Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) (Anlage von Freizügigkeitsgeldern der Auffangeinrichtung)

1.1.1 Freizügigkeit

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die bei einem Arbeitgeber mehr als 21 510 Franken pro Jahr verdienen, sind für die berufliche Vorsorge obligatorisch in der Vorsorgeeinrichtung ihres Arbeitgebers versichert. Bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses, bevor ein Vorsorgefall (Alter, Tod oder Invalidität) eintritt, verlassen die Versicherten grundsätzlich die Vorsorgeeinrichtung; der Verbleib in der bisherigen Vorsorgeeinrichtung ist nur im Rahmen von Artikel 47 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982¹ über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) sowie seit dem 1. Januar 2021 im Rahmen von Artikel 47a BVG zulässig. Die Vorsorgeeinrichtung muss den bisher bei ihr Versicherten die sogenannte Freizügigkeitsleistung mitgeben. Im Normalfall überweist sie die Freizügigkeitsleistung an die Vorsorgeeinrichtung des neuen Arbeitgebers. Versicherte, die kein neues Arbeitsverhältnis eingehen und deshalb nicht in eine neue Vorsorgeeinrichtung eintreten, müssen die Freizügigkeitsleistung auf ein Freizügigkeitskonto bei einer Freizügigkeitsstiftung oder auf eine Freizügigkeitspolice bei einer Versicherungsgesellschaft überweisen lassen. Die Freizügigkeitsstiftungen wurden vielfach von Banken gegründet und sind mit diesen weiterhin verbunden. Die versicherte Person teilt der bisherigen Vorsorgeeinrichtung mit, welche Freizügigkeitseinrichtung sie gewählt hat.

Für arbeitslos gewordene Personen bietet sich insbesondere ein Freizügigkeitskonto an. Auf diesem wird das Geld platziert, bis die Person wieder eine Stelle gefunden hat und das Geld in die neue Vorsorgeeinrichtung einbringen kann. Da der Zeitraum bis zum Eingehen eines neuen Arbeitsverhältnisses meist unklar ist, ziehen es die meisten betroffenen Personen vor, das Geld nicht in risikoträchtige Wertschriften zu investieren, da diese Risiken einen gewissen Anlagehorizont voraussetzen und von den Versicherten oft nicht getragen werden können.

Unterlässt es die versicherte Person, ihrer bisherigen Vorsorgeeinrichtung mitzuteilen, wohin diese die Freizügigkeitsleistung überweisen soll, so ist diese gesetzlich verpflichtet, die Leistung frühestens nach sechs Monaten und spätestens nach zwei Jahren an die Auffangeinrichtung BVG zu überweisen.

1.1.2 Auffangeinrichtung BVG

Die Auffangeinrichtung BVG (Auffangeinrichtung) ist eine von den Sozialpartnern getragene Stiftung, die ihre Grundlage im BVG hat. Neben weiteren Aufgaben muss sie insbesondere Freizügigkeitskonten verwalten. Sie muss alle Freizügigkeitsguthaben entgegennehmen, die an sie überwiesen werden. Im Gegensatz zu den Freizügigkeitseinrichtungen darf sie die Annahme von Guthaben nicht ablehnen.

Per Ende 2021 betreute die Auffangeinrichtung im Bereich Freizügigkeit 1,34 Millionen Kundinnen und Kunden, was rund 55 % aller Freizügigkeitskonten (inkl. Policen) entspricht. Allerdings handelt es sich dabei vielfach um Personen mit kleinen Guthaben. Die Höhe der von der Auffangeinrichtung verwalteten Freizügigkeitsguthaben betrug Ende 2021 rund 15,6 Milliarden Franken. Zum Vergleich befanden sich auf den Freizügigkeitskonten (Konten in Form der reinen Sparlösung) der Banken gemäss Bankenstatistik per Ende 2021 rund 35,3 Milliarden Franken.

Freizügigkeitsgelder bei Banken, Versicherungen und der Auffangeinrichtung, 2015–2021

Quellen: Schweiz. Sozialversicherungsstatistik 2021 / Angaben der Auffangeinrichtung für 2021 und 2022 / Bankenstatistik der SNB / Angaben der FINMA.

1.1.3 Auswirkung der Zinsentwicklung auf die Freizügigkeitseinrichtungen und die Auffangeinrichtung

1.1.4 Übrige Freizügigkeitseinrichtungen

Freizügigkeitseinrichtungen müssen ihre Kontoguthaben an eine Bank weiterleiten. Traditionellerweise verwenden die Banken die entsprechenden Freizügigkeitsgelder für ihr klassisches Zinsdifferenzgeschäft. Im Vordergrund steht dabei nach wie vor das Hypothekargeschäft. Gemäss SNB sind die Zinssätze in den letzten Monaten deutlich angestiegen. Lagen die Zinssätze für eine 5-jährige Festhypothek im September 2021 noch bei 1,09 %, sind sie per Ende September 2022 auf 2,92 %⁴ angestiegen. Die Zinssätze für 10-jährige Festhypotheken stiegen im selben Zeitraum von 1,37 % auf 3,29 %.

Das Zinsdifferenzgeschäft ist ein zentrales Element der Ertragsgenerierung einer Bank. Die Banken behandeln dieses Thema als Geschäftsgeheimnis und erteilen darüber keine Auskunft. Es existieren daher keine Angaben darüber, ob und wieviel Gewinn die Banken mit Freizügigkeitsgeldern in der Vergangenheit gemacht haben, und auch keine zur gegenwärtigen Situation. Aufgrund der global ansteigenden Inflation sind die Kapitalmarktsätze am Steigen. Diese steigenden Zinsen haben auch die Freizügigkeitsgelder als Refinanzierungsquelle wieder attraktiv gemacht, insbesondere weil mehr als 50 % der Konten eine Haltefrist von länger als fünf Jahren aufweisen und damit recht langfristig ausleihbare Gelder sind. Der Festhypothekensatz von September 2021 spricht dafür, dass damals eine ausreichende Marge generiert wurde. Aktuell ist die Verzinsung der Freizügigkeitskonten aber trotz Zinsanstieg weiterhin sehr tief. Eine Übersicht der Website vorsorgeexperten.ch vom 2. November 2022 nennt Verzinsungen zwischen 0,00 % und 0,05 %. Von 34 Einrichtungen bot nur eine Stiftung 0,1 %, eine 0,25 % und eine 0,4 % Zins. Werden diese Zinsen mit den aktuell offerierten Hypothekensätzen verglichen, dürfte die bei Neugeschäften (resp. Hypothekarverlängerungen) erzielte Marge deutlich angestiegen sein.

Im Unterschied zur Auffangeinrichtung haben die Freizügigkeitsstiftungen (der Banken) keinen Kontrahierungszwang. Sie können Neukundinnen und -kunden ablehnen. Ausserdem besteht die Möglichkeit, ein Wertschriftensparen anzubieten, welches für die Finanzdienstleister profitabel ist. Aufgrund der anderen Ausgangslage von Freizügigkeitsstiftungen und Auffangeinrichtung stellt die Gewährung eines Nullzinskontos für die Auffangeinrichtung demnach keine Wettbewerbsverzerrung dar. Eine Änderung der bisherigen Rahmenbedingungen drängt sich für die übrigen Finanzdienstleister gegenwärtig nicht auf. Die vorgeschlagene befristete Verlängerung der bisherigen Lösung bleibt deshalb auf die Auffangeinrichtung beschränkt.

1.2.1 Arbeitsgruppe des Bundes

Nach der Inkraftsetzung von Artikel 60b BVG hat der Bundesrat eine Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) eingesetzt, in welcher alle wichtigen Akteure (Sozialpartner, Fachverbände, Anlageexperten, Finanzintermediäre) vertreten waren.

Die Arbeitsgruppe des Bundes hat keine Empfehlung formuliert. Die geäusserten Positionen wichen je nach Ausgangs- und Interessenlange stark voneinander ab. Es konnte keine Einigung darüber erzielt werden, ob die Freizügigkeitsguthaben ganz oder teilweise garantiert werden sollten, wer allfällige Kosten tragen soll – der Bund, die SNB oder das «System der beruflichen Vorsorge» (Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgeber und Versicherte) – und ob nur die Auffangeinrichtung oder alle Freizügigkeitseinrichtungen von einer Lösung profitieren sollten.

Der Bericht der Arbeitsgruppe wurde im letzten Quartal 2020 und in der ersten Hälfte 2021 erstellt, d. h. vor dem aktuellen Zins- und Inflationsanstieg.

Die folgenden Ausführungen stellen die von der Arbeitsgruppe skizzierten grundsätzlichen Lösungsmöglichkeiten (insb. unter den Ziff. 1.2.2 bis 1.2.5) im Bereich der Auffangeinrichtung dar und gehen auf die Vor- und Nachteile der entsprechenden Lösungen ein.

1.2.2 Negativverzinsung

Eine Negativverzinsung (zum Beispiel als Sanierungsmassnahme) für Freizügigkeitsguthaben würde bedeuten, dass die im Vorsorgesystem zwangsgesparten Gelder im Laufe der Zeit reduziert würden. Ein Freizügigkeitskonto haben unter anderem Personen, die arbeitslos geworden sind, sich demnach in einer persönlich schwierigen Lage befinden. Im Falle der Auffangeinrichtung kommt erschwerend hinzu, dass sie für viele Konten über keine Kontaktdaten verfügt. Die Auffangeinrichtung könnte also viele Versicherte nicht einmal darüber informieren, dass sich deren Ersparnisse vermindern, und diese könnten demnach nicht darauf reagieren. Die Anwendung von Negativzinsen in einem System des Zwangssparens würde auch zu einem erheblichen Verlust des Vertrauens in die berufliche Vorsorge und ins Finanzsystem insgesamt führen. Obwohl in den letzten Jahren auf höheren Beträgen im Sparbereich teilweise Negativzinsen eingeführt wurden, sind sie auf Sparkonten ohne hohe Saldi nicht die Regel und auf Säule-3a-Sparkonten weitgehend unbekannt. Nach der Anhebung der Zinsen durch die SNB im September 2022 hoben viele Finanzinstitute die Negativverzinsung auf Sparkonten auch für höhere Beträge auf. Im gegenwärtigen Umfeld mit vergleichsweise hoher Inflation und deutlich gestiegenen Zinsen wäre eine Negativverzinsung nur schwer begründbar. Eine Negativverzinsung wäre aber auch in einem ungünstigeren Zinsumfeld für die Auffangeinrichtung nur schwer umsetzbar. Eine Negativverzinsung zwecks Sanierung der Auffangeinrichtung bei einer Unterdeckung könnte zudem kontraproduktiv sein, da dies zu einem Abfluss der Gelder führen könnte, was die Situation verschärfen würde. Die Negativverzinsung scheidet deshalb als mögliche Lösung aus.

1.2.3 Gewährung einer Garantie durch eine Drittpartei

Bei dieser Lösungsmöglichkeit gibt eine Drittpartei (z. B. Bund oder «System der beruflichen Vorsorge») gegenüber der Auffangeinrichtung eine Garantie ab, einen Fehlbetrag aufgrund einer Unterdeckung notfalls zu finanzieren.

Der Vorteil dieses Vorgehens ist, dass bis zu einer allfälligen Unterdeckung keine Gelder fliessen müssen. Die Auffangeinrichtung würde eine höhere Risikofähigkeit aufweisen und könnte entsprechend ihre Anlagestrategie anpassen. Auf eine systematische Risikoreduktion in Krisensituationen könnte sie verzichten. In der Folge könnte sie auch im Fall einer Unterdeckung von einem allenfalls folgenden Anstieg der Börsenkurse profitieren und ihren Deckungsgrad aus eigener Kraft wieder erhöhen. Sie kann demnach eine langfristig positive (erwartete) Rendite anstreben. Der Nachteil ist, dass die Risiken letztlich im Voraus nicht mit Sicherheit bestimmbar sind und angesichts der hohen und weiter wachsenden Bilanzsumme der Auffangeinrichtung im Freizügigkeitsbereich rasch hohe Ausmasse (auch im Milliardenbereich) annehmen können. Das wäre für alle potenziellen Risikoträger ein erhebliches Problem. Eine Garantie der SNB wäre kaum mit dem Mandat der SNB vereinbar. Im Falle des Bundes stellt eine Garantie eine Subvention dar und bedürfte daher einer Gesetzesgrundlage sowie eines Verpflichtungskredits. Allerdings wäre die Höhe der Garantie letztlich nach oben offen, was für den Bundeshaushalt ein erhebliches Problem darstellen könnte. Zudem kann eine Erholung der Börsenkurse durchaus längere Zeit auf sich warten lassen, wie ein Blick in die Vergangenheit zeigt. Die finanziellen Folgen einer solchen Garantie wären demnach schwer abschätzbar und könnten sehr hoch sein.

Der Bund ist mit der Tilgung der Coronaschulden und den angedachten Erhöhungen im Verteidigungsbereich bereits stark belastet. Eine Garantieleistung des «Systems der beruflichen Vorsorge» ist ebenfalls schwer umsetzbar. Für diese Garantieleistung müssten die Beitragszahlerinnen und -zahler der beruflichen Vorsorge aufkommen, das heisst die Arbeitgeber sowie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Eine Solidarität der Arbeitgeber sowie der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit Personen, welche häufig nicht mehr im Arbeitsprozess stehen, ist wenig realistisch. Ausserdem ist das «System der beruflichen Vorsorge» durch bestehende Probleme und aktuelle Entwicklungen bereits stark belastet. Steigende Zinsen führen zu Schwankungen der Vermögenswerte, die Inflation führt zur Entwertung der Renten. Weitere bestens bekannte negative Faktoren sind die Altersentwicklung oder der hohe gesetzliche Umwandlungssatz im obligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge. Die entsprechende Belastung ist demnach bereits hoch, zusätzliche Zahlungen des Systems der beruflichen Vorsorge zwecks Gewährleistung einer Garantie von Freizügigkeitsgeldern wären entsprechend stark umstritten. Die Gewährung einer Garantie durch eine Drittpartei scheidet deshalb als mögliche Lösung aus.

1.2.4 Regelmässige Zahlungen der Negativzinsen durch eine Drittpartei

Möglich wären auch regelmässige Zahlungen an die Auffangeinrichtung, um allfällige Negativzinsen im Bereich der kurzfristigen Liquidität oder je nach Marktsituation auch negative Obligationenrenditen ganz oder teilweise zu kompensieren. So könnte die Auffangeinrichtung auch in einem Negativzinsumfeld weiterhin in risikoarme Anlagen investieren. Wenn die übrigen Finanzmärkte (insb. im Aktienbereich) nicht längerfristig krisenträchtig sind, würde dadurch ihre finanzielle Situation zwar etwas stabilisiert. Doch wie bei der Garantie stellt sich auch hier die Frage, wer diese Zahlungen leisten sollte. Und trotz solchen Zahlungen wäre bei scharfen Korrekturen an den Finanzmärkten eine Unterdeckung nicht ausgeschlossen. Solche regelmässigen Zahlungen weisen im Vergleich zur gewählten Lösung keine Vorteile auf.

1.2.5 Zinsloses Konto bei der SNB

Eine Alternative zur bisherigen Lösung wäre ein zinsloses Girokonto bei der SNB. Anders als Ausgleichszahlungen oder eine Garantie wäre dies im Falle der SNB weniger sachfremd, da zinslose Girokonten bereits existieren. Die Möglichkeit eines Girokontos besteht für die Auffangeinrichtung aber gegenwärtig nicht und die Schaffung einer solchen Möglichkeit würde eine weitergehende Gesetzesanpassung erfordern. In Anbetracht der besonderen Stellung der SNB, ihrer verfassungsmässigen Unabhängigkeit und ihrer spezifischen Aufgaben sollte der Kreis der Berechtigten, die von ihr Leistungen beanspruchen können, nur schon aus grundsätzlichen Erwägungen nicht erweitert werden. Für die SNB ist zudem die Zinspolitik ein zentraler Pfeiler ihrer geldpolitischen Strategie. Würde der Auffangeinrichtung der Zugang zu einem Girokonto bei der SNB eröffnet, so könnte deren Strategie vor allem dann untergraben werden, wenn weitere Marktteilnehmer eine ähnliche Lösung für sich beanspruchen würden. Der Bundesrat hat daher diese Lösung nicht weiterverfolgt.

1.2.6 Tolerierung einer vorübergehenden Unterdeckung

Bei einer Tolerierung einer vorübergehenden Unterdeckung der Auffangeinrichtung im Freizügigkeitsbereich bestünde die Gefahr, dass die erhoffte kurzfristige Erholung ausbliebe. Die Versicherten würden in diesem Fall an der Solvenz der Auffangeinrichtung zu zweifeln beginnen, wodurch die Situation eskalieren könnte. Deshalb hat der Bundesrat diese Lösung verworfen.

1.2.7 Finanzierung der Unterdeckung durch den Sicherheitsfonds BVG

Der Sicherheitsfonds kommt heute für die Verwaltungskosten der Auffangeinrichtung in bestimmten Teilbereichen auf. Eine Finanzierung einer Unterdeckung im Freizügigkeitsbereich der Auffangeinrichtung durch den Sicherheitsfonds würde entsprechende Risikobeiträge der Auffangeinrichtung erfordern. Dies macht keinen Sinn. Denn wenn diese Beiträge risikodeckend wären, würde die Auffangeinrichtung die Risiken wieder selber tragen. Müssten diese Beiträge vom «System der beruflichen Vorsorge» aufgebracht werden, würde dies letztlich einer entsprechenden Garantie des «Systems der beruflichen Vorsorge» entsprechen, das heisst faktisch von Arbeitgebern sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, was kaum umsetzbar ist (siehe Ziff. 1.2.3). Der Sicherheitsfonds benötigt seine Mittel für die Gewährleistung der von ihm versicherten und finanzierten Leistungen. Deshalb scheidet auch diese Alternative zur gewählten Lösung aus.