Landwirtschaftlicher Produktionskataster

1.

1.1 Die angefochtenen Beschwerdeentscheide vom 15. April 2011 stützen sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellen Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar und sind kantonal letztinstanzlich (vgl. Art. 62 Abs. 2 und Art. 76 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG, BSG 155.21] des Kantons Bern). Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht (Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Ausgenommen sind einzig kantonale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen unterstützt werden. Vorliegend handelt es sich nicht um einen Beitrag zur Strukturverbesserung, sondern um die Anerkennung einer LN. Es liegt somit keine Ausnahme nach Art. 166 Abs. 2 LwG vor.

Die Beschwerden sind frist- und formgerecht erhoben worden (Art. 50 und 52 VwVG). Da die Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung hatten und an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügungen ein schutzwürdiges Interesse haben (Art. 48 VwVG) und ferner die verlangten Kostenvorschüsse eingezahlt worden sind, ist auf die von den Beschwerdeführern 1 und 2 erhobenen Rechtsmittel einzutreten.

Der Beschwerdeführer 3 fordert im gegenwärtigen Verfahren mehr Flächenbeiträge als vor der Vorinstanz beantragt (nämlich für […] Aren anstatt für […] Aren; vgl. vorn Bst. B und D). Ob insoweit auf seine Beschwerde nicht einzutreten ist, als das Beschwerdebegehren über das vor der Vorinstanz gestellte Begehren hinausgeht, kann vorliegend offen bleiben. Denn wie im Folgenden zu zeigen sein wird, ist diese Beschwerde aus materiellen Gründen ohnehin abzuweisen (vgl. zum Offenlassen von Prozessvoraussetzungen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A- 4166/2010 vom 17. Mai 2011 E. 1.2.2; ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSS- HART/MARTIN RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 94; zum Rahmen des möglichen Streitgegenstandes vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-784/2007 vom 15. Januar 2008 E. 2.1; BGE 131 V 164 E. 2.1; 130 V 501 E. 1.1; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum bernischen VRPG, Bern 1997, N. 13 zu Art. 25 VRPG).

1.2 Zwar haben die Beschwerdeführer gegen die Entscheide der Vorinstanz vom 15. April 2011 je getrennt Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht. Alle drei Verfahren betreffen indes den von den Beschwerdeführern bestossenen Beschlag auf dem Grundstück Y._______. Zudem entsprechen sich die – durch den gleichen Rechtsvertreter abgefassten – Begründungen der Beschwerden weitgehend und stellen sich in allen drei Verfahren die gleichen oder ähnliche Rechtsfragen. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich deshalb, über die getrennt eingereichten Beschwerden in einem einzigen Urteil zu entscheiden (vgl. zur Verfahrensvereinigung statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3637/2010, A-3642/2010, A-3645/2010 und A- 3646/2010 vom 6. Juli 2011 E. 1.1.1, mit Hinweisen).

2. Grundsätzlich sind diejenigen Rechtssätze anwendbar, welche bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen. Letzteres ist vorliegend nicht der Fall. Die Direktzahlungen werden aufgrund der Verhältnisse am Stichtag festgesetzt (Art. 67 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV, SR 910.13]); Stichtag ist jeweils anfangs Mai (vgl. Wei- sungen und Erläuterungen des BLW zur Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft vom Februar 2012, Art. 67 Abs. 2). Deshalb gelten diejenigen Rechtssätze, welche anfangs Mai 2009 in Kraft waren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_394/2010 vom 4. November 2010, E. 2.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-1308/2009 vom 8. Juni 2010 E. 3.3, und B-2946/2009 vom 25. März 2010 E. 2.1).

3.

3.1 In Art. 104 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist das Leitbild einer multifunktionalen und nachhaltigen Landwirtschaft verankert (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3133/2009 vom 13. November 2009 E. 4.1, mit Hinweis auf PAUL RICHLI, Agrarrecht, in: Richli, Wirtschaftsstrukturrecht – Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Bd. XIII, Basel 2005, Rz. 361, 414 ff.; RIDHA FRAOUA, Les instruments juridiques de la nouvelle orientation de l'agriculture suisse, Blätter für Agrarrecht [BlAR] 1994, S. 73 ff., insbes. S. 83 ff.).

Gemäss Art. 104 Abs. 1 BV sorgt der Bund dafür, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur:

"a. sicheren Versorgung der Bevölkerung;

b. Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Pflege der Kulturlandschaft;

c. dezentralen Besiedlung des Landes."

Der Bund fördert nach Art. 104 Abs. 2 BV die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Gemäss Art. 104 Abs. 3 BV richtet er die Massnahmen so aus, dass die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben erfüllt. Namentlich hat er die Befugnis und Aufgabe, das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises zu ergänzen (Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV).

3.2 In Umsetzung dieses Verfassungsauftrages sieht der Bundesgesetzgeber vor, dass der Bund den bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben ökologische und gemeinwirtschaftliche Leistungen mit Direktzahlungen abgilt (Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Landwirtschaftsgesetzes vom

29. April 1998 [LwG, SR 910.1]). Insbesondere richtet der Bund gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben unter bestimmten Voraussetzungen allgemeine Direktzahlungen aus.

Direktzahlungen umfassen allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge (Art. 1 Abs. 1 DZV). Als allgemeine Direktzahlungen gelten namentlich Flächenbeiträge (vgl. Art. 72 LwG, Art. 1 Abs. 2 Bst. a DZV). Zu Direktzahlungen berechtigt die LN mit Ausnahme der Flächen, die mit Baumschulen, Forstpflanzen, Zierpflanzen, Gewächshäusern mit festem Fundament und Hanf belegt sind (Art. 4 Abs. 1 DZV). Sodann richtet der Bund gemäss Art. 73 f. und Art. 77 LwG hier nicht im Streit liegende Beiträge für die Tierhaltung bzw. für die Sömmerung von Tieren aus.

Die landwirtschaftliche Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) umschreibt im Landwirtschaftsrecht verwendete Begriffe (Art. 1 Abs. 1 LBV; vgl. hierzu auch BVGE 2009/39 E. 5). Nach Art. 14 Abs. 1 LBV gilt als LN die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die Sömmerungsfläche (Art. 24 LBV), die dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht. Als Sömmerungsfläche gelten namentlich die Gemeinschafts- und die Sömmerungsweiden (Art. 24 Abs. 1 Bst. a und b LBV). Als Sömmerungsfläche gelten sodann die Flächen im Sömmerungsgebiet nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die Ausscheidung von Zonen (Landwirtschaftliche Zonen- Verordnung, SR 912.1), auch wenn sie anders genutzt werden (Art. 24 Abs. 2 LBV).

4. Im Streit liegt vorliegend die Frage, ob den Beschwerdeführern für den von ihnen genutzten Teil des Grundstücks Y._______ für das Jahr 2009 Flächenbeiträge zustehen. Die Unterinstanzen verweigerten den Beschwerdeführern die verlangten Flächenbeiträge mit der Begründung, es liege keine LN vor. Letzteres wird von den Beschwerdeführern bestritten.

4.1 Auf dem in Frage stehenden Teil des Grundstücks Y._______ weideten im Jahr 2009 (…) Rinder des Beschwerdeführers 1 und des Beschwerdeführers 2 sowie (…) Kühe und Kälber des Beschwerdeführers 3, und zwar während 18 Tagen im Juni sowie während rund 24 Tagen im September und zu Beginn des Oktobers.

Die Beschwerdeführer, welche das Grundstück Y._______ selbst als Vorweide bezeichnen, nutzten den streitbetroffenen Teil der Parzelle somit als Vor- und Nachweide. Die Distanzen zwischen den Heimbetrieben und der Parzelle Nr. (...) betragen jeweils rund 4 km. Das Grundstück Y._______ liegt damit im ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich der Heimbetriebe. Vorliegend ist folglich mit Blick auf Zeit und Dauer der Weidenutzung sowie aufgrund der verhältnismässig geringen Distanz zu den Heimbetrieben mit Bezug auf den in Frage stehenden Teil des Grundstücks Nr. (...) an sich von einer Dauerweide (und nicht von einer Sömmerungsweide) auszugehen.

Zum gleichen Ergebnis gelangt auch das BLW in seiner Eingabe vom 31. Oktober 2011, wobei es zudem darauf hinweist, dass die fragliche Weide in der Bergzone IV liegt und eine Zuweisung zum Sömmerungsgebiet der Zonenordnung widersprechen würde.

4.2 Gleichwohl verweigerten die Unterinstanzen diesem Parzellenteil einer Anerkennung als LN und die Ausrichtung (höherer) Flächenbeiträge. Sie argumentieren, die fragliche gemeinschaftlich genutzte Fläche stehe dem jeweiligen Bewirtschafter nicht ganzjährig und uneingeschränkt zur Verfügung, was indessen Voraussetzung zur Anerkennung als LN sei bzw. eine Gemeinschaftsweide könne von vornherein nicht als LN anerkannt werden. Das BLW unterstützt sie in dieser Betrachtungsweise. Es fragt sich, wie es sich damit verhält.

5.

5.1 Für eine Anerkennung als LN verlangt Art. 14 Abs. 1 LBV – wie aufgezeigt – namentlich, dass die in Frage stehende Fläche einem Betrieb zugeordnet ist und dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht (vgl. vorn E. 3.2). Anders gesagt, muss die Fläche aufgrund objektiver Kriterien einem bestimmten Betrieb zugeteilt werden können (Entscheid der Landwirtschaftlichen Rekurskommission AG vom 25. April 2008, Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2008 S. 355 ff. E. 3.4). Dient die Fläche verschiedenen Betrieben und lässt sie sich keinem Einzelbetrieb zuordnen, bildet sie keine LN im Sinn der genannten Vorschrift. Wird eine Fläche in erheblicher Weise von verschiedenen Tierhaltern genutzt, hat die Praxis regelmässig auch das Erfordernis der ganzjährigen Verfügbarkeit verneint (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_785/2008 vom 22. April 2009 E. 3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-1055/2009 vom 30. April 2010, E. 3.3, B-690/2008 vom 18. September 2008 E. 4.3 f.). Konsequenterweise schliesst die LBV daher ausdrücklich Streueflächen, die zu Gemeinschaftsweidebetrieben gehören, von der LN aus (vgl. Art. 14 Abs. 2 Bst. b LBV) bzw. rechnet die Gemeinschaftsweiden ausdrücklich den Sömmerungsflächen zu (Art. 24 Abs. 1 Bst. a LBV).

5.2 Die Beschwerdeführer machen indessen geltend, es liege keine Gemeinschaftsweide vor.

Gemeinschaftsweiden werden in der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung definiert als Flächen im Eigentum von öffentlich-rechtlichen oder privat-rechtlichen Körperschaften, die traditionell von verschiedenen Tierhaltern oder Tierhalterinnen gemeinsam als Weide genutzt werden und die zu einem Gemeinschaftsweidebetrieb im Sinne von Art. 8 LBV gehören (Art. 25 LBV).

Vorliegend verhält es sich so und blieb unbestritten, dass der fragliche Parzellenteil von verschiedenen Tierhaltern gemeinsam als Weide genutzt wird und im Eigentum einer privatrechtlichen Genossenschaft steht. Freilich gehört er seit dem Jahr (…) zumindest faktisch nicht mehr zum genossenschaftlichen Gemeinschaftsweidebetrieb, weil er, wie erwähnt, nunmehr von drei verschiedenen Betrieben aus genutzt wird. Dies vermag aber am Umstand der gemeinschaftlichen Nutzung nichts zu ändern. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für das Vorliegen einer Gemeinschaftsweide entscheidend, ob die in Frage stehende Parzelle von verschiedenen Tierhaltern gemeinschaftlich als Weide genutzt wird und im Eigentum einer öffentlich-rechtlichen oder privat-rechtlichen Körperschaft steht. Insofern besteht auch eine begriffliche Nähe zu den in E. 5.1 erwähnten Entscheiden, in denen die Nutzung durch mehrere Berechtigte die ganzjährige Verfügbarkeit für einen Bewirtschafter bzw. die Zuordnung zu einem Betrieb ausschloss. Unerheblich ist dagegen, wie die Berechtigungen an der Weidefläche im Einzelnen ausgestaltet sind (Auftriebsrechte oder Eigentum bzw. Pacht von Kuhrechten). Ebenso unerheblich ist, ob die Körperschaft in dem Sinne eigentliche Bewirtschafterin ist, dass sie Nutzen und Gefahr trägt. Das gemeinschaftliche Element bei einer Weidenutzung überwiegt, "wenn Tiere einer Vielzahl von Landwirten auf einer nicht durch Zäune unterteilten Fläche geweidet werden, der Weidebetrieb gemeinsam organisiert ist sowie Weidezeiten und Besatz durch ein Reglement oder durch Gemeinschaftsbeschluss festgelegt werden" (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2060/2007 vom 31. Juli 2008 E. 6.1). An dieser Praxis ist festzuhalten.

Ein Gemeinschaftsweidebetrieb muss demnach nicht begriffsnotwendig von der Korporation als solcher bewirtschaftet werden, vielmehr sind auch andere Formen der Bewirtschaftung – etwa lose Zusammenschlüsse der verbleibenden Bestösser (d.h. Bewirtschaftergemeinschaften) – möglich (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Januar 2010, B- 5878/2009 und B-5879/2009, je E. 2.1.1).

5.3 Die Beschwerdeführer vermögen daher mit ihrer gegenteiligen Auffassung nicht durchzudringen. Insbesondere kann ihnen nach dem Gesagten nicht darin gefolgt werden, dass ihre gemeinschaftliche Weidenutzung beitragsrechtlich deshalb wie eine ausschliessliche Bewirtschaftung zu behandeln sei, weil der frühere genossenschaftliche Gemeinschaftsweidebetrieb (faktisch) nicht mehr bestehe und weil ihnen die Kuhrechte eine eigentümerähnliche Stellung verleihen. Denn ausschlaggebend ist, wie erwähnt, die tatsächliche, gemeinschaftliche Form der Bewirtschaftung (vgl. hierzu auch Urteil des Bundesgerichts 2C_394/2010 vom 4. November 2010 E. 4.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B- 2235/2007 vom 27. November 2007 E. 2.2 ff., insbes. E. 2.8 f.).

Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer fehlt es auch nicht an einer gesetzlichen Grundlage für das vorliegend verwendete Kriterium der Abzäunung, mit welcher Vorkehr nach übereinstimmender Auffassung des BLW und der Unterinstanzen eine ausschliessliche Nutzung im Sinne der genannten Vorschriften herbeigeführt werden könnte. Vielmehr geht es bei der vorgeschlagenen Massnahme um eine pragmatische Abgrenzung der in Art. 14 und 25 LBV umschriebenen Nutzungsformen, und die Beschwerdeführer behaupten zu Recht selber nicht, die genannten Vorschriften verstiessen gegen höherrangiges Recht.

Ebenso wenig verfängt der Hinweis der Beschwerdeführer auf den Entscheid der REKO/EVD 00/7B-048 vom 30. April 2002, ging es doch darin im Wesentlichen einzig um die vorliegend unproblematische Abgrenzung zwischen Sömmerungsweiden (Art. 26 LBV) und Dauerweiden im Sinne von Art. 19 Abs. 3 LBV (vgl. Entscheid der REKO/EVD 00/7B-048 vom 30. April 2002 E. 2.2 und E. 3). Die Beschwerden stossen deshalb ins Leere, soweit geltend gemacht wird, die vorinstanzlichen Entscheide (und die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts zum Begriff der Gemeinschaftsweide von Art. 25 LBV [vgl. dazu vorn E. 5.2]) stünden in Widerspruch zum genannten Entscheid der REKO/EVD.

6. Der im Streit liegende Teil des Grundstücks Y._______ ist nach dem Gesagten nicht als LN zu qualifizieren, weshalb die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Flächenbeiträge für das Jahr 2009 haben.

Die Beschwerden erweisen sich demnach insgesamt als unbegründet und sind somit abzuweisen.

7. Bei diesem Verfahrensausgang sind den unterliegenden Beschwerdeführern die Verfahrenskosten aufzuerlegen. Diese werden gerichtlich – unter Berücksichtigung des durch die Verfahrensvereinigung verminderten Bearbeitungsaufwandes – gesamthaft auf Fr. 1'200.- bestimmt und den Beschwerdeführern ohne solidarische Haftung zu je einem Drittel auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]; zu den Kostenfolgen bei Verfahrensvereinigung KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, a.a.O., Vorbem. zu §§ 4– 31 N. 35).

Eine Parteientschädigung wird den unterliegenden Beschwerdeführern nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Vorinstanzen erhalten grundsätzlich keine Parteientschädigung, auch wenn sie obsiegen (Art. 7 Abs. 3 VGKE; vgl. MARCEL MAILLARD, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Rz. 14 zu Art. 64).