Extraterritoriale Anwendung von US-Recht

Wortlaut

Wie beurteilt der Bundesrat die zunehmende extraterritoriale Anwendung von US-Recht? Ich verweise z. B. auf den Sarbanes Oxley Act oder den Gramm Leach Bliley Act. Wie ist insbesondere die parallele Anwendung von US-Recht und dem Recht des Heimatstaates, die Weitergabe von Arbeitspapieren an Steuer- und andere Behörden durch die amerikanische Börsenaufsicht unter dem Gesichtspunkt des schweizerischen Bankkunden- und des Geschäftsgeheimnisses sowie die extraterritoriale Anwendung von US-Aufsichtsstandards zu würdigen?.

Ich bitte den Bundesrat um Auflistung und Würdigung der US-Erlasse mit extraterritorialer Anwendung für die Schweiz.

Stellungnahme des Bundesrates

Die Früherkennung und Analyse von ausländischen Gesetzen mit potenziell extraterritorialen Auswirkungen gehört zu den wichtigen Aufgaben insbesondere der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik. Was die USA betrifft, geschieht dies regelmässig bereits in der administrativen und politischen Vorbereitungsphase der amerikanischen Gesetzgebung, wo verschiedene Möglichkeiten bestehen, den schweizerischen Standpunkt einzubringen. Die schweizerische Botschaft in Washington sucht dabei - in Zusammenarbeit mit der potenziell betroffenen schweizerischen Wirtschaft - nach konkreten Möglichkeiten, um Konflikte zu vermeiden. Sie setzt sich zudem auch nach Inkrafttreten der in Frage stehenden amerikanischen Gesetze dafür ein.

Der Begriff der Extraterritorialität umfasst Situationen, in denen ein Gesetz Sachverhalte berücksichtigt, die sich ausserhalb des Territoriums eines Staates zutragen oder Wirkungen auf fremdes Staatsgebiet ausüben können. Zwar lässt das Völkerrecht den Staaten eine relativ grosse Freiheit bei der Erfassung von Auslandsachverhalten, doch sollte immerhin ein genügender Bezug bestehen zwischen einer Sache, Person oder Situation und dem Staat, welcher die Normen erlässt, damit ein Gesetz rechtliche Wirkungen auf fremdem Staatsgebiet erzeugen kann.

Das Völkerrecht lässt alternativ drei Prinzipien zu, die einen extraterritorialen Bezug rechtfertigen können: das Territorialitäts-, das Nationalitäts- und das Schutzprinzip. Unbestritten ist, dass der Staat über die Gesetzgebungskompetenz bezüglich Sachen oder Personen verfügt, die sich auf seinem Staatsgebiet befinden. Darüber hinaus ist ein Staat auch für die rechtliche Regelung von Sachverhalten zuständig, die sich ausserhalb seines Staatsgebietes zutragen, aber doch auch Auswirkungen innerhalb desselben haben (Territorialitätsprinzip). Ebenso ist ein Staat zur Rechtsetzung in Bezug auf seine Staatsbürger kompetent, unabhängig davon, wo sich diese befinden (Nationalitätsprinzip). Die normative extraterritoriale Gesetzgebungskompetenz kann auch bei Tatbeständen zur Anwendung kommen, welche die Existenz oder die Sicherheit eines Staates direkt bedrohen (Schutzprinzip).

In diesem Zusammenhang ist anzufügen, dass die USA das Schutzprinzip weit auslegen. Mit der Begründung, wesentliche staatliche Schutzinteressen wahrzunehmen, wird die Wirkung von amerikanischen Gesetzen ausserhalb des eigenen Staatsgebietes gerechtfertigt. Dies kann in Fällen, wo die Durchsetzung des amerikanischen Rechtes die Verletzung des nationalen Rechtes anderer Staaten bedeuten könnte, zu Differenzen mit diesen Staaten führen.

Daraus folgt, dass Gesetze mit einem Auslandbezug nicht grundsätzlich als völkerrechtswidrig qualifiziert werden können. Vielmehr muss von Fall zu Fall untersucht werden, ob zwischen dem normierenden Staat und dem von ihm normierten Auslandsachverhalt ein hinreichender Bezug besteht, d. h. eines der drei genannten Prinzipien Anwendung findet.

Eine exakte Einschätzung der Entwicklungstendenz der amerikanischen Gesetzgebung mit extraterritorialen Bezügen vorzunehmen, erweist sich als schwierig, da nicht nur der Wortlaut der Gesetze, sondern auch deren Anwendung in der Praxis zu berücksichtigen ist.

Unbestritten ist, dass durch die zunehmende Globalisierung und Verflechtung der Märkte das amerikanische Wirtschaftsrecht weltweit erheblichen Einfluss auf alle Unternehmen ausübt, die direkt oder indirekt am Wirtschaftsgeschehen in den USA teilnehmen. Diese Tendenz ist auf vielen Gebieten zu beobachten (z. B. Wettbewerbs- und Kartellrecht, Sanktionsregime, Exportkontrollen, Finanzmarktaufsicht, Umweltrecht, Menschenrechtsgesetzgebung, Luftverkehr, Terrorbekämpfung, usw.).

Ausserdem trägt der Rechtsetzungsprozess zur Verstärkung dieser Tendenz bei. Dem amerikanischen Kongress kommt eine unabhängige Rolle bei der Formulierung der Gesetze zu, die von ausländischen Interessen bzw. internationalen Regeln nur bedingt begrenzt werden kann. In der Praxis zeigt sich aber, dass die Gesetzeskonflikte extraterritorialer Natur durch eine gemässigte Rechtsanwendung seitens der amerikanischen Exekutive erheblich verringert werden können.

Nachstehende US-Gesetze sind für die Schweiz von besonderem Interesse:

"The American Competitiveness Act 2002" bezweckt u. a., die US-Steuergesetzgebung zu vereinfachen und diese nach den erfolgten Klagen der EU bei der Welthandelsorganisation (WTO) gegen die Foreign Sales Corporations WTO-konform zu gestalten. Die Vorlage beinhaltet ebenfalls Massnahmen, welche die in den USA seit Jahrzehnten niedergelassenen Tochtergesellschaften multinationaler Unternehmen - auch Schweizer Firmen - diskriminieren würde.

Als Folge der massiven Kritik in- und ausländischer Wirtschaftskreise und der Demarchen der Schweiz sowie anderer Staaten wurde die Vorlage zurückgezogen. Sie wird gegenwärtig überarbeitet.

Der vom amerikanischen Präsidenten im Nachgang zum Zusammenbruch von Enron im Juli 2002 unterzeichnete Sarbanes Oxley Act, der Verbesserungen in den Bereichen Transparenz und Verantwortlichkeit von Unternehmen bezweckt, wird von in- und ausländischen interessierten Kreisen ebenfalls intensiv beobachtet. Er wurde namentlich von der Wirtschaft bereits kritisiert, und es ist nicht auszuschliessen, dass er grundlegend überarbeitet werden muss. Widersprüche bestehen insbesondere zu einer Reihe von Bestimmungen des schweizerischen Gesellschafts- und Obligationenrechtes, zum "Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance" und zur Richtlinie der SWX betreffend Informationen zur Corporate Governance.

Die US Securities Exchange Commission erlässt derzeit die Ausführungsbestimmungen zum Sarbanes Oxley Act, wobei der Auslegungsspielraum zum Teil sehr klein ist. Die Schweiz überprüft momentan in enger Absprache mit den potenziell betroffenen Schweizer Firmen die Möglichkeiten einer Intervention bei der Securities and Exchange Commission in Washington.

Die schweizerischen Behörden verfolgen des Weiteren den im März 2000 in Kraft getretenen Gramm Leach Bliley Act, der die Finanzdienstleistungen neu regelt und namentlich das Allfinanzgeschäft zulässt. Obschon er ein gewisses Diskriminierungspotenzial aufweist, sind bis jetzt keine negativen Konsequenzen für die Schweiz erkennbar geworden. Der Bundesrat wird ebenfalls in diesem Fall die weitere Entwicklung aufmerksam verfolgen.

Auch der zur Verhinderung der Terrorismusfinanzierung erlassene USA Patriot Act vom Oktober 2001 könnte diskriminierende Wirkungen zur Folge haben. Eine Tendenz zur Extraterritorialität zeigt sich insbesondere in verschärften Aktenaufbewahrungs-, Auskunfts- und Dokumentenherausgabepflichten sowie in Vorschriften betreffend Beschlagnahme und gerichtliche Zuständigkeit, die direkt oder indirekt ausländische Banken mit Korrespondenzkonten in den USA treffen können. Was im Speziellen die Bestimmungen über die Dokumentenherausgabepflicht betrifft, besteht die Gefahr, dass diese die Haager Übereinkommen über Zustellung und Beweiserhebung im Ausland verletzten. Ausserdem würden diese Normen gegen Artikel 273 des Schweizerischen Strafgesetzbuches und Artikel 47 des schweizerischen Bankengesetzes verstossen, weshalb es die Entwicklung in diesem Bereich mit besonderer Aufmerksamkeit zu beobachten und allenfalls zu intervenieren gilt.

Der Vollständigkeit halber sei auch auf den Bereich des Steuerrechtes hinzuweisen. Die USA haben im bereits 1988 verabschiedeten Technical and Miscellaneous Revenue Act ausdrücklich festgehalten, dass im Falle eines Konfliktes früherer Abkommen mit dem US-Recht letzteres vorgehen solle. Die Schweiz konnte bei Abschluss des Doppelbesteuerungsabkommens mit den USA 1996 vereinbaren, dass beim Eintreten eines solchen Falles Konsultationen zwischen beiden Seiten aufgenommen werden.

Abschliessend hält der Bundesrat fest, dass es in der global vernetzten Welt unvermeidbar ist, dass die nationalen Gesetzgebungen Auswirkungen ausserhalb der Staatsgrenzen erlangen können. Voraussetzung für deren Zulässigkeit ist jedoch, dass sie mit dem Völkerrecht vereinbar sind. Da im Zeitalter der Globalisierung und der ausgeprägten Führungsrolle der USA das amerikanische Recht weltweit erheblichen Einfluss ausübt, misst der Bundesrat der Verfolgung dieser Entwicklung und insbesondere der dargelegten Erlasse grosse Bedeutung bei. Er wird auch in Zukunft nicht verfehlen, namentlich bei den zuständigen amerikanischen Behörden zu intervenieren, falls dies aus Sicht der Schweiz notwendig ist.

Antwort des Bundesrates.