Botschaft zur Änderung des Gentechnikgesetzes (Verlängerung des Moratoriums zum Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen)

www.bundesrecht.admin.ch Massgebend ist die signierte elektronische Fassung

21.049

Botschaft zur Änderung des Gentechnikgesetzes (Verlängerung des Moratoriums zum Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen)

vom 30. Juni 2021

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Gentechnikgesetzes.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. Juni 2021 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Guy Parmelin Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2021-2311 BBl 2021 1655

Übersicht

Seit 2005 besteht in der Schweiz ein Moratorium zum Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen in der Land- und Waldwirtschaft sowie im Gartenbau. Das Moratorium wurde aufgrund der angenommenen Volksinitiative «für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft» eingeführt. Mit der vorliegenden Änderung des Gentechnikgesetzes will der Bundesrat das Moratorium bis zum 31. Dezember 2025 verlängern.

Ausgangslage

Seit 2005 hat das Parlament das Moratorium für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen (GVO) dreimal verlängert, das letzte Mal von 2017‒2021. Es besteht derzeit nach wie vor kein politischer Konsens, das Moratorium aufzuheben und für den Anbau von GVO eine tragfähige, austarierte Regulierung zu erlassen. Die jüngsten Entwicklungen der Gentechnologie können zu Innovationen führen, die zu einer nachhaltigen Entwicklung beitragen; sie können auch zu einer höheren Komplexität der Materie und zu neuen Risiken führen. Zwar unterliegen neue gentechnische Verfahren der Gentechnikgesetzgebung, es stellen sich aber vermehrt regulatorische Anwendungsfragen und neue Herausforderungen für die Gewährleistung der Warenflusstrennung und Wahlfreiheit der Konsumentinnen und Konsumenten. Diesen Herausforderungen adäquat zu begegnen und gleichzeitig die nötige Rechtssicherheit zu schaffen, erfordert zusätzliche Zeit.

4 Erläuterungen zum Artikel 37a GTG In Artikel 37a GTG soll einzig der Zeitraum für das Moratorium bis zum 31. Dezember 2025 verlängert werden. Die bestehende Regelung bleibt somit in materieller Hinsicht unverändert, d.h. für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten vermehrungsfähigen Pflanzen und Pflanzenteilen, gentechnisch verändertem Saatgut und anderem pflanzlichen Vermehrungsmaterial sowie gentechnisch veränderten Tieren zu landwirtschaftlichen, gartenbaulichen oder waldwirtschaftlichen Zwecken, dürfen bis zum Ablauf des Moratoriums keine Bewilligungen erteilt werden. Vom Moratorium weiterhin nicht betroffen sind Tätigkeiten im geschlossenen System (Labor, Gewächshaus etc.), Freisetzungsversuche sowie die Anwendungsbereiche Arzneimittel, Futtermittel, Lebensmittel und Dünger. Die Forschung und Entwicklung in den vom Moratorium betroffenen Bereichen kann also auch während des Moratoriums stattfinden. Die angepasste Regelung wird erst nach Ablauf des bis am 31. Dezember 2021 geltenden Moratoriums in Kraft treten können.

5 Auswirkungen 5.1 Auswirkungen auf den Bund Es sind von der Vorlage keine direkten Auswirkungen auf den Bund zu erwarten.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Es sind von der Vorlage keine finanziellen oder personellen Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden, urbane Zentren, Agglomerationen oder Berggebiete zu erwarten.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Durch die Verlängerung des Moratoriums bleiben die Vorschriften über das Inverkehrbringen von GVO für die bestimmungsgemässe Verwendung in der Umwelt bis zum 31. Dezember 2025 ausser Kraft. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen keine Bewilligungen für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Pflanzen und Pflanzenteilen, gentechnisch verändertem Saatgut und anderem pflanzlichem Vermehrungsmaterial sowie gentechnisch veränderten Tieren zu landwirtschaftlichen, gartenbaulichen oder waldwirtschaftlichen Zwecken erteilt werden. Das Moratorium hatte bisher keine erkennbaren Auswirkungen auf die schweizerische Volkswirtschaft, was mitunter auch am generellen Desinteresse am Anbau von gentechnisch veränderten Organismen in der Landwirtschaft im gesamteuropäischen Kontext liegen dürfte.

Schweizer Land- und Forstwirtschaft Von der Moratoriumsverlängerung ist die Schweizer Landwirtschaft direkt betroffen. Die bäuerlichen Organisationen möchten zumindest in den kommenden Jahren ohnehin auf einen Anbau und Einsatz von GVO verzichten. Zudem stossen die im Ausland verfügbaren Produkte aus GVO in der Schweiz derzeit nicht auf Interesse der Konsumentinnen und Konsumenten oder Landwirtinnen und Landwirte. Im Weiteren liegt derzeit kein Gesuch für eine Bewilligung für das Inverkehrbringen von gentechnisch verändertem Saatgut in der Schweiz vor, sodass für den Zeitpunkt des Ablaufs des verlängerten Moratoriums nicht mit einer zugelassenen GVO-Sorte zu rechnen ist. Das Einreichen eines Bewilligungsgesuchs ist auch während des Moratoriums möglich. In der Schweiz sind gemäss Artikel 9 GTG die Herstellung von gentechnisch veränderten Wirbeltieren, ausser für Zwecke der Forschung, Therapie und Diagnostik an Menschen oder Tieren, verboten; solche Wirbeltiere dürfen somit, unabhängig vom Moratorium, nicht für landwirtschaftliche Zwecke erzeugt oder in Verkehr gebracht werden. Nach Ansicht von betroffenen Verbänden und Betrieben hat sich das bestehende Moratorium für sie sowohl auf dem Schweizer Markt als auch beim Export als vorteilhaft erwiesen, weil es Vertrauen in die Schweizer Produkte geschaffen habe und der Verzicht auf GVO in der Landwirtschaft von vielen Kundinnen und Kunden als Qualitätsmerkmal gesehen wird. Dabei ist aber zu bemerken, dass die Branche derzeit freiwillig auf den Import zugelassener GV-Futtermittel verzichtet29. Durch den Druck auf die Landwirtschaft, nachhaltiger zu produzieren und durch sich wandelnde klimatische Bedingungen könnte sich aber das Interesse an der Pflanzenzüchtung mit neuen gentechnischen Verfahren künftig ändern. Aufgrund der dem Wald zugewiesenen Funktionen und der Art und Weise, wie er bewirtschaftet wird, hat der Einsatz von GVO im Wald in der Schweiz kein Interesse geweckt. Folglich hat das Moratorium auch keine Auswirkungen auf die Forstwirtschaft.

Andere betroffenen Branchen, inklusive private Forschung und Entwicklung Zu den von einer Moratoriumsverlängerung ebenfalls unmittelbar betroffenen Kreisen zählen auch Pflanzenzüchtungs- und Saatgutunternehmen, die GVO-Produkte in ih-

rem Angebot haben. Es handelt sich dabei um wenige international tätige Grossunternehmen. Mit signifikanten wirtschaftlichen Einbussen müssen diese Unternehmen im Falle einer Moratoriumsverlängerung nicht rechnen, weil der Schweizer Markt im globalen Vergleich klein ist. Auswirkungen könnte die Verlängerung auch auf Pflanzenzüchtungs- und Saatgutunternehmen haben, die an der Anwendung neuer gentechnischer Verfahren interessiert wären. KMU der übrigen Biotechnologiebranche sind von einer Verlängerung kaum direkt betroffen, da sie im grünen Gentechnikbereich (Pflanzenbiotechnologie) nicht tätig sind. Einzelne Verbände und Firmen in der Lebensmittel- und Futtermittelbranche (Bäckereien, Fleischfachverband, Gastrosuisse) haben bereits bei den bisherigen Verlängerungen des Moratoriums befürchtet, dass im Falle eines Anbaus von GVO in der Schweiz aufgrund der GVO-skeptischen Kundschaft für ihre Produkte Marktnachteile entstehen könnten.

Öffentliche Forschung Obwohl das Moratorium die Forschung nicht direkt tangiert, ging der Bundesrat in der Botschaft über die Volksinitiative «für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft» 2004 davon aus, dass der Forschungsstandort Schweiz indirekt international an Ansehen verlieren könnte, die Investitionen der Wirtschaft in die entsprechende Forschung reduziert werden und unsichere Perspektiven für die Forschenden zu einem Wissensverlust durch Abwanderung der Forschenden führen könnten.30 In seiner Botschaft vom 1. Juli 2009 hat der Bundesrat ausführlich dargelegt, dass gentechnische Forschungstätigkeiten in der Schweiz durch das Moratorium keinen Schaden genommen, sondern seit dessen Einführung insgesamt eher noch zugenommen haben31. An dieser Einschätzung haben auch die Ergebnisse des Nationalen Forschungsprogrammes über «Nutzen und Risiken der Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen» (NFP 59, 2007–2011) nichts geändert. Auf dem seit 2014 betriebenen, europaweit einzigartigen geschützten Versuchsfeld (protected site) bei Agroscope in Zürich Reckenholz werden regelmässig Freisetzungsversuche mit GVO-Pflanzen durchgeführt (bisher wurden insgesamt acht Versuche mit Sommer- und Winterweizen, Gerste, Kartoffeln, Äpfeln und Mais bewilligt)32. Auch hier ist durch das Moratorium kein signifikanter Rückgang von Freisetzungsversuchen feststellbar. Die dort durchgeführten Versuche dienten bisher mehrheitlich der Grundlagenforschung. Die Versuche leisten zudem auch einen Beitrag zur Biosicherheitsforschung. Bisher wurden in der Schweiz keine Bewilligungen für Freisetzungsversuche mit Pflanzen aus neuen gentechnischen Verfahren beantragt. Mit Ausnahme der Freisetzungsversuche findet die gentechnische Forschung im geschlossenen System (Laboratorien, Gewächshäuser, Produktionsanlagen) statt. Alle

30 BBl 2004 4937, 4947 f. 31 BBl 2009 5435, 5454 ff. 32 Register des BAFU zu Freisetzungsversuchen mit GVO: www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biotechnologie/fachinformationen/ freisetzungsversuche/freisetzungsversuche-mit-gentechnisch-veraendertenorganismen--g.html.

Forschungsprojekte mit GVO müssen nach Artikel 8 und 9 der Einschliessungsverordnung33 vom 9. Mai 2012 der Kontaktstelle Biotechnologie des Bundes gemeldet und von den Bundesämtern für Gesundheit und für Umwelt und weiteren Fachstellen überprüft werden. Die Zahl der pro Jahr eingegangenen Meldungen und Bewilligungsgesuche mit GVO bewegt sich seit Jahren auf hohem Niveau. Es ist kein negativer Effekt des Moratoriums für gentechnische Forschungstätigkeiten in geschlossenen Systemen festzustellen.

5.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten von Produkten aus der Land-, Waldwirtschaft und des Gartenbaus müssen für den Fall einer Verlängerung des Moratoriums keine wirtschaftlichen Folgen befürchten. Die von ihnen in Umfragen immer wieder gewünschte Qualitätscharta der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft wird weitergeführt. Gleichzeitig bleibt während des Moratoriums die Einfuhr bewilligter GVO-Lebens- und Futtermittel rechtlich zulässig.

5.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Artikel 6 Absatz 1 und 3 GTG hält fest, welche Gefährdungen und Beeinträchtigungen für Mensch und Umwelt vermieden werden müssen. Durch das Bewilligungsverbot für Produkte für den land- und waldwirtschaftlichen sowie gartenbaulichen Anbau von GVO bis Ende 2025 werden diese Anforderungen per se eingehalten. Die Verlängerung des Moratoriums ermöglicht es zudem, das GVO-Monitoring während der Zeit der Moratoriumsverlängerung weiterzuentwickeln, insbesondere im Hinblick auf den Nachweis jener schwer identifizierbaren GVO-Produkte aus den neuen gentechnischen Verfahren34. Der Entwicklung neuer Nachweisverfahren für diese Produkte muss hohe Priorität eingeräumt werden, damit der Vollzug des GVO-Monitorings mit verhältnismässigem Aufwand gewährleistet werden kann. Die Bundesverwaltung unterstützt diese Bestrebungen aktiv durch finanzielle Unterstützung von Forschungsprojekten an öffentlichen Institutionen und durch inhaltliche Zusammenarbeit mit diesen Institutionen.

33 SR 814.912 34 Information des BAFU zum Monitoring von GVO: www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biotechnologie/fachinformationen/ monitoring-gentechnisch-veraenderter-organismen.html.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit Materiell stützt sich die Vorlage auf Artikel 120 Absatz 1 BV, wonach der Mensch und seine Umwelt vor Missbräuchen der Gentechnologie geschützt sind. Das Moratorium hat zum Ziel, Menschen, deren Eigentum und die Umwelt vor Missbräuchen der Gentechnologie zu schützen. Es handelt sich um ein befristetes und partielles Verbot, das fast ausschliesslich die Landwirtschaft betrifft. Der Schutz vor Missbrauch bedeutet nicht nur, dass GVO weder gesundheits- noch umweltgefährdend sein dürfen, sondern auch, dass das Nebeneinander der landwirtschaftlichen Produktion mit und ohne GVO jederzeit gewährleistet sein muss. Im Gegensatz zu einem generellen Verbot wahrt die zeitlich befristete und sachlich eingeschränkte Moratoriumsverlängerung bis zum 31. Dezember 2025 den verfassungsrechtlichen Rahmen. Formell stützt sich die Vorlage auf Artikel 120 Absatz 2 BV, der dem Bund die Kompetenz gibt, Vorschriften über den Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen zu erlassen. Als wichtige rechtsetzende Bestimmung ist das Moratorium in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen (Art. 164 Abs. 1 BV). Das Gentechnikgesetz ist aufgrund seines regulativen Bezugspunktes –technische Verfahren der Gentechnologie – das richtige Gefäss für die Verlängerung des Moratoriums. Als bis 31. Dezember 2025 befristetes Verbot, Bewilligungen für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Pflanzen und Pflanzenteilen, gentechnisch verändertem Saatgut und anderem pflanzlichem Vermehrungsmaterial sowie von gentechnisch veränderten Tieren zu landwirtschaftlichen, gartenbaulichen oder waldwirtschaftlichen Zwecken zu erteilen, schränkt das Moratorium die Wirtschaftsfreiheit nach Artikel 27 BV ein.35 Diese Einschränkung ist unter den Voraussetzungen von Artikel 36 BV zulässig. Artikel 37a GTG stellt die erforderliche gesetzliche Grundlage zur Einschränkung von Grundrechten dar (Art. 36 Abs. 1 BV). Da das Verbot insbesondere zum Schutz der Produktion von Erzeugnissen ohne GVO erlassen wird, liegt ein hinreichendes öffentliches Interesse für die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit vor (Art. 36 Abs. 2 BV). Diese Einschränkung ist aufgrund des befristeten und nur partiellen Verbots verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV).

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 6.2.1 Welthandelsorganisation (WTO) Der Bundesrat hat das Verhältnis des Moratoriums zum Regelwerk der WTO bereits in seinen Botschaften vom 18. August 200436, 1. Juli 200937 und 29. Juni 2016 ausgeleuchtet. Er kommt dabei zum Schluss, dass nicht abschliessend beurteilt werden

35 Siehe Botschaft über die Volksinitiative «für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft», BBl 2004 4937, 4951. 36 BBl 2004 4937, 4948 f. 37 BBl 2009 5435, 5458 f.

könne, ob das Moratorium für gentechnisch verändertes pflanzliches Vermehrungsmaterial in der Landwirtschaft mit den relevanten WTO- Abkommen (insbesondere GATT und TBT-Abkommen, allenfalls SPS-Abkommen) vereinbar sei oder nicht. Die bisherige WTO-Rechtsprechung betreffend GVO-Massnahmen38, ist nicht unbedingt und unmittelbar auf das schweizerische Moratorium übertragbar. Dieses bezieht sich einzig auf das Inverkehrbringen, d.h. insbesondere den Anbau von gentechnisch verändertem pflanzlichem Vermehrungsmaterial. Es bezieht sich nicht allgemein auf GVO, wie dies beim ursprünglichen Moratorium auf dem Gebiet der heutigen Europäischen Union der Fall war, in dessen Zusammenhang die zuständige WTO- Sondergruppe im Jahr 2006 zwei Verletzungen des WTO-Rechts konstatiert hat. Wie bereits die vorangehenden Moratoriumsverlängerungen wurde seitens der Schweiz die mit dieser Vorlage vorgeschlagene Verlängerung in der WTO notifiziert und begründet. Als Reaktion darauf haben die USA und Kanada auf die ihrer Ansicht nach bestehende Nichtkonformität mit dem WTO-Recht und den protektionistischen Charakter der Verlängerung des Moratoriums hingewiesen.

6.2.2 Europäische Union

Wie bereits in den Botschaften vom 18. August 200439 und 1. Juli 200940 und in Kapitel 2 ausführlich erläutert, entspricht das schweizerische Moratorium grundsätzlich nicht dem geltenden EU-Recht. Die Richtlinie 2001/18/EG sieht Entscheidungen über das Inverkehrbringen von gentechnisch verändertem pflanzlichem Vermehrungsmaterial nach fallweiser Prüfung vor. Obwohl einige Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von GVO auf ihrem Hoheitsgebiet verbieten, kennt die EU seit 2004 kein faktisches GVO-Zulassungsmoratorium mehr. Allerdings ist es den EU-Mitgliedstaaten seit 2015 erlaubt, sich aus anderen Gründen als Gesundheits- und Umweltrisiken, etwa aus sozio-ökonomischen Überlegungen, einzelfallspezifisch für nationale Anbauverbote der in der EU zugelassenen GVO auszusprechen («Opt-out»). Das zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft (heute EU) abgeschlossene bilaterale Abkommen vom 21. Juni 1999 über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (Landwirtschaftsabkommen)41 steht einer Moratoriumsverlängerung nicht im Weg: Gemäss dessen Anhang 6 ist der bilaterale Verkehr von Saatgut zwar grundsätzlich liberalisiert, genetisch veränderte Sorten sind von den diesbezüglichen Bestimmungen jedoch ausdrücklich ausgenommen (Anhang 6 Art. 5 Abs. 4).

38 BBl 2009 5435, 5458 39 BBl 2004 4937, 4950 f. 40 BBl 2009 5435, 5459 41 SR 0.916.026.81

6.2.3 Cartagena-Protokoll

Das Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit vom 29. Januar 2000 42 regelt in erster Linie Aspekte des grenzüberschreitenden Verkehrs von GVO43. Das Protokoll von Cartagena und die Cartagena-Verordnung vom 3. November 200444 sollen gewährleisten, dass die gentechnisch veränderten lebenden Organismen, die für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt eine Gefahr bilden können, sicher transportiert und genutzt werden. Gesuche um Ein- oder Durchfuhrbewilligungen für GVO kann die Schweiz als Vertragspartei entweder nach ihrem eigenen rechtlichen Regelwerk, das mit dem Protokoll vereinbar ist, oder nach einem vom Protokoll vorgegebenen Verfahren behandeln (vgl. Art. 9 Ziff. 2 Bst. c und Ziff. 3, Art. 10 und Art. 14 Ziff. 4 des Protokolls). Für diese Einfuhren werden wissenschaftliche Risikobeurteilungen durchgeführt, in denen auch das Vorsorgeprinzip berücksichtigt werden kann (vgl. Art. 1 und 10 Ziff. 6 sowie Anlage III des Protokolls). Somit kann sich die Schweiz beim befristeten Bewilligungs- und Einfuhrverbot von lebendigen gentechnischen Pflanzen, Pflanzenteilen und Saatgut auf das Vorsorgeprinzip berufen. Die Weiterführung des Moratoriums hat daher keinen Einfluss auf das Cartagena-Protokoll.

6.3 Erlassform

Die Umsetzung der Vorlage erfolgt durch die Anpassung des Artikels 37a GTG. Als wichtige rechtsetzende Bestimmung ist die Verlängerung des Moratoriums auf Gesetzesstufe zu erlassen (Art. 164 Abs. 1 BV). Das Moratorium wurde ursprünglich aufgrund einer Volksinitiative in der Verfassung verankert (Art. 197 Ziff. 7 BV). Die Verfassung soll aber nach Möglichkeit nicht mit Regelungen von bloss temporärem Bestand belastet werden. So wurde bereits bei der ersten Verlängerung des Moratoriums 2004 das Gentechnikgesetz als richtiges Gefäss für die Moratoriumsregelung gewählt. Daran wird für die erneute Verlängerung festgehalten.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der vorgesehenen Anpassung von Artikel 37a GTG werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite beschlossen.

42 SR 0.451.431 43 Vgl. Botschaft über die Volksinitiative «für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft», BBl 2004 4937, 4951. 44 SR 814.912.21

6.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und

des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Verlängerung des Moratoriums betrifft weder die Aufgabenteilung noch die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone.

6.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Verlängerung des Moratoriums betrifft die Subventionsgesetzgebung nicht.

6.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage enthält keine Bestimmungen zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen.

6.8 Datenschutz

Die Verlängerung des Moratoriums hat keine Auswirkungen auf den Datenschutz.