066. 16 Botschaft des Bundesrates vom 28. August 2013 zur Bündelung der Aufsichtskompetenzen über Revisionsunternehmen und Prüfgesellschaften, BBl 2013 6857, 6879.

können, der in keinem angemessenen Verhältnis zum Nutzen für den Investorenschutz steht (vgl. vorne Ziff. 1.3). Aus den vorstehenden Gründen ist auf die Aufsicht über die Revisionsstellen wesentlicher Tochtergesellschaften im Ausland zu verzichten. Die entsprechenden Bestimmungen (Art. 8 Abs. 1 Bst. c und d RAG) werden gestrichen.

Artikel 8 Absatz 3 Die Pflicht eines ausländischen Revisionsunternehmens zur Zulassung als staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen in der Schweiz entfällt nicht nur, wenn eine anerkannte ausländische Aufsicht besteht (Art. 8 Abs. 2 RAG), sondern auch, wenn die Anleihensobligation durch eine Gesellschaft garantiert wird, die über ein staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen verfügt, und neu wenn die Investorinnen und Investoren ausdrücklich auf die fehlende staatliche Beaufsichtigung des Revisionsunternehmens hingewiesen werden. Die Aufsichtsbehörde bestimmt die Einzelheiten der Offenlegung. Die Delegation an die RAB ermöglicht die notwendige Flexibilität in Bezug auf die Ausgestaltung der Transparenzpflicht. Die gewählten Kommunikationswege müssen den Investorinnen und Investoren einen schnellen, unkomplizierten und jederzeitigen Zugang zu den einschlägigen Informationen gewährleisten. In Frage kommt zum Beispiel der Kotierungsprospekt. Im Rahmen der Diskussionen rund um das Bundesgesetz über die Finanzdienstleistungen (Finanzdienstleistungsgesetz, FIDLEG) wird aber auch die Einführung zusätzlicher Pflichtdokumentationen wie des Basisinformationsblatts für Finanzinstrumente (sog. Key Investor Document, KID) geprüft17. Schliesslich ist auch die Offenlegung auf der Homepage der betroffenen Börse oder der RAB möglich. Schliesslich wird auch das Publikationsverfahren zu regeln sein. So muss zum Beispiel die Börse oder die RAB die Möglichkeit haben, bei fehlenden relevanten Informationen seitens des Emittenten beziehungsweise des Revisionsunternehmens die Investorinnen und Investoren von Amtes wegen auf die (vermutete) fehlende staatliche Beaufsichtigung des Revisionsunternehmens hinzuweisen.

Artikel 8 Absatz 4 Ausländische Revisionsunternehmen, für welche die Zulassungspflicht in der Schweiz entfällt (Art. 8 Abs. 2 RAG), müssen sich bei der RAB melden. Damit wird sichergestellt, dass die Befreiung von der Schweizer Zulassungs- und Aufsichtspflicht nicht zu Unrecht in Anspruch genommen wird. Dies ist umso wichtiger, als die Schweiz auf die Ausübung direkter Aufsichtsinstrumente verzichtet und auf die wirksame Beaufsichtigung durch eine als gleichwertig anerkannte Aufsichtsbehörde im Heimatstaat des Revisionsunternehmens vertraut. Dies schliesst nicht aus, dass die RAB diese um Amtshilfe mit Blick auf das ausländische Revisionsunternehmen oder auf das für den Schweizer Kapitalmarkt relevante Revisionsmandat ersucht (Art. 26 RAG). Die Schweizer Aufsicht kann sich so bis zu einem gewissen Grad auch ein Bild davon machen, ob die Partnerbehörde im Ausland ihre Kompetenzen tatsächlich und wirksam ausübt. Kommt die Schweizer Aufsichtsbehörde zum Schluss, dass dies nicht zutrifft, so bleibt ihr grundsätzlich nur, dem Bundesrat die

17 Vgl. Art. 58 ff. des Vorentwurfes vom 25. Juni 2014 zum Bundesgesetz über die Finanzdienstleistungen (Finanzdienstleistungsgesetz, FIDLEG).

Aberkennung der Gleichwertigkeit zu beantragen. Je nach den Umständen kommt auch die Sanktionierung des ausländischen Emittenten durch die Schweizer Börse in Frage18. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten der erwähnten Meldepflicht in der RAV. Das Verfahren wird einfach ausfallen; verlangt werden voraussichtlich nur der Name und die Adresse der zuständigen ausländischen Aufsichtsbehörde sowie gegebenenfalls die ausländische Zulassungs- oder Registernummer. Zur Schaffung von Rechtssicherheit für die Investorinnen und Investoren wird die RAB eine Liste derjenigen ausländischen Revisionsunternehmen veröffentlichen, die im Ausland gleichwertig beaufsichtigt sind.

Art. 43b Übergangsbestimmungen zur Änderung vom … In Bezug auf zwei Bestimmungen sind übergangsrechtliche Vorgaben notwendig: – Zum einen ist der Tatsache Rechnung zu tragen, dass das neue Recht erst in Kraft treten muss, bevor ausländische Revisionsunternehmen eine Zulassung der RAB beantragen können. Zudem braucht Letztere genügend Zeit, um die Zulassungsgesuche zu beurteilen. Sofern Revisionsunternehmen Revisionsdienstleistungen für Gesellschaften erbringen, deren Anleihensobligationen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts bereits an einer Schweizer Börse kotiert sind (Art. 8 Abs. 1 Bst. b E-RAG), und nicht von der Zulassungspflicht befreit sind, müssen sie bei der RAB innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des neuen Rechts über eine Zulassung als staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen verfügen (Art. 43b Bst. a E-RAG). Auf ein provisorisches Zulassungssystem, wie es bei der ursprünglichen Inkraftsetzung des RAG vorgesehen wurde (vgl. Art. 43 Abs. 3 RAG), kann vorliegend verzichtet werden (vgl. vorne Ziff. 1.4.2). Durch die Einführung einer zusätzlichen Ausnahme von der Zulassungspflicht (Art. 8 Abs. 3 Bst. b E-RAG) hat ein ausländisches Revisionsunternehmen immer die Möglichkeit, die fehlende Zulassung als staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen jederzeit durch die entsprechende Information der Investorinnen und Investoren zu überbrücken. Folglich besteht für die Zulassung kein übermässiger Zeitdruck. Aus diesem Grund wurde auch der Vorschlag nicht übernommen, wonach Artikel 8 RAG nur für die ausländischen Revisionsorgane der Emittenten von Anleihensobligationen gelten soll, die sich nach dem Inkrafttreten in der Schweiz kotieren lassen (vgl. vorne Ziff. 1.4.2). – Zum anderen braucht es eine Übergangsregelung für die Revisionsunternehmen mit Sitz im Ausland, die von der Zulassungspflicht befreit sind. Sofern diese Revisionsdienstleistungen für Gesellschaften erbringen, deren Anleihensobligationen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts an einer Schweizer Börse kotiert sind, müssen sie sich spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten bei der RAB anmelden (Art. 8 Abs. 2 RAG) oder sicherstellen, dass die Investorinnen und Investoren ausdrücklich auf die fehlende staatliche Beaufsichtigung des Revisionsunternehmens hingewiesen werden

18 Art. 23 Abs. 3 RAG und Art. 8 Abs. 3bis Börsengesetz (BEHG; SR 954.1) i.V.m. Art. 13 Kotierungsreglement der SIX Exchange Regulation.

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund 3.1.1 Finanzielle Auswirkungen Für den Bund ergeben sich durch die Anpassung des extraterritorialen Geltungsbereichs des RAG keine Auswirkungen: Die Finanzierung der Zulassung der Revisionsunternehmen sowie deren Beaufsichtigung erfolgt ausschliesslich über Gebühren und Aufsichtsabgaben, die bei den betroffenen Unternehmen erhoben werden.

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Die im Entwurf vorgeschlagene Regelung ist erheblich ressourcenschonender als die ursprüngliche Lösung. Weil die RAB weniger ausländische Revisionsunternehmen zulassen und beaufsichtigen muss, wird kein entsprechender Ausbau der personellen Ressourcen notwendig sein.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Anpassung der extraterritorialen Zuständigkeit der Revisionsaufsicht hat keine Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden, weil die aktuelle und die künftige Aufsichtstätigkeit ausschliesslich auf Bundesebene wahrgenommen werden.

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Die Vorlage erhöht die notwendige zeitliche Flexibilität und stellt damit ein schnelles und effizientes Kotierungsverfahren für ausländische Anleihen in der Schweiz sicher. Die Kosten für die Transparenz zugunsten der Investorinnen und Investoren fallen zudem tiefer aus als für die Zulassung und Beaufsichtigung diverser ausländischer Revisionsunternehmen. Die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Anleihensmarktes und die Attraktivität des Finanzplatzes Schweiz werden dadurch gestärkt. Gleichzeitig verfügen die Investorinnen und Investoren über alle notwendigen Elemente, um informierte Investitionsentscheide fällen zu können.

3.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die Vorlage untersteht nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b Bundesverfassung (BV)19), da sie weder Subventionsbestimmungen noch die Grundlage für die Schaffung eines Verpflichtungskredites oder Zahlungsrahmens enthält.

19 SR 101

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen

Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die vorliegende Gesetzesvorlage ist weder in der Botschaft vom 25. Januar 201220 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201221 über die Legislaturplanung 2011–2015 explizit als Massnahme erwähnt. Sie lässt sich aber unter das Ziel des Bundesrates subsumieren, die schweizerische Wirtschaft durch bestmögliche Rahmenbedingungen zu festigen (Ziel 2).

4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates Es bestehen keine nationalen Strategien des Bundesrates, die durch den Entwurf tangiert werden.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit Der Entwurf zur Anpassung der extraterritorialen Zuständigkeit der Revisionsaufsicht stützt sich wie das zu ändernden RAG auf Artikel 95 BV.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Der Entwurf ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar. Er tangiert keine Pflichten der Schweiz im Zusammenhang mit der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen oder mit internationalen Abkommen.

5.3 Erlassform

Die Änderung von Bundesgesetzen – hier des RAG – ist ihrerseits in die Form eines Bundesgesetzes zu kleiden.

5.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

5.4.1 Delegation an den Bundesrat Der Entwurf enthält eine ausdrückliche Delegationsnorm an den Bundesrat (Art. 8 Abs. 4 Satz 2 E-RAG). Dieser regelt demnach die Meldepflicht für ausländische Revisionsunternehmen, für welche die Zulassungspflicht in der Schweiz entfällt. Die

20 BBl 2012 481 21 BBl 2012 7155

Delegation erlaubt es, die Einzelheiten der Meldepflicht flexibel an die Bedürfnisse der Praxis anzupassen.

5.4.2 Delegation an die Aufsichtsbehörde Die RAB kann in einer Verordnung die Einzelheiten dazu bestimmen, wie die Investorinnen und Investoren über die fehlende staatliche Beaufsichtigung des ausländischen Revisionsunternehmens informiert werden (Art. 8 Abs. 5 E-RAG).