1P/786/2006

1.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts trifft die Beschwerdeführerin in hoheitlichen Befugnissen, da ihr Beschluss auf Nichteinbürgerung des Beschwerdegegners aufgehoben und sie angehalten wird, einen neuen Entscheid zu treffen (vgl. Urteil 1P.214/2003 vom 12. Dezember 2003). Sie ist daher legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie zu rügen. Ob ihr im hier betroffenen Bereich tatsächlich Autonomie zukommt, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93, 129 I 410 E. 1.1 S. 412, mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid ist letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Die Beschwerde ist daher zulässig.

Die Beschwerdeführerin ersucht über die Aufhebung des angefochtenen Entscheides hinaus um Feststellung, dass der Entscheid der Bürgergemeindeversammlung rechtens war und die Einbürgerung des Beschwerdegegners zu Recht abgelehnt wurde. Dem Feststellungsbegehren kommt keine selbständige Bedeutung zu. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Begründung der Beschwerde in der Beschwerdeschrift selber enthalten sein. Blosse Hinweise auf die Akten oder Ausführungen im kantonalen Verfahren genügen nicht (BGE 130 I 290 E. 4.10 S. 302, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeführerin auf derartige Verweisungen abstellt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und ist diese allein gestützt auf die Beschwerdeschrift zu behandeln.

Mit diesen Vorbehalten kann auf die Beschwerde eingetreten werden.

2.

Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in Sachbereichen autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1 S. 413, 128 I 3 E. 2a S. 8, 124 I 224 E. 2b S. 226, mit Hinweisen).

Mangels eines Anspruchs auf Einbürgerung kommt der Beschwerdeführerin bei Einbürgerungsentscheiden ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Vor diesem Hintergrund und den Erwägungen des Verwaltungsgerichts ist die Autonomie zu bejahen.

Die Beschwerdeführerin kann sich daher mit Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass das Verwaltungsgericht bei der Anwendung kommunaler, kantonaler oder bundesrechtlicher Vorschriften gegen das Willkürverbot verstösst oder, soweit kantonales oder eidgenössisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt und anwendet. In diesem Rahmen kann sie verfassungsrechtliche Verfahrensrechte anrufen und geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten deren Tragweite missachtet. Die Anwendung von kantonalem und eidgenössischem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93, 129 I 410 E. 2.3 S. 414, mit Hinweisen).

3.

Das Bundesgericht hat sich in BGE 129 I 232 zur Rechtsnatur von Einbürgerungsentscheiden ausgesprochen. Es hat darauf hingewiesen, dass im Einbürgerungsverfahren über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden werde. In diesem vom Bewerber eingeleiteten Verfahren werde in einzelfallbezogener Prüfung abgeklärt, ob dieser in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sei. Das Einbürgerungsverfahren ende mit einer individuell-konkreten Anordnung. Das Verfahren bilde keinen Vorgang in einem rechtsfreien Raum. Das dabei eingeräumte Ermessen - auch wenn es sehr weit sei - müsse pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung ausgeübt werden. An die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen, seien auch die Stimmbürger, wenn sie Verwaltungsfunktionen ausüben und staatliche Aufgaben wahrnehmen, wie das beim Entscheid über Einbürgerungsgesuche der Fall sei. Daran vermöge die von Art. 34 Abs. 2 BV garantierte freie Willensbildung und -äusserung nichts zu ändern. Die Abstimmungsfreiheit gewährleiste keinen Anspruch auf Anerkennung von Abstimmungsergebnissen, die wegen Verletzung von Grundrechten gegen die Rechtsordnung verstossen. So könnten denn auch kantonale oder kommunale Erlasse wegen Verletzung von höherrangigem Recht gerichtlich aufgehoben werden, auch wenn sie unter Mitwirkung der Stimmberechtigten zustande gekommen sind (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237 ff. und E. 3.4.2 S. 240 sowie 129 I 217 E. 2.2 S. 224 ff.).

Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Erwägungen des Bundesgerichts nicht vertieft auseinander. Sie beschränkt sich im Wesentlichen darauf, Einbürgerungsentscheide als rein politischen Akt zu bezeichnen, und begründet ihre Auffassung damit, dass die neue Bundesverfassung eine reine (sprachliche) Nachführung der alten Bundesverfassung darstelle und in Einbürgerungsfragen kein neues Recht geschaffen habe. Dabei übersieht sie, dass die wiedergegebene rechtliche Qualifizierung von Einbürgerungsentscheiden in keiner näheren Beziehung mit dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung steht und entsprechende Auffassungen auch bereits unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung vertreten worden sind. Sie stellt auch nicht in Frage, dass mit dem Entscheid über Einbürgerungsgesuche über den Status der Bewerber und damit über Rechtsfragen befunden wird. Schliesslich kann festgehalten werden, dass das Bundesgericht den Bezug von Einbürgerungsentscheiden zu der von Art. 34 BV garantierten Ausübung politischer Rechte ausdrücklich hergestellt hat.

Die Ausführungen der Beschwerdeführerin sind daher nicht geeignet, auf die genannten Urteile zurückzukommen und die Praxis in Frage zu stellen. Es ist daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin weiterhin davon auszugehen, dass Einbürgerungsentscheide einen Akt der Rechtsanwendung im umschriebenen Sinne darstellen.

4.

4.1

Bei dieser rechtlichen Ausgangslage kommen die Verfahrensgrundrechte von Art. 29 BV zur Anwendung. Gesuchsteller haben im Einbürgerungsverfahren Parteistellung und damit Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs und insbesondere auf eine Begründung im Falle der Abweisung ihres Gesuches. Diese Garantie von Art. 29 Abs. 2 BV steht ihnen unabhängig von ihrer Berechtigung in der Sache und trotz des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 238 f. und E. 3.7 S. 243, 131 I 18 E. 3 S. 20, 132 I 196 E. 3.1 S. 197). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin führt der Anspruch auf Begründung negativer Einbürgerungsentscheide nicht zu einem Recht auf Einbürgerung, wie die bundesgerichtliche Praxis zeigt (vgl. etwa BGE 132 I 167; Urteil 1P.550/2006 vom 3. Januar 2007).

4.2

Damit stellt sich über das grundsätzliche Erfordernis einer Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden hinaus die Frage, welchen Anforderungen eine solche Begründung formal genügen müsse. Der Inhalt der Begründung steht dabei im vorliegenden Fall nicht zur Diskussion.

Es besteht keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht im Einzelnen nachzukommen ist; es ergeben sich hierfür verschiedene Möglichkeiten, ohne dass sich das Bundesgericht auf eine spezifische Form festgelegt hätte (vgl. BGE 132 I 196 E. 3.1 S. 197). Es können unterschiedliche Konstellationen auseinandergehalten werden:

1) Bestätigt die Gemeindeversammlung einen ablehnenden Antrag des Gemeinderates, kann in der Regel und vorbehältlich abweichender Voten davon ausgegangen werden, dass die Gemeindeversammlung dem Antrag und seiner Begründung zustimmt und damit eine hinreichende Begründung des negativen Entscheides vorliegt (vgl. BGE 132 I 196 E. 3.1 S. 197, mit Hinweisen).

2) Bestätigt ein kommunales oder kantonales Parlament einen ablehnenden Antrag seiner Kommission nach eingehender Diskussion, ist gleichermassen auf Antrag und Voten abzustellen (BGE 132 I 167 E. 4).

3) Bei Urnenabstimmungen, mit denen Anträge der Exekutive auf Verweigerung der Einbürgerung bestätigt werden, kann gleichermassen davon ausgegangen werden, dass die Stimmberechtigten sich die Begründung der Exekutive zu Eigen machen und somit eine Begründung tatsächlich vorliegt.

4) Verweigert eine Gemeinde- oder Bürgerversammlung die Einbürgerung entgegen dem Antrag des Gemeinderates, wird sich die Begründung in erster Linie aus den Wortmeldungen ergeben müssen. Werden derart Gründe für die Ablehnung einer Einbürgerung genannt und über das Gesuch unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, ist davon auszugehen, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden; damit wird formal, d.h. unter dem Gesichtswinkel der Begründungspflicht, eine hinreichende Begründung vorliegen (BGE 130 I 140 E. 5.3.6 S. 154). Gleich dürfte es sich grundsätzlich verhalten, wenn formell über die Begründung des negativen Einbürgerungsentscheides abgestimmt wird. Findet demgegenüber keinerlei Diskussion statt, so fehlt grundsätzlich die erforderliche Begründung (BGE 132 I 196 E. 3 S. 197 ff.).

5) Werden Einbürgerungsgesuche entgegen den Anträgen in geheimer Urnenabstimmung verworfen, fehlt es systembedingt an einer Begründung (BGE 129 I 217 E. 3 S. 230, 129 I 232 E. 3.5 ff. S. 241 ff.).

4.3

Von diesen Konstellationen ist die Frage zu unterscheiden, welchen Begründungsanforderungen negative Einbürgerungsgesuche unter dem Aspekt der Begründungspflicht genügen müssen. Die Frage stellt sich namentlich hinsichtlich von Äusserungen anlässlich von Gemeindeversammlungen.

Hierfür ist davon auszugehen, dass die Begründungspflicht im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern soll, dass sich die Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten lässt. Der Abgewiesene soll wissen, aus welchen Gründen sein Gesuch abgewiesen worden ist; die Begründung muss so abgefasst sein, dass dieser den Entscheid sachgerecht anfechten kann; in diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, die dem Entscheid zugrunde liegen. Eine sachgerechte Überprüfung von Ermessensentscheiden ist nur möglich, wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 und E. 3.3 S. 239).

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob und in welchem Ausmass von den Behörden eine Begründung im Anschluss an einen negativen Entscheid der Gemeindeversammlung nachgeschoben werden kann. Das Bundesgericht hat sich in dieser Hinsicht nicht festgelegt. Es hat im Zusammenhang mit Urnenabstimmungen über Einbürgerungsbegehren ausgeführt, dass eine nachträgliche Begründung kaum sinnvoll erbracht werden kann (BGE 129 I 232 E. 3.5 S. 241). Es hat ein Nachschieben einer Begründung im Sinne einer Verdeutlichung oder eines Festhaltens von bereits vor oder anlässlich des Entscheides vorhandener Begründungselemente nicht ausgeschlossen: Im Fall BGE 129 I 217 stellte sich die Frage nicht (nicht publizierte E. 3.6); in BGE 132 I 196 hielt das Bundesgericht fest, dass im Vorfeld der Versammlung keine öffentlichen Diskussionen stattgefunden hätten oder Presseartikel oder Flugblätter verfasst worden wären, aus denen sich Hinweise auf Gründe für die Verweigerung der Einbürgerung ergäben (E. 3.2 S. 197); schliesslich hat das Bundesgericht in BGE 132 I 167 auf eine Vernehmlassung der Behörde abgestellt. Daraus ergibt sich, dass eine nachträgliche Präzisierung der Begründung nicht auszuschliessen ist. Ob sie allerdings zulässig ist und den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV zu genügen vermag, kann nicht abstrakt, sondern lediglich aufgrund der konkreten Sachumstände entschieden werden.

4.4

Wie es sich mit den Begründungsanforderungen im vorliegenden Fall im Einzelnen verhält, ist nachfolgend zu prüfen. Dabei ist auf die konkrete prozessuale Ausgangslage abzustellen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid die von der Bürgergemeindeversammlung abgegebene Begründung ausschliesslich in formeller Hinsicht geprüft und das vom Regierungsrat festgehaltene Ungenügen der Begründung unter dem Gesichtswinkel der Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV bestätigt; es hat indessen in keiner Weise zur materiellen, inhaltlichen Begründetheit des negativen Einbürgerungsentscheides Stellung genommen. Bei dieser Sachlage ist auch im bundesgerichtlichen Verfahren lediglich formell darüber zu befinden, ob der negative Einbürgerungsentscheid vor Art. 29 Abs. 2 BV standhält. Eine materielle Beurteilung des Beschlusses der Bürgergemeindeversammlung fällt ausser Betracht.

5.

5.1

An der Bürgergemeindeversammlung wurde vorerst vorgebracht, dass "die Leute gerne abstimmen" und dass es stossend sei, wenn Eingebürgerte - anders als Schweizer Bürger - zwei Pässe haben. Der Bürgerpräsident hielt fest, dass darin wohl keine eigentliche Begründung des negativen Entscheides liege. Weitere Wortmeldungen nahmen Bezug auf "1,2 Millionen Ausländer sind genug" und den Umstand, "dass ein eingebürgerter 'Ausländer' mehr Rechte habe als ein Einwohner der Gemeinde, der nicht Bürger ist". Schliesslich fasste der Bürgerpräsident die - wohl nur rudimentär protokollierten - Wortmeldungen zusammen und stellte die mangelnde Integration des Beschwerdegegners als Begründung in den Raum. Diese Begründung ist von den Teilnehmenden schliesslich verworfen worden. Damit lag, wie der Bürgerpräsident festhielt, keine Begründung des die Einbürgerung abweisenden Entscheides vor.

In der Beschwerdeschrift macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, dass die Voten an der Bürgergemeindeversammlung eine formal hinreichende Begründung enthalten würden. Eine rechtsgenügliche Begründung kann den persönlich gehaltenen Wortmeldungen denn auch nicht entnommen werden. Aus ihnen kann insbesondere nicht auf Gründe geschlossen werden, die in verallgemeinerungsfähiger und von der Mehrheit getragener Weise gegen die Einbürgerung des Beschwerdegegners sprechen würden. Entscheidendes Gewicht kommt der vom Bürgerpräsidenten in den Raum gestellten Begründung zu, wonach der Beschwerdegegner nicht hinreichend integriert sei. Mit der Ablehnung dieser Begründung brachten die Stimmberechtigten zum Ausdruck, dass sie den negativen Einbürgerungsentscheid nicht begründen wollten. Damit fehlte es insoweit an jeglicher Begründung.

5.2

Weiter fragt sich, ob das Schreiben des Bürgerrates vom 12. Juli 2004 geeignet ist, eine hinreichende Begründung des negativen Einbürgerungsentscheides abzugeben. Der Bürgerrat hat dem Beschwerdegegner knapp zwei Monate nach der Bürgergemeindeversammlung deren Entscheid mitgeteilt und ihm vorgehalten, entgegen seinen Aussagen anlässlich der Anhörung keinen Militärdienst leisten zu wollen. Der Bürgerrat hatte im Vorfeld der Bürgergemeindeversammlung die Bereitschaft des Beschwerdegegners zur Leistung des Militärdienstes geprüft. An der Versammlung ist diese Bereitschaft weder diskutiert noch in Frage gestellt worden. Das angebliche Fehlen dieser Bereitschaft, das nach den Akten erst in einer (nicht datierten) Aktennotiz im Laufe des regierungsrätlichen Verfahrens angesprochen worden ist, steht somit in keinem direkten Zusammenhang mit der Bürgergemeindeversammlung und kann als nachträglich erhobenes Element daher nicht zur Begründung von deren Entscheid herangezogen werden. Auch insoweit fehlt es somit formal an einer rechtsgenüglichen Begründung des negativen Einbürgerungsentscheides.

5.3

Ferner hat die Bürgergemeinde in ihrer Vernehmlassung zuhanden des Regierungsrates vom 6. September 2004 weitere Begründungselemente nachgeschoben. Darin führte sie in allgemeiner Weise aus, dass von einer Bürgergemeindeversammlung keine Begründung verlangt werden könne; soweit am Begründungserfordernis festzuhalten wäre, müsste akzeptiert werden, dass die Begründung äusserst summarisch gehalten sei. In Bezug auf den vorliegenden Fall hielt sie fest, dem Beschwerdegegner werde mangelnde Bereitschaft zur Leistung von Militärdienst, unzureichende Integration sowie die Verwicklung in einem Straffall vorgeworfen.

Wie bereits dargelegt, hat die Bürgergemeindeversammlung die Begründung mangelnder Integration des Beschwerdegegners ausdrücklich verworfen. Bei dieser Sachlage kann es nicht angehen, die abgelehnte Begründung der Bürgergemeindeversammlung im Nachhinein von Seiten des Bürgerrates als Begründung des negativen Einbürgerungsentscheides nachzuschieben. Dem Protokoll der Bürgergemeindeversammlung sind denn auch keinerlei Hinweise auf eine angeblich unzureichende Integration zu entnehmen.

Darüber hinaus hielt der Bürgerrat dem Beschwerdegegner die Verwicklung in einem Straffall vor. Dabei fällt auf, dass in der Vernehmlassung vorerst von einem angeblichen Sexualdelikt die Rede ist (S. 8), in der Zusammenfassung indes von einem Straffall gesprochen wird, in dem Geld verschwunden sei (S. 10). Der damit angesprochene Straffall kam an der Bürgergemeindeversammlung in keiner Weise zur Sprache. Dies hatte der Bürgerrat in seiner Vernehmlassung zwar eingeräumt, indes angefügt, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass ein Teil der Anwesenden gerüchteweise davon Kenntnis gehabt hatte. Damit bringt der Bürgerrat selbst zum Ausdruck, dass die von ihm nachgeschobene Begründung in keinem Zusammenhang mit dem Entscheid der Bürgergemeindeversammlung steht und auf blossen Mutmassungen beruht. Zudem ist nicht einmal klar, welcher Straffall nun tatsächlich angesprochen ist. Diese Elemente genügen, auch wenn die Begründungsanforderungen tief angesetzt werden, für die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden nicht.

5.4

Bei dieser Sachlage liegt keinerlei Begründung des negativen Einbürgerungsentscheids vor. Damit kann dem Verwaltungsgericht (sowie dem Regierungsrat) im vorliegenden Fall nicht vorgeworfen werden, allzu hohe Anforderungen an die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden gestellt, Bundesverfassungsrecht unrichtig ausgelegt und angewendet und die Tragweite der verfassungsrechtlichen Verfahrensgrundrechte missachtet zu haben. Die Autonomiebeschwerde erweist sich daher als unbegründet.

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Beschwerdeführerin sind nach Art. 156 Abs. 2 OG keine Kosten aufzuerlegen. Dem Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.