Nationalstrassen

1.

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das UVEK ist eine Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme was das Sachgebiet angeht, ist bei der hier strittigen Nichteintretensverfügung nicht gegeben (Art. 32 VGG).

Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zuständig, die Beschwerde zu beurteilen. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.2 Der Beschwerdeführer ist gestützt auf Art. 48 VwVG berechtigt, gegen die hier strittige Verfügung Beschwerde zu erheben (zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6319/2011 vom 17. September 2012 E. 2 m.w.H.).

1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG).

2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).

3. Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, soweit es im Streit liegt. Die Vorinstanz ist auf die Anträge des Beschwerdeführers nicht eingetreten, da sie die Sachurteilsvoraussetzungen nicht als gegeben erachtete. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich nur, ob dieser Entscheid zu Recht erfolgte (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1205/2012 vom 28. Juni 2012 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LORENZ KNEU- BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.8 und 2.164, je mit Hinweisen).

Das Bundesverwaltungsgericht befasst sich im vorliegenden Verfahren somit zunächst nur mit der Frage, ob die Vorinstanz auf die Anträge des Beschwerdeführers zu Recht nicht eingetreten ist.

4. Im Verwaltungsrecht stellen weder der Verfügungs- noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab: Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus. Wer Parteistellung im Sinn von Art. 6 und 48 VwVG beanspruchen kann, kann bei der zuständigen Behörde ein Begehren um Erlass einer Verfügung stellen. Die ersuchte Behörde hat zu prüfen, ob die gesuchstellende Person ein hinreichend schutzwürdiges Interesse hat; fehlt es daran, hat sie auf das Ge- such mangels Parteieigenschaft nicht einzutreten. Ist die Parteieigenschaft zu bejahen, hat die Behörde zu prüfen, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung gegeben sind; ist dies zu verneinen, ist das Gesuch abzuweisen. In beiden Fällen muss der Entscheid in Form einer anfechtbaren Verfügung ergehen, jedenfalls wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich eine Verfügung verlangt (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.5 m.w.H.).

4.1 Die Vorinstanz stützt ihre Begründung, wieso sie auf das Gesuch des Beschwerdeführers nicht eintritt, auf den soeben zitierten Bundesgerichtsentscheid. Dabei ist jedoch zu präzisieren, dass es hier in erster Linie zu klären gilt, ob der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung hat. Denn genau genommen verlangt der Beschwerdeführer die Beantwortung der Frage, ob sich der Bund an der Finanzierung geplanter Wildtierüberführungen im Rahmen des Ausbaus der Kantonsstrasse (Hauptstrasse 2) "Zugerstrasse" beteiligen muss. Aus der Beschwerdebegründung geht hervor, dass auch der Beschwerdeführer nicht wirklich daran glaubt, der ursprüngliche Wildtierkorridor SZ4/ZG4 könne wiederhergestellt werden. So verlangt er denn vielmehr die Schaffung eines "Ersatzkorridors" im Bereich der Hohlen Gasse durch den Bund oder auf dessen Kosten.

4.2 Wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat, ist für den Bau neuer und den Ausbau bestehender Nationalstrassen das ASTRA zuständig (vgl. Art. 40a Bst. b des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 [NSG, SR 725.11]). Damit hat auch nur dieses Anspruch auf Erlass einer Plangenehmigungsverfügung gemäss Art. 26 ff. NSG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 Bst. d des Bundesgesetzes über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe (MinVG, SR 725.116.2). Eine Ausnahme sieht die bundesgerichtliche Rechtsprechung nur zur Durchsetzung des Umweltrechts im Einzelfall vor (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_437/2007 vom 9. März 2009 E. 2.3). Darunter können grundsätzlich auch die Erzwingung von im NHG enthaltenen umweltrechtlichen Bestimmungen fallen.

4.3 Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen.

4.4 Die programmatischen Vorgaben von Art. 18 Abs. 1 NHG verhalten die zuständigen Instanzen nicht erst zu sektoriellen Schutzvorkehren, wenn einzelne Tier- und Pflanzenarten unmittelbar vom Aussterben bedroht sind. Der in Art. 18 Abs. 1 NHG aufgenommene Schutz von Tier- und Pflanzenarten verpflichtet den Bund und die Kantone vielmehr umfassender zu ökologisch-naturräumlicher Ressourcensicherung (vgl. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18 Rz. 8). Die förmliche Bezeichnung eines Gebiets als schutzwürdiges Biotop ist nicht zwingende Voraussetzung für den Biotopschutz. Auch ohne vorherige Bewertung und darauf abgestützte Bezeichnung sind technische Eingriffe in schutzwürdige Biotope nur unter den Voraussetzungen von Art. 18 Abs. 1ter NHG zulässig (vgl. FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 22). Der Bund und – soweit Biotope von regionaler oder lokaler Bedeutung in Frage stehen – die Kantone haben im Einzelfall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen die nach Art. 18 NHG zu schützenden Lebensräume zuerst besonders zu bezeichnen. Die Kantone sind hierauf nach der erwähnten gesetzlichen Regelung verpflichtet, die zur Erreichung des Schutzzwecks geeigneten Massnahmen anzuordnen (vgl. BGE 118 Ib 485 E. 3a).

Die grundeigentümerverbindliche Durchsetzung des Biotopschutzes im Sinn von Art. 18 Abs. 1 und 1bis NHG erfordert somit grundsätzlich eine den jeweiligen Lebensraum betreffende Anordnung der dafür zuständigen Behörde. Soweit diese jedoch nicht erfolgt oder ungenügend ist, kann die unzulässige Beeinträchtigung eines schutzwürdigen Biotops auch in dem den Eingriff in den Lebensraum betreffenden Verfahren geltend gemacht werden (vgl. FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 25).

4.5 Im vorliegenden Fall wäre das entsprechende Verfahren dasjenige zur Erteilung der kantonalen Bewilligung des Ausbaus der Kantonsstrasse. Da der Kanton den Bund in diesem kantonalen Verfahren jedoch nicht zur Kostenbeteiligung verpflichten kann, hat der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung der Frage, ob sich der Bund an den Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG finanziell beteiligen muss. Die Frage, ob es sich dabei um ein Leistungs- oder ein Feststellungsbegehren handelt, kann offen gelassen werden. Auch wenn es sich um ein Feststellungsbegehren handelte, wäre ein Feststellungsinteresse zu bejahen, da es aus prozessökonomischen Gründen nicht sinnvoll wäre, den Beschwerdeführer darauf zu verweisen, er solle in einem späteren Zeitpunkt ein Begehren um Leistung von Bundesbeiträgen stellen.

4.6 Der Beschwerdeführer will letztlich nicht, dass der Wildtierkorridor SZ4/ZG4 in seiner ursprünglichen Form wiederhergestellt wird. Diesbezüglich hätte er möglicherweise mangels Sanierungspflicht des Bundes tatsächlich keinen Anspruch auf materielle Beurteilung eines entsprechenden Begehrens. Es geht dem Beschwerdeführer vielmehr um die Frage der finanziellen Beteiligung des Bundes bei der Umsetzung von Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen gestützt auf Art. 18 Abs. 1ter NHG im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse durch den Kanton.

4.7 Diese Frage betreffend hätte der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren Anspruch auf Erlass einer materiellen Verfügung gehabt, weshalb die Vorinstanz zu Unrecht auf sein Begehren nicht eingetreten ist. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt gutzuheissen.

4.8 In solchen Fällen erfolgt in der Regel mangels materieller Beurteilung der Frage eine Rückweisung an die Vorinstanz. Da die hier angefochtene Verfügung jedoch bereits eine Begründung enthält, aus der die Auffassung der Vorinstanz eindeutig hervorgeht, kommt sie einem materiellen Entscheid gleich. Überdies haben sich Beschwerdeführer und Vorinstanz in der Beschwerdeschrift bzw. der Vernehmlassung bereits umfassend zur Sache geäussert, weshalb eine Rückweisung an die Vorinstanz zu einem unnötigen, prozessökonomisch nicht sinnvollen Leerlauf führen würde. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt daher ausnahmsweise direkt eine materielle Prüfung vor.

5.

5.1 Massnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG sind vom Verursacher zu ergreifen. Dieser wird in den meisten Fällen mit dem Verfügungsadressaten der den Eingriff zulassenden Anordnung übereinstimmen. Als qualitativer Ersatz kommen alle Massnahmen in Frage, die den Zielsetzungen des Zweckartikels von Art. 18 Abs. 1 NHG entsprechen. Es ist ein gebietstypischer sowie ein ökologisch wirksamer und sinnvoller Ersatz anzustreben. Quantitativ gleichwertiger Ersatz liegt vor, wenn das Ersatzobjekt dem "zerstörten Schutzobjekt" hinsichtlich Ausdehnung und Fläche entspricht. Quantitativ gleichwertiger Ersatz muss auch qualitativ sinnvoll und verhältnismässig sein. Die monetäre Bewertung von schutzwürdigen Lebensräumen ist kaum möglich. Kostenüberlegungen sind deshalb für die Beurteilung der Angemessenheit oder der Gleichwertigkeit von Ersatzmassnahmen höchstens beschränkt geeignet (vgl. FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, a.a.O., Art. 18 Rz. 31 ff.).

Soweit der Beschwerdeführer die finanzielle Beteiligung des Bundes an den Massnahmen im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse im Sinn einer Ersatzmassnahme für den nicht mehr realisierbaren Korridor SZ6 Morschach verlangt, kann seinem Antrag nicht entsprochen werden. Die vorgesehenen Massnahmen bezwecken, die Durchlässigkeit im nordwestlichen Engpass zwischen Zuger- und Vierwaldstättersee – und damit die Anbindung der Rigi ans Mittelland – zu verbessern oder zumindest aufrecht zu erhalten. Der Korridor SZ6 Morschach befindet sich hingegen auf der (süd-)östlichen Seite der Rigi und bezweckt einen West-Ost- Austausch zwischen dem Gebiet der Rigi und dem Muotatal (vgl. Bericht "Konzept Wildtierkorridore SZ4/ZG4 "Hünenberg" / SZ5 "Arth" / SZ6 "Morschach"" der PiU GmbH vom 31. August 2006, S. 24). Die Gleichartigkeit und Gleichwertigkeit der Ersatzmassnahme wäre nicht gegeben.

5.2 Der programmatische Charakter von Art. 18 NHG sieht vor, dass künftige Eingriffe zu vermeiden sind, bzw. dass im Rahmen unvermeidbarer Beeinträchtigungen schutzwürdiger Lebensräume Massnahmen zum bestmöglichen Schutz, zur Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen sei. Das NHG sieht – im Gegensatz zu Art. 16 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) – keine Sanierungspflicht für vor dessen Inkrafttreten erfolgte Beeinträchtigungen vor. Der Beschwerdeführer kann folglich keinen Anspruch auf konkrete Massnahmen zur Verbesserung der Durchlässigkeit der 1981 in Betrieb genommenen N4 geltend machen.

5.3 Im vorliegenden Fall ist jedoch das Ausbauprojekt Zugerstrasse mit seiner Barrierewirkung zu beurteilen. Dabei ist zwischen dem "Verursacher" gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG und dem Verursacherprinzip als reines Kostenzurechnungsprinzip zu differenzieren. Der Kreis der kostenpflichtigen Verursacher kann weiter sein als der Kreis der im Sinn des NHG "handlungspflichtigen Verursacher". "Handlungspflichtig" kann betreffend die Erstellung von Wildtierüberführungen im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse nur der Kanton sein, zumal sich das Bewilligungsverfahren nach kantonalem Verfahrensrecht richtet und der Beschwerdeführer Bauherr des in den Wildtierkorridor eingreifenden und eine Barrierewirkung erzeugenden Ausbauprojekts ist. Daher ist der Beschwerdeführer – und nicht der Bund – verpflichtet, Massnahmen zum Schutz des Wildtierkorridors zu ergreifen. Dies sagt jedoch nichts darüber aus, ob die Nationalstrasse – und damit der Bund – nicht tatsächlich auch (Mit-)Verursacher und damit (teilweise) kostentragungspflichtig ist.

Grundsätzlich entrichtet der Bund an den Ausbau von Haupt-/Kantonsstrassen nur Globalbeiträge (vgl. Art. 12 ff. MinVG), mit denen auch allfällige Massnahmen aus Umwelt-, Natur- und Heimatschutzgründen abgegolten sind (vgl. Art. 27, 30 und 33 MinVG). Es ist jedoch zu prüfen, ob der Bund als (Mit-) Verursacher der Verschiebung des Wildtierkorridors in den Bereich der "Hohlen Gasse" mitverantwortlich für das Notwendigwerden von Wildtierüberführungen beim Ausbau der Zugerstrasse ist und deshalb gestützt auf das Verursacherprinzip die Kosten der Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG anteilig zu tragen hat.

5.3.1 Das Verursacherprinzip will eine möglichst gerechte Verteilung der Umweltkosten. Haben mehrere Personen zur Entstehung einer Umweltgefahr oder -belastung beigetragen, werden sie im Umfang ihres Verursachungsanteils kostenpflichtig (vgl. MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern 2004, S. 83).

5.3.2 Dass der Bau der Nationalstrasse N4 – nebst weiteren Einwirkungen wie der Siedlungsentwicklung und der Einzäunung von Obstkulturen – natürlich kausal für die Verschiebung des Wildtierkorridors SZ4/ZG4 in das Gebiet der "Hohlen Gasse" ist, ist wohl nicht von der Hand zu weisen. Ohne den Bau der N4 und die im Raum des Zugerseeufers geschehene Siedlungsentwicklung, würde der Wildtierkorridor mit hoher Wahrscheinlichkeit auch heute noch entlang des Zugerseeufers verlaufen. Natürliche Kausalität reicht jedoch nicht aus, um dem Bund auch automatisch ein betreffend die heute geplante Unterbrechung des Wildtierkorridors im Bereich der "Hohlen Gasse" zu verantwortendes Verhalten zurechnen zu können. Ausschlaggebend ist das Kriterium der Unmittelbarkeit. Ein für die Verpflichtung zur Kostentragung zurechenbares Verhalten ist nur dann zu bejahen, wenn eine Ursache selbst unmittelbar die Gefahr oder Störung bewirkt und damit die Gefahrenschwelle überschreitet. Entferntere, lediglich mittelbare Ursachen vermögen keine Verhaltens- oder Zustandsverantwortung zu begründen. Dabei hängt es häufig von einer wertenden Beurteilung ab, welche der natürlich kausalen Handlungsbeiträge die Gefahrenschwelle selber überschritten haben und daher als unmittelbar zu betrachten sind (vgl. FRICK, a.a.O., S. 58 ff.).

5.3.3 Der Bau der Nationalstrasse N4 liegt gut zwanzig Jahre zurück und war nicht allein ursächlich für die Unterbrechung des früher dem Zugerseeufer entlang verlaufenden Wildtierkorridors. Vielmehr ist die Unterbrechung auch auf die hohe Vorbelastung durch die eingezäunten Obstanlagen und die Siedlungsgebiete zurückzuführen (vgl. dazu Ausführungen im

Bericht Wildtierkorridor SZ04/ZG04, S. 3). Die Unterbrechung führte zu einer Verschiebung des Wildtierkorridors in den Bereich der Hohlen Gasse, wo heute die Vernetzung bzw. die Anbindung der Rigi ans Mittelland erfolgt. Die Wildtiere haben sich sozusagen selbst einen Ersatzkorridor gesucht, der heute im Grossen und Ganzen die Funktionen des früheren Korridors SZ4/ZG4 erfüllt. Nun soll mit dem Ausbau der Zugerstrasse auch dieser funktionierende Wildtierkorridor unterbrochen werden, wodurch gemäss den unbestrittenen Ausführungen des Berichts der PiU GmbH aus dem Jahr 2006 (S. 8) die Nord-Süd-Achse endgültig unterbrochen wäre. Ein entsprechender Eingriff ist gestützt auf Art. 18 ff. NHG zu beurteilen. Er erfolgt aufgrund des Ausbaus der Zugerstrasse. Die bei diesem Ausbau vorgesehenen Massnahmen (zwei Wildtierpassagen) sind folglich keine Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen für den Korridor SZ4/ZG4, sondern solche für den Wildtierkorridor "Hohle Gasse". Die Einwirkung, die der Bau der Nationalstrasse auf den ursprünglichen Wildtierkorridor SZ4/ZG4 hatte, kann nicht als unmittelbare Ursache für die Unterbrechung des heute bestehenden Wildtierkorridors im Bereich der Hohlen Gasse im Sinn des Verursacherprinzips bezeichnet werden. Verursacher im Sinn des NHG ist hier der Beschwerdeführer mit dem Ausbau der Zugerstrasse. Damit ist er verpflichtet, die notwendigen Massnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG zum Schutz der schutzwürdigen Lebensräume zu ergreifen und zu finanzieren. Dem Beschwerdeführer steht somit kein Anspruch auf über die Globalbeiträge hinausgehende Bundesbeiträge für die Errichtung von Wildtierpassagen zu.

6. Auch die Argumentation des Beschwerdeführers, die Vorinstanz bzw. das ASTRA habe wider Treu und Glauben gehandelt, indem sie ihn glauben gemacht habe, sie befürworte einen Abtausch des Wildtierkorridors SZ6 mit dem Wildtierkorridor SZ4/ZG4 und sei bereit, sich mit 5 Mio. Franken an den Massnahmen im Rahmen des Ausbaus der Zugerstrasse zu beteiligen, ist nicht zu hören. Aus den vorhandenen Unterlagen geht klar hervor, dass sowohl das ASTRA als auch die Vorinstanz stets die Auffassung vertreten haben, eine finanzielle Beteiligung des Bundes komme nicht in Frage. Die Stellungnahme des BAFU, wonach dieses einen Abtausch der Korridore SZ6 und SZ4/ZG4 und damit auch eine finanzielle Beteiligung des Bundes befürwortet, stand klar unter dem Vorbehalt, dass das AST- RA die Finanzierungsfrage anders beurteile (vgl. Schreiben des BAFU vom 24. September 2010, S. 2). Die Zusicherung einer finanziellen Beteiligung des Bundes oder eine ähnlich zu verstehende Aussage kann den vorhandenen Unterlagen nicht entnommen werden, weshalb auch kein Handeln wider Treu und Glauben vorliegt.

7. Nach den vorstehenden Erwägungen ist zudem klar, dass die vom Beschwerdeführer beanstandeten möglichen "Ungenauigkeiten" in der Formulierung der angefochtenen Verfügung für den Ausgang dieses Verfahrens nicht ausschlaggebend sind und daher keine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts darstellen.

8. Die Beschwerde ist somit dahingehend gutzuheissen, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf die Begehren des Beschwerdeführers auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung nicht eingetreten ist. In der Sache ist sie jedoch abzuweisen.

9.

9.1 In Anwendung von Art. 63 Abs. 2 VwVG werden keine Verfahrenskosten erhoben.

9.2 Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).