Regularisierung der "sans papiers". Rechtfertigung der Entscheide

Wortlaut

Seit Dezember 2001 können die Kantone bei den Bundesbehörden Gesuche zur Regularisierung der Papierlosen einreichen, gestützt auf das Kreisschreiben vom 21. Dezember 2001, das die Kriterien für Härtefälle festlegt. Diese Praxis verursacht einige Probleme, insbesondere im Bundesamt für Flüchtlinge (BFF).

Deshalb möchte ich vom Bundesrat Folgendes wissen:

1. Es kommt vor, dass von den Kantonen mit positiver Stellungnahme eingereichte Dossiers von abgewiesenen Asylsuchenden, deren Wegweisung nicht vollzogen worden ist, vom BFF ohne begründete und beschwerdefähige Verfügung abgelehnt werden.

Ist der Bundesrat über diese Praxis orientiert? Handelt es sich dabei um einen Einzelfall oder um eine allgemeine Praxis? Erachtet er sie als gerechtfertigt, oder ist er der Auffassung, dass sie geändert werden müsste?

2. Ist er nicht auch der Meinung, dass die Entscheide des BFF in jedem Fall begründet werden sollten und dass dies dazu dienen könnte, die Rechtsprechung auf sachgerechte Weise weiterzuentwickeln und die Verfahren zu verbessern?

3. Führt die mangelnde Transparenz der Bundesbehörden bezüglich der von ihnen angewandten Kriterien nicht dazu, dass die kantonalen Behörden davon abgebracht werden, Gesuche einzureichen, oder zumindest dazu, dass ihnen die Vorbereitung der Dossiers und ihrer Stellungnahmen erschwert wird?

4. Gedenkt das BFF sich mit dieser Vorgehensweise einen grossen Ermessensspielraum bezüglich der Dossiers zu sichern, zum Nachteil der Kantone und mit dem Risiko, dass seine Entscheide als willkürlich kritisiert werden?

Begründung

An der Tagung, die am 13. Dezember 2002 von der "Plattform runder Tisch zu den Papierlosen" veranstaltet wurde, haben mehrere Personen beanstandet, dass die auf das Rundschreiben vom 21. Dezember gestützte Methode, jedes Dossier einzeln zu prüfen, nicht befriedigend funktioniere. Die Anzahl eingereichter Dossiers ist im Vergleich zur geschätzten Zahl der Papierlosen, die sich in der Schweiz aufhalten, äusserst gering; die Anwendung der berühmten Kriterien ist nach wie vor unklar; es ist immer noch nicht bekannt, ob sie kumulativ erfüllt sein müssen oder nicht. Es zeigt sich insbesondere, dass sich die Kantone nur in geringem Ausmass und nicht koordiniert für die Regularisierung derjenigen einsetzen, welche diese Kriterien erfüllen. An der Tagung wurden auch die zahlreichen Wegweisungen beklagt. Diese seien oftmals vollzogen worden, ohne dass man sich die Mühe gemacht habe zu untersuchen, ob es sich bei den betroffenen Personen um Härtefälle im Sinne des Rundschreibens handle oder nicht.

Das Ziel dieser Tagung war es indessen, direkt anwendbare Lösungen - auch Teillösungen - zu suchen, um die Situation der Papierlosen zu verbessern. Es kommt z. B. vor, dass die Bundesbehörden Regularisierungsgesuche ablehnen, ohne die entsprechenden Verfügungen zu begründen.

Kantonale Verantwortliche haben betont, dass die Vorbereitung eines Dossiers für Härtefälle mit einem grossen Arbeitsaufwand verbunden sei. Sie wiesen auch daraufhin, dass sich der Kanton aufgrund einer Verfügung ohne Begründung kein klares Bild von den Anforderungen der Bundesbehörden machen könne und es entsprechend schwierig sei, die eigene Praxis anzupassen. Vor allem ist zu sagen, dass dieses Vorgehen der Bundesbehörden kein Beschwerderecht garantiert, oder dass sie das Einreichen einer Beschwerde verunmöglicht, weil die betroffene Person nicht weiss, auf welche Argumente sie sich stützen könnte.

Seit dieser Tagung habe ich von weiteren ähnlichen Fällen Kenntnis erhalten, die besonders schockierend und willkürlich erscheinen. Dies gilt z. B. für den Fall eines seit mehr als fünfzehn Jahren in der Schweiz lebenden Kosovaren. Der Kanton Bern hat beim BFF das Dossier über diesen Kosovaren eingereicht in der Meinung, dass er ohne jeden Zweifel die Kriterien des Rundschreibens vom 21. Dezember 2001 erfülle. Beinahe durch Zufall nur hat die Berner Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende erfahren, dass die kantonalen Behörden vom BFF lediglich einen nicht begründeten Bescheid erhalten hatten, wonach das Gesuch um eine Regularisierung abgelehnt sei. Die Rechtsberatungsstelle reichte daraufhin beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement Beschwerde ein. Dieses entschied jedoch, dass darauf nicht einzutreten sei.

Es ist zu befürchten, dass diese Praxis häufig zur Anwendung gelangt, sodass die Papierlosen, die es geschafft haben, die Hürden im Verfahren der kantonalen Behörden zu nehmen, anschliessend bei den Bundesbehörden ohne Begründung und Rekursmöglichkeit abgewiesen werden.

Die hier angeprangerte Praxis, die sehr willkürlich erscheint und die Stellungnahmen der Kantone übergeht, verschlimmert die gegenwärtige Situation nur noch. Sie muss deshalb geändert werden.

Stellungnahme des Bundesrates

Einleitung

Im Asylrecht gilt der Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens, wonach während eines hängigen Verfahrens bis zur Ausreise nach rechtskräftigem Entscheid keine Aufenthaltsbewilligung erteilt werden kann, ausser es bestehe ein Anspruch darauf. Gemäss Artikel 44 Absatz 3 Asylgesetz kann in Fällen einer schwerwiegenden persönlichen Notlage eine vorläufige Aufnahme nur dann angeordnet werden, wenn vier Jahre nach Einreichen des Asylgesuches noch kein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist.

Eine Härtefallregelung für Personen, die sich nach einer rechtskräftigen Ablehnung ihres Asylgesuches weiterhin in der Schweiz aufhalten, sieht das Asylgesetz nicht vor und hat der Bundesrat mehrmals abgelehnt.

Angesichts der menschlichen Härte der Situation der "sans-papiers" wurde nach einer Möglichkeit gesucht, um schwerwiegenden Einzelfällen Rechnung tragen zu können.

Eine Lösung haben das Bundesamt für Zuwanderung, Integration und Auswanderung (Imes) und das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) im Rundschreiben vom 21. Dezember 2001 für Härtefälle einerseits aus dem Ausländerbereich und andererseits aus dem Asylbereich festgelegt.

Für Personen aus dem Asylbereich mit einem rechtskräftigen und damit grundsätzlich vollstreckbaren Asylentscheid gilt, dass die Kantone schwerwiegende Einzelfälle dem BFF im Rahmen eines unverbindlichen Meinungsaustauschs melden können, wenn diese die Kriterien gemäss erwähntem Rundschreiben erfüllen.

Das BFF prüft in der Folge formlos und nicht im Rahmen eines neuen verwaltungsrechtlichen Verfahrens, ob eine vorläufige Aufnahme gewährt werden kann. Dabei sollen einzig unter humanitären Aspekten schwerwiegende Einzelfälle von Personen aus dem Asylbereich, deren Gesuch rechtskräftig abgelehnt worden ist, zur vorläufigen Aufnahme in der Schweiz führen.

1./2. Gemäss Lehre und Praxis sind Rundschreiben Mitteilungen an Kantone, welche eine einheitliche Praxis des Gesetzesvollzugs gewährleisten sollen. Sie begründen für die Betroffenen keine zusätzlichen, im Gesetz nicht vorgesehenen Rechte und Pflichten.

Deshalb prüft das BFF formlos auf entsprechende Meldung der Kantonsregierungen und gestützt auf das Rundschreiben vom 21. Dezember 2001, ob an dem mit Abschluss des ordentlichen Asylverfahrens angeordneten Wegweisungsvollzug festzuhalten ist oder ob ein schwerwiegender Härtefall vorliegt, der eine Sonderlösung, d. h. die Anordnung einer vorläufigen Aufnahme, rechtfertigt.

Hält das BFF im Einzelfall am Vollzug der Wegweisung fest, so begründet die Bestätigung des Status quo keine neuen Rechte und Pflichten der betreffenden Personen. Dies bedeutet, dass die Mitteilung nicht in Form einer Verfügung ergehen kann. Daraus folgt, dass keine Beschwerdemöglichkeit gegen die Mitteilung des BFF besteht und damit auch kein Rechtsweg für Fälle, welche die Kriterien des Rundschreibens nicht erfüllen, eröffnet wird.

Mit der im Rundschreiben getroffenen Lösung, welche auf humanitären Beweggründen beruht, konnten bereits verschiedene schwerwiegende Härtefälle aus dem Asylbereich geregelt werden (bis April 2003 wurden gestützt auf das erwähnte Rundschreiben 189 Personen aus dem Asylbereich vorläufig aufgenommen).

3./4. Wie der Einleitung im betreffenden Rundschreiben entnommen werden kann, besteht dessen Ziel darin, sowohl bei den zuständigen Regierungsräten und kantonalen Behörden als auch bei den betroffenen Personen Transparenz zu schaffen. Zu diesem Zweck sind die einzelnen Härtefallkriterien und die Modalitäten im Zusammenhang mit der Meldung der Kantonsregierungen detailliert aufgeführt worden.

Die Praxis zur Härtefallregelung ist zudem nicht neu und auch den Kantonen bekannt. Sie beruht auf einer ausführlichen Rechtsprechung des Bundesgerichtes zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall gemäss Artikel 13 Buchstabe f der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer. Diese wurde mit dem erwähnten Rundschreiben vom 21. Dezember 2001 aufgezeigt.

Im Weiteren fanden Kontakte und Gespräche zwischen den von der "sans-papiers"-Problematik betroffenen Kantonsregierungen und dem BFF bzw. zwischen den für den Vollzug zuständigen kantonalen Behörden und dem Imes statt. In diesem Rahmen wurden die Kriterien des Rundschreibens detailliert erläutert und Einzelfälle, welche unter dem Rundschreiben nicht geregelt werden konnten, besprochen.

Verfügt das BFF in einem Einzelfall nicht wie vom Kanton vorgeschlagen eine vorläufige Aufnahme, sondern hält am Wegweisungsvollzug fest, erfolgt eine schriftliche Mitteilung unter Angabe der Gründe an den betreffenden Kanton. Gestützt auf diese Mitteilung ist die zuständige kantonale Behörde ohne weiteres in der Lage, den negativen Bescheid des BFF nachzuvollziehen.

Das BFF hat im Rundschreiben die Kriterien klar offen gelegt, wann von einem unter humanitären Aspekten als gravierend zu bezeichnenden Fall auszugehen ist und in diesem Zusammenhang gegenüber allen Kantonen gleichermassen seine Gesprächsbereitschaft signalisiert. Der Bundesrat erachtet deshalb die Praxis des BFF zu den schwerwiegenden persönlichen Härtefällen nach Abschluss des Asylverfahrens aufgrund der im Rundschreiben aufgeführten Kriterien und der Begründung der Ablehnung einer Einzelfallregelung für genügend transparent und sieht keine Gefahr für eine willkürliche Anwendung des Rundschreibens.

Antwort des Bundesrates.