Elektrische Anlagen (Übriges)

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Beim Einspracheentscheid vom 21. Oktober 2020 handelt es sich um eine solche Verfügung und die Pronovo AG ist eine Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. h VGG, deren Entscheide gemäss Art. 63 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 66 Abs. 2 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730) beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-5278/2018 vom 29. Januar 2019 E. 1.1 und A-262/2018 vom 29. März 2019 E. 1.2). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist als Verfahrensbeteiligte formelle Adressatin der angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert, weil die Vorinstanz ihre Begehren abgewiesen hat. Sie ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.

Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 23. November 2020 (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.

2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).

3. Unstrittig ist, dass die streitbetroffene PV-Anlage grundsätzlich förderungswürdig ist und in das Einspeisevergütungssystem aufgenommen wird. Umstritten ist hingegen die Frage, ob die PV-Anlage der Beschwerdeführerin als «integrierte Anlage» und nicht als «angebaute Anlage» zu qualifizieren ist und dementsprechend ein höherer Vergütungssatz zur Anwendung kommt. In diesem Zusammenhang ist strittig, ob der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Vertrauens in den Wartelistenbescheid und der früheren Praxis bzgl. der Qualifikation einer PV-Anlage als angebaut, integriert oder «scheinintegriert» ein Vertrauensschaden entstand, der zu entschädigen ist. Dies gilt es im Folgenden zu prüfen.

4.

4.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben zählt zu den fundamentalen Rechtsprinzipien. Er ist im Sinn einer grundlegenden Handlungsmaxime in

Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und verleiht den Privaten in Art. 9 BV einen grundrechtlichen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Im Verwaltungsrecht wirkt sich der Grundsatz von Treu und Glauben nicht nur in Form des Vertrauensschutzes aus; als Verbot widersprüchlichen Verhaltens verbietet er den Behörden zudem, sich zu früherem Verhalten, das schutzwürdiges Vertrauen begründet hat, in Widerspruch zu setzen. Dabei geht es – anders als beim Vertrauensschutz – nicht in erster Linie um die Frage, wie weit sich der Private auf eine im Widerspruch zum geltenden Recht stehende behördliche Auskunft verlassen kann. Vielmehr sollen die Behörden nicht ohne sachlichen Grund einen einmal in einer Sache eingenommenen Standpunkt wechseln (vgl. BGE 138 I 49 E. 8.3.1; Urteile des Bundesgerichts [BGer]2C_138/2015 vom 6. August 2015 E. 5.1 und 1C_153/2015 vom 23. April 2015 E. 4; ferner Urteile des BVGer A-226/2016 vom 9. Dezember 2016 E. 6.2 und A-3051/2015 vom 1. Oktober 2015 E. 5.1 und 6.1).

4.2 Der Anspruch auf Vertrauensschutz setzt zunächst eine Vertrauensgrundlage voraus, das heisst ein Verhalten eines staatlichen Organs, das bei den Betroffenen bestimmte Erwartungen auslöst und so bestimmt ist, dass diese daraus die für ihre Dispositionen massgeblichen Informationen entnehmen können. Erforderlich ist weiter, dass die betroffene Person sich berechtigterweise auf die Vertrauensgrundlage verlassen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgängig zu machen sind. Schliesslich kann der Berufung auf den Vertrauensschutz auch bei ansonsten erfüllten Voraussetzungen ein allfälliges überwiegendes Interesse entgegenstehen. Diese Voraussetzungen gelten grundsätzlich sowohl für den grundrechtlichen Vertrauensschutz als auch im Rahmen des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (vgl. Urteile des BGer 2C_199/2017 vom 12. Juni 2018 E. 3.3 f. und 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E. 5.2.1; Urteil des BVGer A-6780/2016 vom 14. März 2018 E. 10.3.2; ferner HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 627 ff.).

4.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, es liege ein Vertrauensschaden vor. Sie habe ihren damaligen Investitionsentscheid für eine integrierte Solaranlage aufgrund der höheren Einspeisevergütung getroffen und habe sich auf diese Zusicherung verlassen dürfen. Nach der damaligen Praxis seien Anlagen, die äusserlich nicht als aufgebaut in Er- scheinung getreten seien als integriert behandelt und entsprechend qualifiziert worden. Erst später seien derartige Anlagen als "scheinintegriert" und damit als angebaut taxiert worden. Die Unrichtigkeit der behördlichen Zusicherung sei für sie und ihre Berater nicht erkennbar gewesen. Sie habe im Vertrauen auf den Bescheid der Swissgrid AG vom 13. August 2012 die Anlage erstellt und in Betrieb genommen. Trotz der erfolgten Praxisänderung sei sie in ihrem Vertrauen zu schützen und ihr die Vergütung für integrierte Anlagen auszurichten. Mit der Anwendung des geltenden Rechts liege eine unzulässige echte Rückwirkung vor, was dem Grundsatz von Treu und Glauben widerspreche. Ferner wäre die Anwendung des neuen Rechts selbst dann unzulässig, wenn eine unechte Rückwirkung vorliegen würde, da dies nicht mit dem Vertrauensgrundsatz zu vereinbaren wäre. Sie sei durch die unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen und habe keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage gehabt. Ihr Vertrauen in den Wartelistenbescheid sei daher zu schützen.

4.4 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Aufnahme auf die Warteliste nicht einer Subventionszusicherung entsprochen habe. Im Gegenteil sei diese Aufnahme nur deswegen erfolgt, weil die Mittel nicht zur Berücksichtigung des Projekts ausgereicht hätten. Im März 2020 seien sodann wieder Mittel zur Verfügung gestanden. Da für das Projekt bereits eine Inbetriebnahmemeldung vorgelegen habe, habe anstelle eines positiven Entscheids (heute: «Zusicherung dem Grundsatz nach») direkt die Aufnahme ins Einspeisevergütungssystem verfügt werden können. Demnach habe sich das Projekt auf der Warteliste befunden, bis es am 30. März 2020 in das Vergütungssystem aufgenommen worden sei. Die Subventionszusprache sei somit zeitlich mit der Aufnahme in das Einspeisevergütungssystem zusammengefallen. Die Vergütung für die Einspeisung von Elektrizität aus erneuerbaren Energien werde ab der Aufnahme in das Einspeisevergütungssystem entrichtet. Das neue Recht komme damit nur für die Zeit nach dem Inkrafttreten zur Anwendung. Selbst wenn eine Anknüpfung an Sachverhalte, die bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts vorgelegen seien, erfolge, handle es sich vorliegend um eine unechte Rückwirkung, welche grundsätzlich zulässig sei. Es seien auch keine Rechtsanwendungsakte ergangen, die Grundlage eines Vertrauensschutzes hätten bilden können. Insbesondere werde im Bescheid über die Aufnahme des Projekts auf die Warteliste einzig bestätigt, dass das Projekt auf die Warteliste aufgenommen worden sei. Es seien darin keinerlei Angaben über eine allfällige Höhe der Vergütung der Anlage enthalten. Im Gegenteil sei explizit festgehalten, dass offen sei, ob und wann das Projekt von der Förderung profitieren könne. Die Subventionszusicherung wäre gegebenenfalls in einem zweiten Schritt mit dem positiven Bescheid erfolgt. Eine Verfügung, welche Grundlage für einen Vertrauensschutz bilden könnte, liege damit nicht vor. Der Wartelistenbescheid vom 13. August 2012 sei somit nicht geeignet gewesen, bei der Beschwerdeführerin ein berechtigtes Vertrauen in die definitive Höhe des Vergütungssatzes zu schaffen. Eine Verletzung des Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) liege demnach nicht vor.

4.5 Um die Frage eines allfälligen Vertrauensschadens prüfen zu können, ist zunächst das materiell auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbare Recht zu ermitteln. Die Übergangsbestimmungen sehen im Anhang 1.2 Ziff. 5.1 der Verordnung über die Förderung der Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien vom 1. November 2017 (Energieförderungsverordnung, EnFV, SR730.03) vor, dass bei Anlagen, die bis zum 31. Dezember 2012 in Betrieb genommen wurden und für die bis zum 31. Juli 2013 ein Wartelistenbescheid ausgestellt wurde (Art. 72 Abs. 4 EnG), für die Anlagendefinition, die Anlagenkategorien und für die Berechnung der Vergütung Anhang 1.2 Ziff. 1, 2, 3.1.1, 3.2 und 3.4a der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 (aEnV, AS1999 20) in der am 1. Januar 2017 geltenden Fassung massgebend ist. Die Übergangsbestimmungen, die bis zum 31. Dezember 2017 galten, sind nicht anwendbar. Es ist davon auszugehen, dass diese Norm eine zulässige unechte Rückwirkung im Sinn einer Rückanknüpfung darstellt (vgl. Urteil des BVGer A-124/2019 vom 2. September 2019 E 3.4 m.w.H.). Die Beschwerdeführerin nahm die PV- Anlage am 28. November 2012 in Betrieb und der Wartelistenbescheid erging bereits am 13. August 2012. Damit ist für die Beurteilung der Streitsache auf die aEnV in der Fassung vom 1. Januar 2017 abzustellen.

4.6

4.6.1 Ein Vertrauensschaden kann im vorliegenden Kontext entstehen, wenn der Bauherr aufgrund einer Vertrauensgrundlage den Bau einer PV- Anlage veranlasst hat, obschon er das Bauvorhaben bei korrekter behördlicher Information in anderer Form ausgeführt oder in Gänze abgebrochen hätte. Praxisgemäss ist der effektive Schaden zu ermitteln. Massgeblich sind dabei die Baukosten der Anlage bzw. die konkret nachgewiesenen Mehrkosten für die optisch integrierte Bauweise. Der Betroffene ist grundsätzlich so zu stellen, wie wenn er die gestützt auf die Vertrauensgrundlage vorgenommenen Dispositionen nicht getätigt hätte (Ersatz des sog. negativen Interesses, vgl. statt vieler: Urteile des BVGer A-124/2019 vom 2. September 2019 E. 3.5 und A-565/2018 vom 11. April 2018 E. 2.2.1 und 2.3.1, je m.w.H.).

4.6.2 Mit Blick auf die Ermittlung möglicher Schadensposten ist vorliegend bedeutsam, dass die streitbetroffene PV-Anlage eine Leistung von 575.28 kWp aufweist. Die aEnV sieht in der vorliegend anwendbaren Fassung vom 1. Januar 2017 gemäss Anhang 1.2 Ziff. 3.2 Satz 2 vor, dass bei der Vergütung für integrierte Anlagen mit einer Nennleistung >100 kWp in allen Leistungsklassen ausschliesslich auf die Vergütungssätze für angebaute Anlagen abgestellt wird. Dies bedeutet, dass unabhängig der Anlagekategorie (integriert, “scheinintegriert“ oder angebaut) derselbe Vergütungssatz zur Anwendung gelangt. Mit anderen Worten würde der Beschwerdeführerin auch dann kein höherer Vergütungssatz zugesprochen, wenn die Anlage als integriert zu klassifizieren wäre. Ob sie sich bei dieser Ausgangslage zum Bau einer integrierten oder einer angebauten Anlage entschliesst, ist ihr anheimgestellt. Weil der Vergütungssatz einer integrierten PV-Anlage angesichts der Leistungsstärke der gleiche ist wie bei einem angebauten Modell, stellen aufgewendete Mehrkosten für den Bau einer integrierten anstelle einer angebauten Anlage eine freiwillige Disposition des Bauherrn dar; es handelt sich also gerade nicht um einen Nachteil im Sinn eines Vertrauensschadens (vgl. Urteil des BVGer A-124/2019 vom 2. September 2019 E. 3.5.2). Bei dieser Ausgangslage ist somit auf jeden Fall der verfügte Vergütungssatz zu bestätigen und es kann auch kein erstattungsfähiger Vertrauensschaden vorliegen. Die Beschwerde ist demnach sowohl im Hauptpunkt (Vergütungssatz) als auch im Eventualpunkt (Entschädigung aufgrund eines Vertrauensschadens) unbegründet.

4.7 Der Vollständigkeit halber wird im Folgenden ausgeführt, dass die streitbetroffene PV-Anlage – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – auch nach der früheren Praxis (gemäss KEV RL 2011) nicht als «integrierte Anlage» zu qualifizieren ist.

4.7.1 Das BFE hat als Vollzugshilfe zum Anhang 1.2 der aEnV mehrere Richtlinien erlassen, welche die Bestimmungen betreffend Photovoltaik erläutern und präzisieren. Diese bezwecken die Förderung einer einheitlichen Vollzugspraxis, ohne jedoch Gesetzeskraft aufzuweisen (vgl. Urteil des BVGer A-3314/2014 vom 20. Januar 2015 E. 3.3). Die KEV‑RL 2011 enthält in Ziff. 3 drei sogenannte Leitsätze, die Ziff. 2.3 des Anhangs 1.2 der aEnV näher umschreiben:

Gemäss Leitsatz 1 haben die Module eine Doppelfunktion zu erfüllen und sollen einen Teil der Konstruktion ersetzen, z.B. Photovoltaik-Module anstelle von Dachziegeln oder Fassadenelementen. Wird ein Modul entfernt, ist die ursprüngliche Funktion der Konstruktion nicht mehr oder nur noch notdürftig erfüllt, so dass ein Ersatz unabdingbar ist. Leitsatz 1 konkretisiert die Voraussetzungen, damit eine Anlage als “integriert“ gilt.

Leitsatz 2 hält fest, dass die Photovoltaikmodule eine vollständige und homogene Gebäudeoberfläche bilden müssen, ohne dass von der Gebäudekonstruktion etwas sichtbar ist. Allenfalls sind passende Blindmodule einzusetzen. Grossflächige Spenglereinfassungen zur Kompensation von Modulbreiten werden hingegen nicht anerkannt. Gemäss Richtlinie gibt es Konstruktionen, bei welchen nur bei genauester Betrachtung der Konstruktionsdetails festgestellt werden kann, dass eigentlich keine Doppelfunktion gegeben ist. Auf jeden Fall soll an den Randabschlüssen seitlich, am First und an der Traufe nichts von der Unterkonstruktion sichtbar sein. Leitsatz 2 konkretisiert die Voraussetzungen, damit eine “angebaute“ Anlage als “optisch integriert“ oder “scheinintegriert“ den in Leitsatz 1 umschriebenen Anlagen gleichgesetzt wird.

Leitsatz 3 betrifft Speziallösungen für eingekapselte Module und ist vorliegend nicht relevant (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-1526/2018 vom 13. Mai 2019 E. 4.2).

Als “angebaut“ gelten sodann Anlagen, welche konstruktiv mit Bauten oder sonstigen Infrastrukturanlagen verbunden sind und einzig der Stromproduktion dienen, beispielsweise auf Flachdächern mittels Befestigungssystemen oder auf einem Ziegeldach montierte Module (Ziff. 2.2 Anhang 1.2 aEnV).

4.7.2 Weder die Swissgrid AG noch die Vorinstanz hat die streitbetroffene PV-Anlage im Übrigen laut den beiliegenden Akten je als “integriert“ qualifiziert. Die Beglaubigungen durch die akkreditierte Inspektionsstelle sind gemäss konstanter bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung für die Beurteilung der Frage, ob eine angebaute oder integrierte Anlage vorliegt, nicht ausschlaggebend. Wird eine Anlage in der Konformitätsbeglaubigung falsch qualifiziert, korrigiert die Vorinstanz dies in ihrem Bescheid (vgl. Urteile des BVGer A-124/2019 vom 2. September 2019 E. 3.6.2 und A-1526/2018 vom 13. Mai 2019 E. 4.3 m.w.H.). In der Verfügung betreffend die Aufnahme in das Einspeisevergütungssystem vom 30. März 2020 ist die Vorinstanz von einer angebauten Anlage ausgegangen.

4.7.3 Die Beschwerdeführerin macht den 2. Leitsatz der KEV-RL 2011 geltend, der den Fall "scheinintegrierter" Anlagen regelt. Danach haben "scheinintegrierte" Anlagen eine vollständige und homogene Gebäudeoberfläche zu bilden, ohne dass von der Gebäudekonstruktion etwas sichtbar ist. Sodann sind zur Kompensation von Modulbereichen anstelle von grossflächigen Spenglereinfassungen passende Blindmodule einzusetzen und an den seitlichen Randabschlüssen, am First und an der Traufe soll nichts von der Unterkonstruktion sichtbar sein.

Aus den bei den Akten liegenden Fotoaufnahmen und aus den weiteren Unterlagen wird erkennbar, dass die streitbetroffene PV-Anlage diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass die PV-Anlage auf einem bestehenden Blechdach errichtet wurde, was sowohl aus dem Bauplan der Montagefirma X._______ GmbH ("zusätzlich Pfetten auf Neubau") als auch auf den eingereichten Fotoaufnahmen ersichtlich ist. Zudem geht aus der Auftragsbestätigung der Y._______ vom 13. August 2012 hervor, dass eine "Optische Dachintegration, 4 Teilanalgen" (vgl. Position 16: Optische Dachintegration, Artikel-Nr. 9000002) vorgenommen wird. Zwar verlangt der 2. Leitsatz der KEV-RL 2011 nicht, dass die ganze Gebäudeoberfläche aus PV-Modulen besteht, sondern erlaubt – ohne weitergehende Präzisierung – explizit passende Blindmodule. Auf deren Einbau wurde vorliegend verzichtet. Auf den Fotoaufnahmen sieht man zudem, dass ein grosser Rand (am Ende der PV-Module) frei gelassen und nicht mit Blindmodulen bis an den Rand des Daches ausgekleidet wurde. Die Voraussetzung der vollständigen und homogenen Gebäudeoberfläche ist somit nicht erfüllt und es kann keine "scheinintegrierte" Anlage i.S.v. Anhang 1.2 Ziff. 2.3 aEnV und Ziff. 3 der KEV-RL 2011 vorliegen (siehe zum Vergleich die Fotos eines vollständig mit einer PV-Anlage abgedeckten Dachs sowie einer vollständigen und homogenen Dacherscheinung Urteil des BVGer A-84/2015 vom 8. Dezember 2015 Bst. B sowie die Erläuterungen dazu in E. 7).

Sodann ist ferner die Voraussetzung der Nicht-Sichtbarkeit der Gebäudekonstruktion gemäss dem 2. Leitsatz der KEV-RL 2011 vorliegend nicht erfüllt (vgl. Urteil des BVGer A-84/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 7.3). Die vorgenommenen Spenglereinfassungen an der Traufe erwecken höchstens in Teilen den Anschein von Integriertheit. An den Ortgängen ist hingegen klar ersichtlich, dass die PV-Anlage nur auf das bestehende Blechdach aufgesetzt wurde, weshalb der Anschein von Integriertheit zu verneinen ist.

Die Vorinstanz hat die PV-Anlage aus den genannten Gründen richtigerweise als angebaute Anlage qualifiziert.

5. Zusammenfassend ist die Beschwerde somit abzuweisen und der Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 21. Oktober 2020 und der Vergütungssatz von 25.7 Rp./kWh sind zu bestätigen.

6. Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu befinden.

6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Für Streitigkeiten mit Vermögensinteresse legt Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) den Gebührenrahmen aufgrund des Streitwertes fest. Im vorliegenden Fall ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 3'500.– festzusetzen. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-– wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet und der Restbetrag von Fr. 1'500.– ist von ihr innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen.

6.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Ebenso wenig hat die Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).