Botschaft über die Genehmigung des Beschlusses Nr. 1/2021 des gemischten Ausschusses EU–Schweiz zur Änderung von Kapitel III und der Anhänge I und II des Abkommens zwischen der Schweiz und der EG über Zollerleichterungen und Zollsicherheit

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21.059

Botschaft über die Genehmigung des Beschlusses Nr. 1/2021 des gemischten Ausschusses EU–Schweiz zur Änderung von Kapitel III und der Anhänge I und II des Abkommens zwischen der Schweiz und der EG über Zollerleichterungen und Zollsicherheit

vom 25. August 2021

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Beschlusses Nr. 1/2021 des gemischten Ausschusses EU–Schweiz zur Änderung von Kapitel III und der Anhänge I und II des Abkommens zwischen der Schweiz und der EG über Zollerleichterungen und Zollsicherheit.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

25. August 2021 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Guy Parmelin Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2021-2851 BBl 2021 2071

Übersicht

Aufgrund von Neuerungen im Bereich der EU-Zollsicherheitsmassnahmen muss das Abkommen vom 25. Juni 2009 zwischen der Schweiz und der EG über die Zollerleichterungen und Zollsicherheit aktualisiert werden. Damit wird sichergestellt, dass Erleichterungen im bilateralen Warenverkehr zwischen der Schweiz und der EU weitergeführt werden können. Zudem wird im internationalen Warenverkehr die Sicherheit erhöht.

Ausgangslage

Das Abkommen vom 25. Juni 2009 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen (ZESA) wurde von der Bundesversammlung am 18. Juni 2010 genehmigt und ist am 1. Januar 2011 in Kraft getreten. Auf der Grundlage des ZESA bilden die Schweiz und die Europäische Union (EU) einen Zollsicherheitsraum mit gleichwertigen Sicherheitsstandards. Diesem gehört seit 2017 auch Norwegen an. In diesem Sicherheitsraum wenden die Parteien gleichwertige Zollsicherheitsvorschriften an und verzichten untereinander auf Zollsicherheitsmassnahmen, wie sie gegenüber Drittstaaten zur Anwendung kommen. Dies bedeutet konkret, dass die schweizerischen Behörden für Warensendungen im direkten Importverkehr aus sowie für Exportsendungen nach Drittstaaten eine Vorabanmeldung von Sicherheitsdaten verlangen, um gestützt darauf eine Risikoanalyse durchführen zu können. Im Warenverkehr zwischen der Schweiz und der EU und Norwegen wird gestützt auf das ZESA und das entsprechende Abkommen zwischen der Schweiz und Norwegen auf diese Massnahmen verzichtet. Ferner bildet das ZESA die Grundlage für die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit des Status der jeweils zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten. Diesen werden Erleichterungen bei sicherheitsrelevanten Zollkontrollen gewährt. Die EU hat mit Inkrafttreten des neuen Unionszollkodexes am 30. Oktober 2013 unter anderem Neuerungen im Bereich der Zollsicherheitsmassnahmen eingeführt, welche direkte Auswirkungen auf das ZESA haben. Um die Gleichwertigkeit der Vorschriften der Schweiz und der EU weiterhin zu gewährleisten, muss dieses aktualisiert und im Sinne von Artikel 22 ZESA an die entsprechenden neuen Bestimmungen des EU-Rechts angepasst werden. Durch diese Anpassungen werden die Zollsicherheit im internationalen Warenverkehr erhöht, die Zoll-Zusammenarbeit mit der EU weiter verbessert und die Digitalisierung der Zollprozesse vorangetrieben. Diese Neuerungen sind somit auch im Interesse der Schweiz. Übernimmt eine der Vertragsparteien eine Neuerung nicht und entstehen dadurch Sicherheitslücken, so kann die andere Vertragspartei Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Die Anpassungen im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU werden direkt auch anwendbar im Verhältnis zwischen der Schweiz und Norwegen.

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

des Beschlusses Nr. 1/2021 Die nachstehend aufgeführten Artikel des ZESA wurden angepasst oder neu hinzugefügt.

5.1 Kapitel III ZESA: Zollrechtliche

Sicherheitsmassnahmen

Art. 9 Allgemeine Bestimmungen zur Sicherheit In Artikel 9 verpflichten sich die Vertragsparteien für den Güterverkehr aus oder in Drittländer, die in Kapitel III aufgeführten zollrechtlichen Sicherheitsmassnahmen einzuführen und an ihren Aussengrenzen ein gleichwertiges Mass an Sicherheit zu gewährleisten. Gleichzeitig verzichten sie auf Sicherheitsmassnahmen im bilateralen Warenverkehr. Es ergeben sich inhaltlich keine Neuerungen, der Text wurde mit Blick auf die Rechtssicherheit lediglich präziser ausformuliert.

Art. 10 Vorabanmeldung bei Ein- und Ausgang der Waren Artikel 10 regelt die als zollrechtliche Sicherheitsmassnahme vorgesehene summarische Anmeldung zu Sicherheitszwecken von Waren bei der Ein- und Ausfuhr von und nach Drittstaaten. In Bezug auf Form und Inhalt, Ausnahmen, Ort der Abgabe, Frist und die übrigen zur Anwendung dieses Artikels erforderlichen Bestimmungen wird auf Anhang I verwiesen, der diese Fragen abschliessend regelt. Neu wird ausgeführt,

19 SR 631.01

dass die Eingangsvorabanmeldung vom Warenführer abzugeben ist, in welchen elektronischen Systemen und mit welchen Daten sie vorgenommen werden muss. Zusätzlich wird die Möglichkeit des Multiple-Filing eingeführt, bei dem unterschiedliche Wirtschaftsbeteiligte, wenn sie es wünschen, eine gemeinsame Meldung erstellen können, wobei jeder diejenigen Daten liefert, die ihm zur Verfügung stehen und für die er die Verantwortung übernimmt. Die entsprechenden neuen Vorkehrungen bezüglich technischer und finanzieller Regelungen für das ICS² sind ebenfalls in Anhang I abschliessend geregelt (Titel II bzw. Titel III). Da das ICS² ein System der EU ist, dem sich die Schweiz anschliesst, werden sich die betroffenen Schweizer Benutzer mit den in der EU üblichen EORI-Nummern identifizieren müssen. Die Übergangsregelung, wonach Schweizer Wirtschaftsbeteiligte ihre Schweizerische Identifikationsnummer bis am 14. März 2021 verwenden können20, wird aufgehoben. Wenn ein ausländischer Wirtschaftsbeteiligter die Zollsysteme der Schweiz benutzen will, gilt für ihn ebenfalls, dass er sich mit seiner schweizerischen Nummer identifizieren muss (zukünftig wird das die Geschäftspartner-ID sein). Da die Vorabmeldung nur bei direkten Einfuhren von ausserhalb der EU und Norwegen vorgeschrieben ist, sind davon lediglich Beförderer betroffen, die Waren über die beiden Flughäfen Zürich und Genf einführen. Da diese auch in der EU tätig sind und demzufolge bereits über eine solche EORI-Nummer verfügen, ergibt sich durch diese Änderung kein Mehraufwand für die betroffenen Schweizer Anmelder. Die zusätzliche Möglichkeit des Multiple-Filings im ICS² kann von allen Schweizer Wirtschaftsbeteiligten genutzt werden, die sich aber ebenfalls mit einer EORI-Nummer identifizieren müssten. Von wie vielen Wirtschaftsbeteiligten diese neue Möglichkeit genutzt werden wird, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht abgeschätzt werden. Es ist jedoch zu bemerken, dass viele Schweizer Firmen, die Waren aus der EU importieren oder in die EU exportieren, bereits über eine solche EORI-Nummer verfügen. Der Aufwand für die einmalige Registrierung der verbleibenden Schweizer Wirtschaftsbeteiligten in der EORI-Datenbank ist minim (vgl. Ziff. 6.3).

Art. 11 Zugelassener Wirtschaftsbeteiligter Allen im Zollgebiet (inkl. Fürstentum Liechtenstein und Büsingen) niedergelassenen Wirtschaftsbeteiligten, die ein entsprechendes Gesuch stellen und die in Anhang II genannten Voraussetzungen erfüllen, wird der Status eines zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten (AEO-Status) zuerkannt. Neu aufgeführt ist die Anerkennung der AEO mit Niederlassung in den Schweizer Zollausschlussgebieten (heute die Talschaften Samnaun und Sampuoir21). Damit wird eine schon bestehende Praxis formalisiert. Den AEO werden Erleichterungen bei sicherheitsrelevanten Zollkontrollen gewährt. Anhang II enthält bereits Bestimmungen über die Zuerkennung des Status, über die verschiedenen Arten der Erleichterung, sowie über Aussetzung, Annullierung und Widerruf des Status. Die Bestimmung betreffend die Ausnahme der Niederlassungspflicht eines AEO im Zollgebiet eines Vertragslandes wird mit der vorliegenden Änderung aufgehoben und der Begriff der Annullation wird eingeführt. Ebenfalls erläutert werden die Art und Weise, wie die Vertragsparteien Informationen über ihre AEO

20 Beschluss des Gemischten Ausschusses 1/2013, ABl. L 175 vom 27.6.2013, S.75. 21 Vgl. Art. 1 der Zollverordnung.

austauschen. Gegenüber heute ergeben sich in Bezug hierauf keine Änderungen. Dieser Informationsaustausch ist auf die nötigen Daten zur Identifizierung der betreffenden AEO beschränkt.

Art. 12 Sicherheitsrelevante Zollkontrollen und Risikomanagement Die Vertragsparteien verfügen über ein sicherheitsrelevantes Risikomanagement und führen EDV-gestützte Risikoanalysen durch. Sie bestimmen Risikokriterien sowie sicherheitsrelevante Kontrollbereiche. Sicherheitsrelevante Zollkontrollen werden innerhalb eines gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement durchgeführt. Um die Effizienz dieser Zollkontrollen zu verstärken, werden bereits heute gegenseitig Informationen (z.B. Risikoprofile oder eigene Feststellungen bei den Sicherheitskontrollen) ausgetauscht. Neu wird festgelegt, dass die Zusammenarbeit im Bereich der Zollsicherheits-Risikoanalyse und des Zollsicherheits-Risikoanalyseprozesses elektronisch via das ICS² geregelt wird. Erläutert wird auch, dass die Sicherheitskontrollen basierend auf einem standardisierten Risikomanagementsystem, das aus einem gemeinsamen und einem nationalen Teil besteht, die sich ergänzen, ausgeführt werden. Dabei werden die anzuwendenden Kriterien im gemeinsamen Teil zusammen erarbeitet (gemeinsame Risikokriterien) und diejenigen im nationalen Teil gegenseitig anerkannt. Das Risikomanagementsystem ist ebenfalls Teil des ICS², das von allen Vertragsparteien ergänzt und unterhalten wird, um die Daten aktuell zu halten.

Art. 13 Begleitende Massnahmen zur Umsetzung der zollrechtlichen Sicherheitsmassnahmen Es ergeben sich keine Neuerungen bezüglich des bestehenden Textes, der die Modalitäten festlegt, nach denen der Gemischte Ausschuss die Umsetzung der zollrechtlichen Sicherheitsmassnahmen begleitet. Diese begleitenden Massnahmen können insbesondere in der regelmässigen Evaluation der Umsetzung und der Überprüfung im Hinblick auf eine bessere Anwendung der Bestimmungen durch Expertentreffen oder Audits der Verwaltungsverfahren bestehen. Ein allfälliges Audit bei einem AEO in Anwesenheit von ausländischen Behörden bedarf des ausdrücklichen Einverständnisses der betroffenen Firma.

Art. 14 Schutz des Berufsgeheimnisses und persönliche Daten Im ZESA werden personenbezogene Daten nach den im jeweiligen Gebiet der Vertragspartei, welche die Information erhält, geltenden Gesetzen geschützt. Neu ist zusätzlich der Schutz der Übertragung von personenbezogenen Daten geregelt. Verantwortlich für diesen Schutz ist derjenige Staat, welcher Personendaten ins Ausland übermittelt. Mit dieser Neuerung müssen für die elektronische Kommunikation jeweils die Bedingungen für Datenbekanntgaben ins Ausland gemäss dem geltenden

Gesetz im Versenderland (Datenschutz-Grundverordnung22 in der EU und Bundesgesetz vom 19. Juni 199223 über den Datenschutz in der Schweiz) erfüllt sein. Wie bisher bleibt im ZESA geregelt, dass diese Informationen weder an andere Personen als an die zuständigen Organe der betreffenden Vertragspartei weitergegeben noch von diesen Organen zu anderen als den in diesem Abkommen vorgesehenen Zwecken benutzt werden dürfen.

5.2 Anhänge I und II ZESA

Anhang I regelt die summarischen Eingangs- und Ausgangsanmeldungen, die technischen Vorkehrungen sowie die finanziellen Beteiligungen am ICS² der EU. Neu sind die Bestimmungen zur Einfuhr (Titel I Art. 1–10) von denjenigen der Ausfuhr getrennt (Titel IV Art. 18–21), da sie neu detaillierter sind und unterschiedliche Informatiksysteme betreffen. Da mit dieser Anpassung des ZESA ebenfalls der Beitritt zum ICS² formalisiert wird, regeln die Titel II und III von Anhang I neu die technischen Vorkehrungen sowie die finanzielle Beteiligung der Schweiz am ICS² (Titel II Art. 11–16 bzw. Titel III,Art. 17). Im Detail regeln die Titel I und IV Folgendes: In Artikel 1 wird das ICS² als das zu verwendende System bei der Einfuhr eingeführt. In Artikel 2 sowie bei der Ausfuhr in Artikel 20 wird das schon bisher verwendete Neue Computerisierte Transit System (NCTS) zur Datenweiterleitung festgehalten. Für das ICS² werden die in der relevanten EU-Gesetzgebung definierten drei Release-Daten (für die erste Etappe der 15. März 2021, für die zweite Etappe der 1. März 2023 und für die dritte Etappe der 1. März 2024) festgehalten. Diese Daten bestimmen, wann welche Änderungen in ICS² umgesetzt werden. Der Ort der Abgabe einer summarischen Ein- oder Ausgangsanmeldung wird in Artikel 4 respektive Artikel 20 definiert. In Artikel 2 und 18 werden Form und Inhalt der summarischen Einrespektive Ausgangsanmeldungen gemäss den neuen Anforderungen in der EU-Gesetzgebung definiert. Neu wird dabei auch die Möglichkeit geschaffen, dass diese Meldungen von mehr als einem Datensatz durch verschiedene Personen bereitgestellt werden können. Für die Wirtschaftsbeteiligten stellt das eine Vereinfachung dar. Ebenfalls neu ist die Rückmeldung an den Anmelder und Warenführer, über den Status der Anmeldung, falls diese das wünschen.

22 Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG, ABl. L 119 vom 4.5.2016, S. 1. 23 SR 235.1

In Artikel 3 und 19 werden die Ausnahmen zur Vorabanmeldepflicht bei der Ein- respektive Ausfuhr definiert. Neu sind dabei Paketsendungen im Postverkehr bei der Einfuhr nicht mehr ausgenommen. Sie werden damit dem Kurierverkehr gleichgestellt. Ebenfalls sind neu Ausnahmen von der Vorabanmeldepflicht, die vorher nur für die EU galten, ebenfalls für die Schweiz anwendbar. Zusätzlich wird im See- und Luftverkehr geregelt, dass keine erneute Eingangsvorabanmeldung nötig wird, wenn der Transport über ein Drittland und ohne Halt stattfindet. In Artikel 4 ist neu geregelt, dass die Vorabanmeldung bei der Einfuhr auch in mehreren Datensätzen, die sich ergänzen, übermittelt werden kann (sog. Multiple Filing) und dass diese Übermittlung auch an eine andere als die erste Eingangszollstelle übermittelt werden kann. Diese leitet die Daten dann an die erste Eingangszollstelle weiter. Artikel 5 deckt den neuen Ansatz der Registratur jedes einzelnen Datensatzes der Eingangsvorabanmeldung und der Rückmeldung an den Deklaranten ab. Ab der zweiten Etappe wird diese Rückmeldung auch auf den Warenführer ausgeweitet, falls dieser eine solche wünscht. In Artikel 6 wird ausgeführt, dass die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 für den Warentransport via Seeweg, Binnengewässer, Strasse oder Schiene ab der dritten Etappe gelten. Für Paketsendungen im Kurier- und Postverkehr, die via Luftverkehr transportiert werden, ist dies bereits ab der zweiten Etappe möglich. Zusätzlich kann im Kurier- und Postverkehr, der via Luftverkehr transportiert wird, bereits ab der ersten Etappe der Minimaldatensatz angewendet werden. In den Artikeln 7 und 21 gibt es bezüglich der Fristen zur Vorabanmeldung keine inhaltlichen Neuerungen im Vergleich zum bestehenden Text. Er wurde lediglich präziser ausformuliert. Bei der Einfuhr im Luftverkehr wird neu eine Meldung verlangt, die vor Verlad der Waren im Drittland erstellt werden muss. Diese Neuerung betrifft in der Schweiz jedoch nur Direktimporte via die internationalen Flughäfen Zürich und Genf. Die Bestimmungen in Artikel 8 beschreiben detailliert die Risikoanalyse und Sicherheitskontrollen, die anhand der summarischen Eingangsanmeldungen durchgeführt werden. Diese Anpassungen sind nötig, da im Einfuhrbereich neu ICS² genutzt wird. In der bisherigen Praxis der Schweiz ändert sich dabei,

dass sämtliche Informationen zur Sicherheit unter den betroffenen Vertragsländern ausgetauscht und nötigenfalls weitergeleitet werden können. Dabei können sich mehrere Vertragsländer an einer Risikoanalyse beteiligen. Durch diesen Verbund entstehen Vorteile für die Schweiz, die die Sicherheit erhöhen können. So hat die Schweiz neu auch auf Informationen über Sendungen, die aus einem Drittland via die EU (z. B. Rotterdam oder Antwerpen) mit Endbestimmung Schweiz geliefert werden, Zugriff und kann auf die entsprechenden Risikoanalysen Einfluss nehmen. Für den Wirtschaftsbeteiligten im Drittland ändert sich dadurch, dass, je nach Ergebnis der Sicherheitsprüfung, sogenannte «Referrals» (RFI [Request for information], RFA [request for amendment], HRCM [Request for screening]

und DNL [Do Not Load]) zurückgemeldet werden können. Die ersten drei müssen vom Anmelder beantwortet werden (der dritte mit einer Bestätigung des Screenings) und beim Ladeverbot des vierten Referrals darf diese Ware am geplanten Abflughafen im Drittland nicht in das Flugzeug verladen werden. Im Artikel 9 wird das Multiple-Filing schrittweise eingeführt. Dabei besteht ab der zweiten Etappe des in Artikel 1 erwähnten ICS² die Möglichkeit, dass mehrere Personen unterschiedliche, sich ergänzende Daten für eine Vorabanmeldung liefern und diese auch bearbeiten können (vgl. auch Art. 4–6 oben). Dabei werden die Regeln für dieses Verfahren beschrieben und genau erläutert wer, wann, wem, welche Daten liefern muss. Dadurch wird das Verfahren für die Wirtschaftsbeteiligten vereinfacht, da jeder die Daten liefert, die ihm direkt zur Verfügung stehen. Somit muss nicht ein Wirtschaftsbeteiligter die Daten zusammenstellen und sie dann anmelden. Durch dieses neue Verfahren sind auch die Verantwortlichkeiten klar geregelt, indem gesagt wird, dass jeder für die Richtigkeit seiner Daten die volle Verantwortung übernimmt. Im letzten Artikel bezüglich der Einfuhr, Artikel 10, wird neu ab der zweiten Etappe des in Artikel 1 erwähnten ICS² das Verfahren geregelt, wenn ein Flugzeug oder ein Hochseeschiff in eine andere Vertragspartei umgeleitet wird und die Daten innerhalb des ICS² weitergeleitet werden. Unter Titel II, das heisst in den Artikeln 11–16, sind die technischen Regelungen für ICS² sowie die dafür gebrauchten Plattformen zur einheitlichen Benutzerverwaltung und digitalen Signatur ausgeführt. Dazu gehören die Arbeitsweise und Schulung, die einheitliche Benutzerverwaltung und die Plattform für digitale Signaturen, die Datenverwaltung, -eigentum und -sicherheit, die Verarbeitung personenbezogener Daten und die Teilnahme an der Entwicklung, Wartung und Verwaltung des ICS². All diese Rechte und Pflichten sind im Einklang mit den bestehenden schweizerischen Rechtsgrundlagen. Ebenfalls ist festgehalten, dass die Schweiz an Sitzungen der Customs Expert Group der EU bezüglich Entwicklung, Wartung und Verwaltung des ICS² teilnehmen kann. In Titel III wird die finanzielle Beteiligung bezüglich der Verantwortlichkeiten, Verpflichtungen und Erwartungen an die Implementierung und den Betrieb des ICS² im

Detail geregelt. Titel III definiert zudem die Elemente der Zusammenarbeit zwischen den Parteien in Bezug auf das ICS². In Artikel 17 werden die finanziellen Verpflichtungen für die Teilnahme an ICS² aufgelistet. Die Schweiz und Norwegen werden sich mit je 4 Prozent an den Entwicklungs- und operationellen Kosten des ICS² und beteiligter Systeme beteiligen, um den zusätzlichem Aufwand, der sich im Zusammenhang mit der Beteiligung der Schweiz bzw. Norwegens als Nicht-EU-Mitglieder ergibt, abzudecken. Die 4 Prozent ergeben sich aus der Anzahl der teilnehmenden Staaten (27 EU Staaten, Norwegen und die Schweiz): 100 Prozent geteilt durch 29 Teilnehmende = 3,448 Prozent (aufgerundet auf 4 %). Zur zusätzlichen Planungssicherheit wurde das Kostendach für Entwicklung, Test, Bereitstellen, Verwalten und Betreiben der Informatikkomponenten des ICS² für die Schweiz auf maximal 550’000 Euro und die betrieblichen Kosten auf

maximal 450 000 Euro pro Jahr beschränkt. Diese Höchstbeträge dürften gemäss heutigen Berechnungen nur in Ausnahmesituationen erreicht werden (siehe auch Ziff. 6.1). Anhang II enthält Bestimmungen über den Status des AEO. Das Konzept des AEO wurde entwickelt, um den internationalen Austausch von Waren und Dienstleistungen sicherer zu machen. Ziel ist die Absicherung der durchgängigen internationalen Lieferkette vom Hersteller einer Ware bis zu den Konsumentinnen und Konsumenten. Die Zollverwaltungen aller Parteien nehmen hierzu verstärkt die Unternehmen selbst in die Pflicht, für ihren Teil der Lieferkette die Verantwortung zu übernehmen und Waren sowie Ressourcen vor Missbrauch und Manipulationen zu schützen. Der Status signalisiert eine gute Partnerschaft zwischen einem Unternehmen und den Zollverwaltungen. Zur Erlangung des AEO-Status hat der Antragsteller ein Zertifizierungsverfahren zu durchlaufen. Dabei hat er ein Self-Assessment (Fragebogen) durchzuführen. Bei der Prüfung der Voraussetzungen berücksichtigt die Zollverwaltung nach Möglichkeit auch andere Zertifikate (z. B. ISO 28001). Den zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten werden Erleichterungen bei sicherheitsrelevanten Zollkontrollen gewährt. Sie haben unter anderem bei der Vorabanmeldungen weniger Daten zu liefern und werden weniger oft und wenn, dann vorrangig kontrolliert. In den Artikeln 1–12 zum AEO wurden mit Blick auf die Rechtssicherheit hauptsächlich die bestehenden Rechte und Pflichten sowie die aus dem AEO-Status entstehenden Vorteile im Bereich Sicherheit präziser ausformuliert. Inhaltlich neu ist einzig im Artikel 2 die Erwähnung der Bestimmung bezüglich der Überprüfung der bisherigen Einhaltung der nationalen Steuergesetze. Diese Überprüfung wird von der EZV im Rahmen einer AEO-Zertifizierung in Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung bereits heute vorgenommen. Inhaltlich ergeben sich abgesehen von der Möglichkeit der Annullierung des Status keine Neuerungen, der Text wurde lediglich präzisiert.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund 6.1.1 Finanzielle Auswirkungen Die Aktualisierung des Abkommens sieht unter anderem eine Teilnahme am ICS² der EU vor. Dieses wird in den Jahren 2021–2024 in mehreren Teilschritten bzw. Phasen eingeführt. Das System ermöglicht eine effiziente Abwicklung der Zollsicherheitsmassnahmen und der entsprechenden Kontrollen bei der Einfuhr. Finanziell hat die Beteiligung an Entwicklung, Bau und Betrieb des neuen Informatiksystems folgende Auswirkungen: – Die Schweiz beteiligt sich an den Entwicklungs- und einmaligen Kosten der zentralen ICS2-Komponenten sowie an den wiederkehrenden Betriebskosten der zentralen ICS2-Komponenten der EU. Die Kosten für die Entwicklung und den Betrieb der nationalen Komponenten werden vollständig von der

Schweiz getragen. Die EZV geht für die Jahre 2019–2024 insgesamt von Kosten in der Höhe von 16,5 Millionen Franken aus. Davon entfallen 9,6 Millionen auf einmalige Entwicklungskosten und 6,9 Millionen auf wiederkehrende Betriebskosten bzw. 12,7 Millionen auf nationale Komponenten und 3,8 Millionen auf zentrale Komponenten der EU (TAXUD). Da es sich beim ICS² um ein neues Informationssystem handelt und kein bestehendes System ersetzt wird, fallen diese Aufwände und Kosten zusätzlich an. Sie können aber im Rahmen des bestehenden Budgets des EFD (EZV) finanziert werden. – Die Phase I des ICS² (2019–2021) wird im Rahmen des Programms DaziT abgewickelt. Entsprechend werden die Projektkosten für die Phase I (7,2 Mio.) auf der Budgetposition DaziT verbucht und die verpflichtenden Teile dem DaziT-Verpflichtungskredit III «Redesign Fracht/Abgaben» belastet. Die Umsetzung der Phase I des ICS 2 lieferte wichtige Erkenntnisse zur Umsetzung des Warenverkehrssystems «Passar». Die DaziT-Verpflichtungskredite müssen dadurch nicht erhöht werden. Die Projektkosten für die weiteren Phasen II und III (2021–2024) und der Aufwand für den Betrieb ab 2022 werden im Globalbudget verbucht (9,3 Mio.). Ein separater Verpflichtungskredit ist dafür aus heutiger Sicht nicht nötig. Die einzelnen Komponenten werden laufend in Betrieb genommen und daher dem Globalbudget belastet. Das System wird auf unbestimmte Zeit, weit über die Laufzeit des Programms DaziT hinaus, fester Bestandteil des Portfolios der Fachanwendungen der EZV sein. – Die Gesamtkosten der zentralen Komponenten des ICS² werden nach einem vereinbarten Schlüssel unter allen teilnehmenden Staaten aufgeteilt (Anhang I Art. 17 Bst. c des überarbeiteten ZESA; Anteil der Schweiz 4 %). Zur zusätzlichen Planungssicherheit wurde das Kostendach für Entwicklung, Test, Bereitstellen und Verwalten sowie Betreiben der zentralen Informatikkomponenten des ICS² für die Schweiz auf maximal 550 000 Euro und die betrieblichen Kosten auf maximal 450 000 Euro pro Jahr beschränkt (Anhang I Art. 17 Bst. c Ziff. iv des überarbeiteten ZESA). Diese Höchstbeträge dürften gemäss heutigen Berechnungen nur in Ausnahmesituationen erreicht werden. Während den Verhandlungen zur Aktualisierung des ZESA wurde zwischen der Schweiz und der EU vereinbart, dass, solange Bedarf besteht, ein schweizerischer,

nationaler Experte direkt ins ICS-Team der EU-Kommission entsendet werden kann. Damit kann der Prozess der Weiterentwicklung des ICS² begleitet und darauf Einfluss genommen werden. Die Lohnkosten, die durch den Bund getragen werden, werden von den oben aufgeführten Kosten für die Teilnahme am ICS² in Abzug gebracht.

6.1.2 Personelle Auswirkungen

Durch die Anpassung des ZESA ergibt sich ein Mehraufwand für die EZV aufgrund von neuen Leistungsanforderungen, für die gemäss aktueller Schätzung von einem personellen Mehrbedarf in der Höhe von rund 12 Vollzeitstellen für das Jahr 2022 ausgegangen wird. Diese Berechnung basiert auf dem aktuellen Volumen des Post-

verkehrs und der erforderlichen Anzahl von Mitarbeitenden, die rund um die Uhr benötigt werden (3 Mitarbeitende pro Stelle für eine 24/7-Besetzung), um die erzielten Treffer in der zur Verfügung stehenden Zeit zu bearbeiten. Bis ins Jahr 2024 dürfte sich der Bedarf mit den zusätzlichen Etappen und deren Umsetzung in der Schweiz (Kurierdienste, Luftfracht und die anderen Verkehrsarten) auf rund 20 Vollzeitstellen (FTE) erhöhen. Dieser Mehrbedarf wird mit dem bestehenden Personal abgedeckt. Darüber hinaus haben die ZESA-Anpassungen keine weiteren personellen Auswirkungen innerhalb der EZV. Sämtliche Personalressourcen werden in die Auslegeordnung zur Entwicklung der Personalbestände im Rahmen der Umsetzung des Programms DaziT und weiterer Bundesratsbeschlüsse sowie der Weiterentwicklung der Eidgenössischen Zollverwaltung zum Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit detailliert analysiert und aufgenommen. Personelle Auswirkungen auf andere Bundesämter (u.a. den Nachrichtendienst des Bundes und das Bundesamt für Polizei) können heute aufgrund begrenzter Erfahrung mit dem neuen System schlecht abgeschätzt werden. Basierend auf diesem Wissensstand und der aktuellen Sicherheitslage ist zurzeit davon auszugehen, dass die volle Inbetriebnahme des Systems wenig personelle Auswirkungen haben wird. Sollte sich das Mengengerüst mit dem Ausbau des Systems jedoch wesentlich ändern, werden die betroffenen Ämter den Bedarf erneut eruieren müssen und die entsprechenden notwendigen zusätzlichen Stellen beantragen.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Bei den Anpassungen des ZESA handelt es sich um zolltechnische Anpassungen ohne Auswirkungen für die Kantone. Es entstehen somit für die Kantone und die Gemeinden sowie urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete keine zusätzlichen Kosten.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Bei der direkten Einfuhr aus Drittländern im Luftverkehr entsteht für die Post und die Fluggesellschaften seit dem 15. März 2021 ein Mehraufwand, da zu den bereits bestehenden Vorabanmeldungen vor Ankunft in der Schweiz die neuen Vorabanmeldungen vor Verlad im Drittland (PLACI) hinzukommen. Dieser ist jedoch in Anbetracht des Gesamtvolumens des direkten Warenverkehrs und mit Blick auf die erwartete Verbesserung der Sicherheit vertretbar. Mehrkosten ergeben sich aus der allfälligen Anschaffung der entsprechenden Software, um die Einfuhr-Zollanmeldung elektronisch einzureichen, sowie aus dem Mehraufwand für die Deklaration des neuen Datensatzes im Voraus. Diese Kosten sind insofern zu relativieren, als auch andere wichtige Handelspartner (z. B. die USA) ähnliche Sicherheitsmassnahmen eingeführt haben, es nur die oben aufgeführten Wirtschaftsbeteiligten und nur die direkte Einfuhr

aus Drittländern betrifft. Mit den von den Neuerungen direkt betroffenen Fluggesellschaften an den beiden internationalen Flughäfen Zürich und Genf und der Post wurde bereits im Vorfeld und während den Verhandlungen zusammengearbeitet und ihre Anmerkungen wurden berücksichtigt. Die Post ist ebenfalls auf die Änderung vorbereitet. Im Rahmen von Informationsveranstaltungen wurden von Wirtschaftsbeteiligten gewisse Vorbehalte hinsichtlich des Austausches der Zollsicherheitsdaten mit den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des ICS² geäussert. Ungeachtet davon, ob sich die Schweiz am ICS² beteiligen würde, müssen für die Schweiz bestimmte Sendungen, die über das Gebiet der EU in die Schweiz verbracht werden, an der EU-Aussengrenze im Voraus angemeldet werden. Die entsprechenden Sicherheitsdaten stehen der EU demnach bereits heute zur Verfügung. Mit der Teilnahme an ICS² hat die Schweiz neu jedoch die Möglichkeit, sich bei für die Schweiz bestimmten Sendungen an der Risikoanalyse zu beteiligen und diese zu beeinflussen und, sollte eine Sicherheitskontrolle nötig werden, diese an einem geeigneten Ort (z. B. in der Schweiz) durchzuführen. Durch die Teilnahme am ICS² erhält neu die EU Zugang zu den Sicherheitsdaten von Sendungen, die an den Flughäfen Zürich und Genf im Voraus angemeldet werden und für die EU bestimmt sind. Für Sendungen mit Verbleib in der Schweiz besteht beim Ansprechen eines Risikokriteriums (begründeter Verdacht) eine Zugriffsmöglichkeit für einen ausgewählten Kreis von EU-Risikospezialisten auf Sicherheitsdaten (und umgekehrt für CH-Risikospezialisten auf EU-Daten). Dabei ist anzumerken, dass diese Informationen im Common Repository grundsätzlich geschützt sind und nur mit der entsprechenden Zugriffsberechtigung (Rolle) abgefragt werden können. Da mit diesem System die Transparenz bezüglich der Sicherheitsdaten von für die Schweiz bestimmten Sendungen deutlich verbessert wird, überwiegt der Nutzen einer Teilnahme deutlich. Die Anmelder werden sich, wie in jedem Informatiksystem, mit ihrer einmaligen Nummer identifizieren, die sie auch bei den Eingangsvorabanmeldungen verwenden müssen. Da das ICS² ein System der EU ist, dem sich die Schweiz anschliesst, müssen sich die betroffenen Schweizer Benutzer mit den in der EU üblichen EORI-Nummern identifizieren. Falls sie neben der UID nicht bereits eine EORI-Nummer besitzen, was

für die meisten Schweizer Wirtschaftsbeteiligten, die Warenverkehr mit der EU tätigen bereits der Fall ist, müssten sich die betroffenen Firmen bei einer Zollbehörde der EU in der EORI-Datenbank registrieren lassen. Diese einmalige Registrierung erfolgt online, ist kostenlos, und ist in wenigen Schritten abgeschlossen. Schweizer Unternehmen können diese Registrierung bspw. in einem Nachbarland in einer der Amtssprachen vornehmen. Für die erste Etappe, die nur die Schweizerische Post betrifft, verwendet diese die bereits vorhandene EORI-Nummer. Ab der zweiten Etappe (1. März 2023) soll für die betroffenen Beförderer (Fluggesellschaften), die direkte Einfuhren aus einem Drittland vornehmen (ca. 1,4 % aller Einfuhrveranlagungen24) und diese auch selber anmelden, sowie Unternehmen, die von der Möglichkeit des Multiple Filing Gebrauch machen wollen (siehe auch Ziff. 5.1, Art. 10 und Ziff. 5.2, Artikel 9) ebenfalls die EORI-Nummer im ICS² verwendet werden.

24 Dies entspricht wertmässig einem Anteil von 23% am importseitigen Gesamthandel, was jedoch auf den möglichen administrativen Mehraufwand pro Veranlagung keinen Einfluss hat.

Die Auswirkungen des Abkommens, bzw. dessen Aktualisierung, auf die Gesamtwirtschaft sind zahlenmässig schwer abzuschätzen. Fest steht, dass das ZESA für die Wirtschaftsbeteiligten in der Schweiz von sehr grosser Bedeutung ist und die Einsparungen für die Wirtschaft im Vergleich zu einer Situation ohne Abkommen, oder einer nur teilweisen Anwendung des Abkommens ohne Kapitel III, erheblich sind. Da mit der Aktualisierung des ZESA der gegenwärtige Verzicht auf Zollsicherheitsmassnahmen im bilateralen Warenverkehr Schweiz-EU weitergeführt werden kann und für den gesamten Warenverkehr zwischen der Schweiz und der EU weiterhin keine Vorabanmeldungen abgegeben werden müssen, hat die Aktualisierung des Abkommens auf den Warenverkehr zwischen der Schweiz und der EU nur beschränkte Auswirkungen. Bei der Ausfuhr von Waren besteht für Exporteure weiterhin die Möglichkeit, die Ausfuhrvorabanmeldung bereits in der Schweiz zu erfassen, diese an die EU- Ausgangszollstelle weiterleiten zu lassen und sie bei Bedarf noch zu ergänzen oder anzupassen. Dadurch ist weder eine Niederlassung noch eine Vertretung in der EU erforderlich.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Bei der Aktualisierung des ZESA handelt es sich um zolltechnische Anpassung, die zur Sicherheit der Schweizer Bevölkerung beitragen. Es werden keine gesellschaftlichen Auswirkungen erwartet.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Bei der Aktualisierung des ZESA handelt es sich um Präzisierungen zolltechnischer Verfahren, von denen keine Auswirkungen auf die Umwelt erwartet werden.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit Dem gemischten Ausschuss des ZESA steht die Befugnis zu, Kapitel III und die Anhänge des Abkommens zu ändern (Art. 21 Abs. 2 ZESA). Die Genehmigung der jeweiligen Beschlüsse erfolgt nach dem innerstaatlichen Recht. Da es sich um eine Änderung eines Staatsvertrages handelt, gelangen die Bestimmungen über die Kompetenz zum Abschluss von Staatsverträgen zur Anwendung Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 BV, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2

ParlG; Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199725, RVOG). Entsprechend steht der Beschluss Nr. 1/2021 unter Ratifikationsvorbehalt und wird der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet.

7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen

Verpflichtungen der Schweiz Der Beschluss Nr. 1/2021 zur Aktualisierung des Abkommens ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar. Es entspricht den von der Weltzollorganisation akzeptierten Massnahmen zur Sicherung der Warenhandelskette. Es besteht ein Bezug zwischen dem Beschluss Nr. 1/2021 und dem Abkommen Schweiz–Norwegen. Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens Schweiz–Norwegen hält fest, dass die Schweiz bzw. Norwegen Kapitel III und die Anhänge I und II ZESA bzw. Kapitel IIa und die Anhänge I und II des Protokolls 10 über die Vereinfachung von Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr zum EWR-Abkommen anwenden, um eine gleichwertige Behandlungsstufe zollrechtlicher Sicherheitsmassnahmen untereinander zu gewährleisten. Gestützt darauf wird in Artikel 2 Absatz 2 festgehalten, dass die sich aus den oben aufgeführten Abkommen der Vertragsparteien mit der EU ergebenden Rechte und Verpflichtungen in den Beziehungen unter den Vertragsparteien gelten, soweit diese in ihrer Beziehung mit der EU durch dieselben Rechte und Verpflichtungen gebunden sind. Das bedeutet, dass die Anpassungen im Verhältnis Schweiz–EU (bzw. Norwegen– EU26) direkt auch im Verhältnis zwischen der Schweiz und Norwegen anwendbar sind.

7.3 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

25 SR 172.010 26 Register der Kommissionsdokumente – COM(2021)⁴ (europa.eu) vom 12.1.2021 –

Das angepasste Abkommen erlegt den Rechtsunterworfenen wichtige neue Pflichten auf, indem die Wirtschaftsbeteiligten gehalten sind, im Handel mit Ländern ausserhalb der EU bzw. Norwegens bestimmte Sicherheitsdaten vorab anzumelden. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beschlusses Nr. 1/2021 ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

7.5 Vorläufige Anwendung

Nach Artikel 7b Absatz 1 RVOG kann der Bundesrat bei völkerrechtlichen Verträgen, für deren Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, die vorläufige Anwendung beschliessen oder vereinbaren, wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten. Die Voraussetzung der Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und der besonderen Dringlichkeit ist vorliegend aus Sicht des Bundesrates aus folgenden Gründen erfüllt: 1. Die Anpassungen dienen dem übergeordneten Ziel des ZESA, die Gleichwertigkeit im Zollsicherheitsbereich auf der Grundlage des EU-Rechts zu garantieren, damit im bilateralen Warenverkehr auch weiterhin auf Zollsicherheitsmassnahmen verzichtet werden kann. Die Notwendigkeit, das ZESA bei einer EU-Rechtsentwicklung in bestimmten Bereichen anzupassen, ist im Abkommen festgehalten (Art. 22 ZESA). 2. Hätten die nötigen Anpassungen des ZESA nicht rechtzeitig vorgenommen werden können, wäre dadurch die Gleichwertigkeit im Zollsicherheitsbereich Schweiz–EU nicht mehr gewährleistet gewesen und die EU hätte Ausgleichsmassnahmen ergreifen können (siehe Ziff. 1.2). 3. Die angepasste Rechtsgrundlage im Verhältnis Schweiz–EU musste vorliegen, sobald die entsprechenden Neuerungen in der Gesetzgebung der EU operationell wurden. Aufgrund des Zeitplans der EU, nach welchem erste Neuerungen im Flugverkehr bereits per 15. März 2021 (erste Etappe) umgesetzt werden, war die besondere Dringlichkeit gegeben. Der Bundesrat beschloss deshalb, den Beschluss Nr. 1/2021 gutzuheissen und ab dem 15. März 2021 vorläufig anzuwenden. Die zuständigen Kommissionen der eidgenössischen Räte (Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben, WAK) wurden am 3. bzw. am 19. November 2020 gemäss Artikel 152 Absatz 3bis ParlG konsultiert; sie haben sich nicht gegen die vorläufige Anwendung ausgesprochen.

Nach Artikel 7b Absatz 2 RVOG endet die vorläufige Anwendung, wenn der Bundesrat nicht binnen sechs Monaten ab Beginn der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Vertrags unterbreitet. Mit dem Unterbreiten der vorliegenden Botschaft ist die vorgeschriebene Frist eingehalten.

Beilagen

– Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beschlusses Nr. 1/2021 des gemischten Ausschusses EU–Schweiz zur Änderung von Kapitel III und der Anhänge I und II des Abkommens zwischen der Schweiz und der EG über Zollerleichterungen und Zollsicherheit.27 – Beschluss Nr. 1/2021 vom 12. März 202128 des gemischten Ausschusses EU– Schweiz zur Änderung von Kapitel III und der Anhänge I und II des Abkommens vom 25. Juni 2009 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Erleichterung der Kontrollen und Formalitäten im Güterverkehr und über zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen.

27 BBl 2021 2072 28 BBl 2021 2073