BBl 2026 481
Parlamentarische Initiative. Befristete Verlängerung der Ausnahmen von der dreijährigen Tätigkeitspflicht gemäss Artikel 37 Absatz 1 KVG. Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates
1 Ausgangslage und Entstehungsgeschichte
Seit der am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Vorlage 18.0471 zur Änderung des Bundesgesetzesvom 18. März 19942 über die Krankenversicherung (KVG) gelten strengere Zulassungsbedingungen für Ärztinnen und Ärzte, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) tätig sein wollen. Mit Artikel 37 Absatz 1 KVG führte der Gesetzgeber neue Zulassungskriterien zur Wahrung der Versorgungsqualität und der Patientensicherheit ein. Seither müssen Ärztinnen und Ärzte für eine Zulassung mindestens drei Jahre im entsprechenden Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet haben. Zusätzlich wird von ihnen ein Nachweis der notwendigen Sprachkompetenz abhängig von ihrer Tätigkeitsregion verlangt. So soll sichergestellt werden, dass insbesondere ausländische Ärztinnen und Ärzte das schweizerische Gesundheitssystem kennen und die Sprache der Tätigkeitsregion beherrschen.
Die Kantone meldeten nach der Einführung der neuen Bestimmung im Jahr 2022 die Sorge an, dass die strengere Zulassungsregelung in bestimmten Regionen zu einer unzureichenden medizinischen Versorgung im Bereich der ambulanten Grundversorgung führen könnte. Daraufhin erarbeitete die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK‑N) im Rahmen einer Kommissionsinitiative (Pa.Iv. 22.431)3 eine Gesetzänderung, um die Bestimmung über die dreijährige Tätigkeitspflicht durch eine Ausnahmeregelung zu ergänzen. Mit einem neuen Artikel 37 Absatz 1bis KVG wurde den Kantonen die Möglichkeit eingeräumt, bei nachgewiesener Unterversorgung Ärztinnen und Ärzte, welche die dreijährige Tätigkeitspflicht nicht erfüllen, dennoch zur Abrechnung zulasten der OKP zuzulassen. Die Anwendungsmöglichkeit der Ausnahmeregelung beschränkt sich dabei auf die Weiterbildungstitel «Allgemeine Innere Medizin als einziger Weiterbildungstitel», «Praktischer Arzt oder Praktische Ärztin als einziger Weiterbildungstitel», «Kinder- und Jugendmedizin» sowie «Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie». Damit soll die medizinische Grundversorgung sichergestellt werden.
Die Gesetzesänderung wurde von beiden Räten in der Frühjahrsession 2023 in der Schlussabstimmung angenommen. Aufgrund der drohenden Unterversorgung im ambulanten Bereich wurde die Änderung in Form eines zeitlich befristeten, dringlichen Bundesgesetzes erlassen und am 18. März 2023 in Kraft gesetzt4. Die Bestimmung gilt bis am 31. Dezember 2027.
Für die Anwendung der Ausnahmeregelung muss eine medizinische Unterversorgung gegeben sein. Diese wird allerdings nicht weiter präzisiert. Die Kantone haben somit einen gewissen Ermessensspielraum. Zur Feststellung, ob eine Unterversorgung vorliegt, können sie sich unter anderem auch auf die Verordnung vom 23. Juni 20215 über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzten im ambulanten Bereich stützen. Zwar legt diese Verordnung die Kriterien und methodischen Grundsätze für die Intervention bei einer Überversorgung fest, doch die darin vorgesehenen analytischen Elemente können den Kantonen auch als Grundlage für die Feststellung einer Unterversorgung dienen.6
Der Standesinitiative des Kantons Wallis «Ausnahmebewilligungen für ausländische Ärzte bei nachgewiesenem Bedarf» (24.300)7, welche eine unbefristete Verlängerung der Ausnahmeregelung und deren Ausweitung auf alle Fachgebiete verlangte, wurde von beiden Räten keine Folge gegeben. Als Begründung führten diese an, dass weitergehende Ausnahmen die beschlossenen Zulassungsbeschränkungen untergraben würden und zu einem erneuten Überangebot in gewissen Kantonen führen könnten.
Die SGK-N ist sich jedoch des bestehenden Risikos einer Unterversorgung in bestimmten Regionen in der medizinischen Grundversorgung im ambulanten Bereich bewusst. Seit Februar 2025 befasst sie sich deshalb mit einer Nachfolgelösung für die auslaufende Regelung.
Im Rahmen einer Anhörung der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) am 4. Juli 2025 stellte die Kommission fest, dass eine deutliche Mehrheit der Kantone (21) weiterhin von der Ausnahmeregelung im Sinne von Artikel 37 Absatz 1bis KVG Gebrauch macht. Mehr als die Hälfte der Ausnahmezulassungen gingen an Praktische Ärztinnen und Ärzte und rund ein Viertel betraf den Bereich Allgemeine Innere Medizin. Die Ausnahmezulassungen wurden auch im Fachgebiet Kinder- und Jugendmedizin sowie in seltenen Fällen im Fachgebiet Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie in Anspruch genommen.
Laut der GDK erachten 22 Kantone eine Verlängerung der Ausnahmeregelung derzeit als notwendig, wobei rund die Hälfte der Kantone Bedarf für eine unbefristete Ausnahmeregelung sehen. Die Mehrheit der Kantone möchte zudem die Ausnahmeregelung auf zusätzliche Weiterbildungstitel ausweiten oder gänzlich auf Einschränkungen verzichten. Auf die Frage, welche Weiterbildungstitel ergänzt werden sollen, nennen 10 Kantone an erster Stelle die Psychiatrie und Psychotherapie.
Die SGK-N beschloss am 28. August 2025 mit 13 zu 12 Stimmen, eine Kommissionsinitiative für eine Verlängerung der Ausnahmeregelung bis zum 31. Dezember 2032 auszuarbeiten. Angesichts der angespannten Situation in der ambulanten Grundversorgung hält die Kommission die Verlängerung für notwendig. Die Kantone unterstützen eine solche grossmehrheitlich. Darüber hinaus sehen drei Viertel der in der Studie des Haus- und Kinderärzteverbands befragten Ärztinnen und Ärzte heute einen Ärztinnen- und Ärztemangel in ihrer Region. Die Kommission entschied zudem mit 16 zu 8 Stimmen bei einer Enthaltung, dass die Ausnahmeregelung auf den Weiterbildungstitel «Psychiatrie und Psychotherapie» auszudehnen ist.
Den Engpass in der medizinischen Grundversorgung bestätigt auch die FMH-Ärztestatistik 20248. Die wachsende Teilzeitbeschäftigung der heutigen Ärztinnen und Ärzte, sowie die zu tiefe Anzahl an in der Schweiz ausgebildeten Ärztinnen und Ärzten, bei einer steigenden Anzahl an in der Schweiz neu ausgeschriebener Stellen, führen zu Engpässen in der Grundversorgung. Bemerkenswert ist zum Beispiel, dass rund ein Drittel der Hausärztinnen und Hausärzte 60 Jahre alt oder älter ist. Die Schweizerische Gesellschaft für Allgemeine Innere Medizin (SGAIM) rechnet aufgrund von Pensionierungen und Reduktion von Arbeitspensen mit einem Verlust von 44 % der bestehenden Arbeitskräfte in der Inneren Medizin in den nächsten zehn Jahren.9
Am 17. November 2025 wurde die Kommissionsinitiative der SGK-N in der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK‑S) vorgestellt und behandelt. Die SGK‑S stimmte dem Beschluss der SGK‑N mit 7 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen zu. Gleichzeitig empfahl sie der SGK‑N einstimmig, sich auf eine Fristverlängerung zu beschränken. Sie sprach sich damit klar gegen eine Ausweitung der Ausnahmeregelung auf den Bereich «Psychiatrie und Psychotherapie» aus.
Am 13. Februar 2026 ist die Kommission mit 14 zu 10 Stimmen auf den Entwurf eingetreten und hat die Detailberatung durchgeführt. Mit 12 zu 12 Stimmen und Stichentscheid der Präsidentin hat sie entschieden, auf die Ausweitung auf den Weiterbildungstitel «Psychiatrie und Psychotherapie» zu verzichten. Sie hat die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 17 zu 7 Stimmen angenommen und sie zuhanden des Nationalrates verabschiedet.
2 Verzicht auf das Vernehmlassungsverfahren
Bei der Vorbereitung von Gesetzesvorlagen ist nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesgesetzesvom 18. März 2005 über das Vernehmlassungsverfahren (VlG)10 grundsätzlich ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Auf dieses kann jedoch verzichtet werden, wenn keine neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, weil die Positionen der interessierten Kreise bekannt sind, insbesondere weil über den Gegenstand des Vorhabens bereits eine Vernehmlassung durchgeführt worden ist (vgl. Art. 3a Abs. 1 Bst. b VIG).
Im Rahmen der Ausarbeitung der Pa.Iv. 22.431 wurde im Jahr 2022 bereits eine Vernehmlassung durchgeführt11. Die Positionen der interessierten Kreise zur Ausnahmeregelung von der dreijährigen Tätigkeitspflicht sind somit bekannt. An der Vernehmlassung nahmen unter anderem alle Kantone, vier politische Parteien, vier Dachverbände der Wirtschaft und mehrere Verbände der Leistungserbringer teil. Im Allgemeinen begrüssten die Vernehmlassungsteilnehmenden eine Ausnahmeregelung für die dreijährige Tätigkeitspflicht im Kontext einer regionalen Unterversorgung. Alle Kantone, sowie die GDK sprachen sich für eine solche Regelung aus. Angesichts dieser Stellungnahmen und der Tatsache, dass es bei der vorliegenden Initiative um eine befristete Verlängerung der geltenden Ausnahmeregelung geht, erscheint der Kommission ein Verzicht auf ein Vernehmlassungsverfahren zulässig.
3 Grundzüge der Vorlage
Die Möglichkeit der Kantone bei nachgewiesener Unterversorgung Leistungserbringende, welche die Pflicht einer dreijährigen Tätigkeit nach Artikel 37 Absatz 1 KVG nicht erfüllen, dennoch zur Abrechnung zulasten der OKP zuzulassen, soll weiterhin bestehen. Die Geltungsdauer der bestehenden Ausnahmeregelung ist befristet und läuft am 31. Dezember 2027 aus. Die Bestimmung soll auf fünf Jahre befristet weitergelten, das heisst bis am 31. Dezember 2032.
Die befristete Weiterführung von Artikel 37 Absatz 1bis KVG räumt den Kantonen im Falle einer Unterversorgung weiterhin die Kompetenz ein, von der Zulassungsvoraussetzung nach Artikel 37 Absatz 1 KVG abzuweichen und entsprechend einen Leistungserbringer zuzulassen, der nicht drei Jahre im beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet hat. Diese Ausnahme besteht gegenwärtig für die in einer abschliessenden Liste festgelegten Fachgebiete der Allgemeinen Inneren Medizin als einziger Weiterbildungstitel, Praktischer Arzt oder Praktische Ärztin als einziger Weiterbildungstitel, Kinder- und Jugendmedizin sowie Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie. Diejenigen Kantone, die in diesen Fachgebieten keine Unterversorgung kennen, können diese Ausnahmebestimmung nicht zur Anwendung bringen. Da es sich um eine Kann-Bestimmung handelt, sind die Kantone aber auch beim Vorliegen einer Unterversorgung nicht zur Anwendung der Bestimmung gezwungen.
3.1 Minderheitsanträge
Eine Minderheit (de Courten, Aellen, Fischer Benjamin, Glarner, Graber, Gutjahr, Silberschmidt, Thalmann-Bieri, Vietze, Wyssmann) beantragt, nicht auf die Vorlage einzutreten. Die im Jahr 2023 eingeführte befristete Ausnahmeregelung zielte ihrer Meinung nach in erster Linie darauf ab, einer medizinischen Unterversorgung in den Randregionen vorzubeugen. Mittelfristig sei jedoch damit zu rechnen, dass die unterschiedlichen Zulassungsinstrumente, die den Kantonen zur Verfügung stehen, zu einer besseren Verteilung der Ärztinnen und Ärzte führen würde. Zusätzlich weist die Minderheit darauf hin, dass bereits mehrere Massnahmen zur Stärkung der Grundversorgung in Umsetzung seien, wie etwa die im November 2024 von der Vorsteherin des Eidgenössischen Departements des Inneren lancierte Agenda Grundversorgung. Eine Verlängerung der Geltungsdauer würde ein negatives Signal aussenden und die vom Parlament beschlossenen Gesetzänderungen zur Qualitätssicherung und Zulassungssteuerung untergraben.
Eine weitere Minderheit (Hässig Patrick, Alijaj, Crottaz, Durrer, Hess Lorenz, Gysi Barbara, Marti Samira, Piller Carrard, Porchet, Roduit, Weichelt, Wyss) beantragt, die Ausnahmeregelung auf den Weiterbildungstitel «Psychiatrie und Psychotherapie» auszudehnen. Der Bedarf im Bereich der Psychiatrie und der Psychotherapie steige und der Mangel an entsprechendem ärztlichem Personal könne in den kommenden Jahren noch grösser werden. Die Minderheit erinnert zudem daran, dass die Ergänzung um das Fachgebiet der Psychiatrie und Psychotherapie ein Anliegen mehrerer Kantone sei.
4 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen
Art. 37 Abs. 1bis
Absatz 1bis sieht eine Ausnahme zur in Absatz 1 vorgesehenen Voraussetzung der mindestens dreijährigen Tätigkeit im beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte vor. Die Ausnahmeregelung kann nur im Falle einer Unterversorgung und nur für die abschliessend genannten Fachgebiete zur Anwendung gelangen. Die betroffenen Fachgebiete werden in Buchstaben a–d abschliessend genannt. Erfasst werden Inhaberinnen und Inhaber von eidgenössischen oder anerkannten ausländischen Weiterbildungstiteln in Allgemeiner Innerer Medizin als einziger Weiterbildungstitel, als Praktischer Arzt bzw. Praktische Ärztin als einziger Weiterbildungstitel, in Kinder- und Jugendmedizin sowie in Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie. Ein Kanton muss feststellen, dass auf seinem Kantonsgebiet in einem der genannten Fachgebiete eine Unterversorgung vorliegt und entsprechend die Sicherstellung der medizinischen Versorgung der Bevölkerung gefährdet ist, damit er die Ausnahmebestimmung zur Anwendung bringen kann. Nur in diesem Fall kann er Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen oder anerkannten ausländischen Weiterbildungstitels in einem der genannten Fachgebiete ohne Vorliegen der mindestens dreijährigen Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte zur Tätigkeit zulasten der OKP zulassen.
Die Ausnahme nach Absatz 1bis betrifft einzig die Vorgabe gemäss Absatz 1 erster Satz, während drei Jahren an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet zu haben. Sie betrifft nicht die Anforderungen betreffend Sprachkompetenz, die alle Leistungserbringer, das heisst zugelassene Ärztinnen und Ärzte sowie bei Einrichtungen, die der ambulanten Krankenpflege durch Ärztinnen und Ärzte dienen, tätigen Ärztinnen und Ärzte, zwingend erfüllen müssen. Ebenfalls erfüllt werden müssen alle Voraussetzungen nach Artikel 38 der Verordnung vom 27. Juni 199512 über die Krankenversicherung (KVV).
Buchstabe e
Minderheit (Hässig Patrick, Alijaj, Crottaz, Durrer, Hess Lorenz, Gysi Barbara, Marti Samira, Piller Carrard, Porchet, Roduit, Weichelt, Wyss)
Die Minderheit beantragt, die Liste der Fachgebiete um jenes der Psychiatrie und Psychotherapie zu ergänzen. Neu erfasst wäre somit die Psychiatrie und Psychotherapie sowohl im Bereich der Kinder und Jugendlichen als auch der Erwachsenen.
Art. 37 Abs. 2
Die Bestimmung sieht als Zulassungsvoraussetzung für Einrichtungen, die der ambulanten Krankenpflege durch Ärztinnen und Ärzte dienen, nach Artikel 35 Absatz 2 Buchstabe n KVG vor, dass Ärztinnen und Ärzte, die in diesen tätig sind, die Voraussetzungen nach Absatz 1 oder 1bis erfüllen müssen. Sollte der Verweis auf Absatz 1bis entfallen, könnten Leistungserbringer, die unter die Ausnahme fallen, nicht mehr in Einrichtungen nach Artikel 35 Absatz 2 Buchstabe n KVG tätig sein. Entsprechend muss der Verweis auf Absatz 1bis weiterhin unverändert erfolgen.
Art. 37 Abs. 3
Unverändert sollen auch Leistungserbringer, die aufgrund der Ausnahmeregelung nach Absatz 1bis zur Abrechnung zulasten der OKP zugelassen werden, sich einer zertifizierten Gemeinschaft oder Stammgemeinschaft nach dem Bundesgesetz vom 19. Juni 201513 über das elektronische Patientendossier (EPDG) anschliessen müssen. Entsprechend ist der Verweis auf Artikel 37 Absatz 1bis KVG beizubehalten und auch die Geltungsdauer dieses Absatzes im gegenwärtigen Wortlaut zu verlängern.
5 Auswirkungen
5.1 Auswirkungen auf den Bund
Die Verlängerung der Geltungsdauer und Anpassung von Artikel 37 Absatz 1bis, 2 und 3 KVG hat für den Bund keine direkten finanziellen, personellen oder andere Auswirkungen. Möglicherweise werden während der Geltungsdauer von Artikel 37 Absatz 1bis KVG mehr Zulassungen in den betreffenden Fachgebieten erteilt. Da sich die Möglichkeit der Kantone von der Ausnahmebestimmung Gebrauch zu machen, darauf beschränkt, eine Unterversorgung zu vermeiden, ist auch bei einer Verlängerung der Geltungsdauer nicht mit erheblichen Mehrkosten zulasten der OKP zu rechnen. Dies zumindest, wenn die Kantone bei der Anwendung der Ausnahmeregelung im Falle einer Unterversorgung Zurückhaltung üben. Ebenfalls keine erheblichen Auswirkungen werden für die Beiträge erwartet, die der Bund den Kantonen nach Artikel 66 Absatz 2 KVG zur Prämienverbilligung für die Versicherten gewährt.
5.2 Auswirkungen auf Kantone
Mit der Verlängerung der Geltungsdauer kommt den Kantonen weiterhin die Kompetenz zu, bei einer Unterversorgung Zulassungen zur Tätigkeit zulasten der OKP zu erteilen, ohne dass der Nachweis einer dreijährigen Tätigkeit im beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte erbracht werden muss. Die Ausnahmebestimmung ermöglicht den Kantonen einer Unterversorgung in den betroffenen Fachgebieten entgegenzuwirken und so eine umfassende medizinische Versorgung auf ihrem Gebiet sicherstellen. Vom Geltungsbereich der Ausnahmebestimmung erfasst sind weiterhin die Fachgebiete «Allgemeine Innere Medizin als einziger Weiterbildungstitel», «Praktischer Arzt oder Praktische Ärztin als einziger Weiterbildungstitel», «Kinder- und Jugendmedizin» und «Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie».
5.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft und andere Auswirkungen
Falls in einem Kanton in einem der genannten Fachgebiete eine Unterversorgung vorliegt und der Kanton von seiner Kompetenz eine Zulassung gestützt auf die Ausnahmebestimmung nach Absatz 1bis vorzunehmen Gebrauch macht, wird die medizinische Versorgung der Versicherten verbessert.
Mit der Vorlage wird die heute bestehende Regelung befristet weitergeführt. Es ist nicht mit weiteren Auswirkungen zu rechnen.
6 Rechtliche Aspekte
6.1 Verfassungsmässigkeit
Diese Vorlage beruht auf Artikel 117 BV14, der dem Bund im Bereich der Krankenversicherung eine umfassende Kompetenz erteilt.
6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz
Die vom Parlament verabschiedete Regelung in Artikel 37 Absatz 1 erster Satz KVG, welche seit dem 1. Januar 2022 in Kraft ist und wonach Ärztinnen und Ärzte mindestens drei Jahre im beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet haben müssen, könnte eine indirekte Diskriminierung darstellen (Art. 2 Abkommen vom 21. Juni 199915 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit [FZA] in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Anhang I FZA). Die Regelung lässt sich jedoch mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit rechtfertigen, da sie zum einen eine gewisse Qualität der Versorgungsleistungen sichert und zum anderen dank einem besseren Management der Gesundheitskosten die Bereitstellung bezahlbarer medizinischer Leistungen für alle ermöglicht (vgl. Urteil BVGer C‑4852/2015 vom 8. März 2018 E. 9.6). Zudem kann festgehalten werden, dass die dreijährige Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte dazu dienen kann, Ärztinnen und Ärzte an das schweizerische Gesundheitswesen heranzuführen und dem Ausbau eines beruflichen Netzwerks beförderlich sein kann. Durch die Ausnahmebestimmung betreffend die Anforderung, während mindestens drei Jahren an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte gearbeitet zu haben, wird die Gefahr einer potenziellen indirekten Diskriminierung in Bezug auf bestimmte Fachgebiete gemildert. Die Verlängerung der Geltungsdauer ändert nichts an dieser Ausgangslage. Während der Geltungsdauer von Artikel 37 Absatz 1bis KVG wird das Interesse, eine Unterversorgung zu vermeiden und damit den Zugang der Versicherten zur Behandlung innert nützlicher Frist zu ermöglichen, höher gewichtet als dasjenige des Nachweises einer dreijährigen Tätigkeit an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungsstätte. Es obliegt dem Gesetzgeber, eine solche Interessenabwägung vorzunehmen.
6.3 Erlassform
Die Regelung der befristeten Verlängerung der Geltungsdauer von Artikel 37 Absatz 1bis, 2 und 3 KVG beinhaltet wichtige Bestimmungen, welche die Rechte und Pflichten der betroffenen Leistungserbringern sowie die Verpflichtungen der Kantone beim Vollzug des Bundesrechts berühren. Solche Bestimmungen sind zwingend in einem Bundesgesetz zu erlassen (Art. 164 Abs. 1 Bst. c und f BV).
6.4 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Der Bundesrat kann grundsätzlich Ausführungsbestimmungen zum KVG erlassen (Art. 96 KVG). Dieser Aspekt ist aber für die vorliegende Anpassung nicht relevant, da der Entwurf keine Rechtsetzungskompetenzen an den Bundesrat delegiert.