Unternehmensfinanzierung und neues Kreditrating der Banken

Wortlaut

Die Einführung der neuen Eigenmittelvorschriften und des Kreditratings der Banken, die der Basler Ausschuss der BIZ ("Basel I") im Rahmen der Globalisierung des Bankings erzwungen hat, hat bei uns zu einer markanten Kreditverteuerung und -verknappung für die kleinen und mittleren Unternehmen KMU geführt. Damit werden das wirtschaftliche Wachstum, die Firmengründungen und die technologische Innovation behindert. Nun droht mit "Basel II" eine weitere Verschärfung des Kreditratings zum Nachteil der Realwirtschaft.

Der Bundesrat wird beauftragt, folgende Massnahmen zu prüfen und dem Parlament Bericht zu erstatten:

1. Die Auswirkungen der neuen Bankenrichtlinien des Basler Ausschusses ("Basel II") auf die Unternehmensfinanzierung, insbesondere jener der KMU und der Start-up-Firmen, sollen im Auftrag des Bundes von unabhängigen Fachpersonen und Institutionen, die nicht von den interessierten Grossbanken finanziert sind, geprüft werden, damit eine Einschätzung und Diskussion der volkswirtschaftlichen Auswirkungen stattfinden kann.

2. Die neuen Richtlinien von "Basel II" sollen nur für die international tätigen Grossbanken, nicht aber für hiesige Banken mit vornehmlich inländischem Geschäfts- und Kundenkreis, Anwendung finden. Zur differenzierten Anwendung der Richtlinien und Eigenmittelvorschriften ist eine Änderung des Bankengesetzes zu prüfen.

3. Die Umsetzung von "Basel II" muss in der Schweiz zu einer deutlich stärkeren Eigenmittelausstattung führen, als die nach angelsächsischen Interessen durchgesetzten Minimalstandards erfordern. Dies dient dem Auffangen der Kreditrisiken. Denn bei Schweizer Banken ist das Ausmass der systemischen Risiken im Vergleich zum Wirtschaftspotenzial viel höher. De facto trägt der Staat nach dem Prinzip des "To big to fail" ohnehin die Risiken der Grossbanken mit; deshalb ist er legitimiert, höhere Eigenmittelvorschriften für international tätige Banken aufzustellen.

Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.

Stellungnahme des Bundesrates

Das Postulat geht von der falschen Annahme aus, dass die vom Basler Ausschuss im Jahre 1988 als internationaler Mindeststandard für Banken beschlossene Eigenkapitalvereinbarung (Basel Capital Accord bzw. "Basel I") zu einer markanten Kreditverteuerung und -verknappung für kleinere und mittlere Unternehmungen (KMU) geführt habe. "Basel I" sieht für die Eigenmittelunterlegung der Kreditrisiken vielmehr ein sehr einfaches Risikogewichtungsschema vor, welches insbesondere für Schuldner des Privatsektors überhaupt keine Differenzierung nach ihrer Bonität vornimmt und lediglich eine privilegierte Behandlung einiger weniger Kreditsicherheiten vorsieht. Ein ungedeckter Kredit an ein börsenkotiertes multinationales Unternehmen mit AAA-Rating wird folglich gleich unterlegt wie ein KMU-Kredit.

Auch die sonst differenzierteren schweizerischen Eigenmittelvorschriften sehen keine Unterscheidung nach Bonität des privaten Schuldners vor, berücksichtigen also weder ein externes noch bankinternes Rating. Diese grobschlächtige, nicht risikogerechte regulatorische Behandlung der Kreditrisiken als mit Abstand wichtigster Risikokategorie des Bankgewerbes hat denn auch dazu geführt, dass sich die Entwicklung sophistizierter Methoden des Risikomanagements grosser international tätiger Banken immer weiter vom schematischen Ansatz der Aufsichtsbehörden abgekoppelt hat und "Basel I" überdies zunehmend durch regulatorische Arbitrage - z. B. mittels Verbriefung von Kreditportefeuilles (Asset Securitisation) - ausgehebelt wurde.

Der Basler Ausschuss entschloss sich deshalb Mitte 1998 zu einer grundlegenden Revision der Eigenkapitalvereinbarung, die nach drei internationalen Vernehmlassungsrunden unter dem Kurzbegriff "Basel II" voraussichtlich Ende 2003 abgeschlossen und auf Ende 2006 in den Mitgliedländern sowie der Europäischen Union in nationales Recht umgesetzt wird (siehe dazu die Ausführungen in den EBK-Jahresberichten 1998-2002).

"Basel II" bezweckt eine vollständigere und sensitivere Erfassung der mannigfaltigen Risiken des Bankbetriebes, namentlich durch den neuen Einbezug operationeller Risiken und durch eine Menu-Auswahl verschiedener Methoden zur Berechnung der Eigenmittelanforderungen für Kreditrisiken, Marktrisiken und operationelle Risiken. Die einzelne Bank hat somit - wie schon nach der 1996 erfolgten Ergänzung von "Basel I" für Marktrisiken - die Wahl zwischen einer einfachen, in der Anwendung weniger aufwendigen, dafür aber als Polster für die fehlende Genauigkeit in der Regel mehr Eigenmittel erfordernden Methode und - sofern sie die strengen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt und die Genehmigung der Aufsichtsbehörde erhält - komplexeren, aufwendigeren Methoden, die bei günstigem Risikoprofil jedoch weniger Eigenmittel erfordern und in sophistizierten Banken näher bei dem intern entwickelten Risikomanagement-Verfahren liegen. Anstelle eines starren Einheitskonzeptes für alle wird damit der unterschiedlichen Grösse, Organisation und Komplexität der Geschäftstätigkeit Rechnung getragen.

Für die hier interessierenden Kreditrisiken stehen drei Methoden zur Verfügung:

1. das bisherige, um ein paar Risikogewichtungsklassen (Schuldner mit externem Kredit-Rating einer anerkannten Rating-Agentur; zusätzliche Reduktion für Wohnbauhypotheken; Privilegierung des Retailgeschäftes; Erhöhung für notleidende Kredite) angereicherte, aber immer noch einfach anzuwendende Standardverfahren;

2. die Basisvariante des internen Kreditrating-Verfahrens, wo die Bank die Ausfallwahrscheinlichkeit für alle ihre Schuldner selbst schätzt und die übrigen Risikofaktoren durch regulatorische Vorgaben bestimmt werden;

3. das fortgeschrittene interne Kreditrating-Verfahren, wo die Bank alle Risikofaktoren selbst schätzt (Ausfallwahrscheinlichkeit, Verlustquote beim Ausfall, Höhe der Forderung im Zeitpunkt des Ausfalls, Restlaufzeit). Die Anerkennung interner Kredit-Ratings (im folgenden IRB = Internal Ratings Based) für die Bestimmung der regulatorischen Eigenmittelanforderungen trägt dem Umstand Rechnung, dass nur eine kleine Minderheit der Schuldner - vor allem grössere Unternehmen, nicht aber KMU - über ein externes Rating verfügen, und dass die auch im neuen Standardverfahren immer noch relativ schematische Zuordnung der Schuldner in einige wenige Risikogewichtungsklassen der differenzierten Bonitätsbeurteilung durch Banken mit hoch entwickeltem Risikomanagement unterlegen ist. "Basel II" übernimmt somit lediglich Methoden, welche in gut geführten Banken bereits seit Jahren mit Erfolg für die Krediterteilung und -überwachung, die risikoadäquate Preisgestaltung und Steuerung des Kreditportefeuilles sowie zur Bestimmung der Wertberichtigungen verwendet werden. Überdies soll mit dem IRB-Verfahren ein regulatorischer Anreiz zur Verbesserung des Risikomanagements gesetzt werden.

Zu den vorgeschlagenen Massnahmen:

1. Untersuchung der Auswirkungen von "Basel II" auf die Unternehmensfinanzierung, insbesondere der KMU und Start-up-Firmen

Die Finanzierung von KMU ist ein wichtiges Thema. Aber eine Untersuchung, welche auf mögliche Auswirkungen von "Basel II" auf die Kreditvergabe an Schweizer KMU fokussiert, ist aus folgenden Gründen nicht gerechtfertigt:

a. Wie einleitend ausgeführt, haben international tätige Grossbanken ihr Kreditrisikomanagement unabhängig von den regulatorischen Eigenmittelanforderungen und längst bevor die Revision der Basler Eigenkapitalvereinbarung in Angriff genommen wurde oder gar konkrete Formen annahm, eigenständig weiterentwickelt.

Die Schweizer Grossbanken gingen Mitte der Neunzigerjahre, die zu enormen Verlusten im inländischen Kreditgeschäft des ganzen Bankensystems mit Nachwirkungen bei einzelnen Kantonalbanken bis in jüngste Zeit führten, zu internen Rating-Systemen mit differenzierter Kreditvergabe und risikogerechter Preisgestaltung über. In der Folge fand eine ausgiebige öffentliche Debatte über eine mögliche Benachteiligung der KMU-Finanzierung und die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der neuen Kreditpolitik statt, welche die Grossbanken zu einer weniger schematischen Behandlung und verbesserter Kommunikation ihrer Kriterien gegenüber den betroffenen KMU-Kreditnehmern veranlasste.

Auch die übrigen im Kreditgeschäft tätigen Schweizer Banken haben ihre Lehren aus den Neunzigerjahren gezogen und ihr Kredit-Risikomanagement laufend verbessert. Eine von der Bankenkommission angeordnete Schwerpunktprüfung durch die bankengesetzlichen Revisionsstellen wird den Entwicklungsstand sowie einen allfälligen weiteren Handlungsbedarf bei diesen Banken aufzeigen.

Selbst wenn "Basel II" in der Schweiz zur Bestimmung der regulatorischen Eigenmittel nicht voll umgesetzt würde, ist eine differenzierte Erfassung, Messung und Steuerung der Kreditrisiken nach Bonität des Schuldners also nicht aufzuhalten und sowohl unter dem Gesichtspunkt des Gläubiger- und Systemschutzes wie auch volkswirtschaftlich sogar erforderlich. Eine Quersubventionierung von Krediten an unterkapitalisierte und schlecht geführte KMU liegt weder im Interesse der vielen guten KMU noch der nachhaltigen Entwicklung der gesamten Volkswirtschaft. Bankzusammenbrüche führen zu enormen volkswirtschaftlichen Verlusten und ein durch notleidende Kredite gelähmtes Bankensystem kann auch seine Kapitalvermittlungsfunktion im Interesse der Unternehmensfinanzierung nicht mehr erfüllen, wie die seit über einem Jahrzehnt trotz massiver staatlicher Hilfe andauernde Krise des japanischen Bankensystems eindrücklich belegt.

b. Den Bedenken, die vor allem aus Deutschland und anschliessend im Europäischen Parlament gegenüber einer Verteuerung der Finanzierung mittelständischer Unternehmen bzw. der KMU unter dem risikosensitiveren IRB-Verfahren vorgebracht wurden, hat der Basler Ausschuss in mannigfaltiger Hinsicht Rechnung getragen und seine Vorschläge mehrmals modifiziert. Die Risikogewichtungskurve für Unternehmenskredite wurde wesentlich abgeflacht, führt also für Schuldner mit höherer Ausfallwahrscheinlichkeit zu einem weniger starken Anstieg der Eigenmittelanforderungen.

Für KMU mit einem Jahresumsatz zwischen 5 Millionen Euro und 50 Millionen Euro wird ein zusätzlicher Abzug gewährt (im Durchschnitt 10 Prozent, für die kleinsten bis zu 20 Prozent Reduktion) und KMU mit Krediten von bis zu 1 Million Euro werden unter dem privilegierten Retailgeschäft behandelt, was für KMU-Kredite mit noch weiteren Reduktionen der Eigenmittelanforderungen verbunden ist. Überdies wird eine erweiterte Palette von Kreditsicherheiten anerkannt, was wiederum in erster Linie den KMU zugute kommt. Auch im weniger risikosensitiveren Standardverfahren können KMU von der neu eingeführten privilegierten Risikogewichtung für das Retailgeschäft und der gegenüber "Basel I" weiter reduzierten Unterlegung für Wohnbauhypotheken des Unternehmers profitieren.

Generell ist darauf hinzuweisen, dass "Basel II" gesamthaft zu einer Reduktion der Eigenmittelanforderungen für Kreditrisiken führt. Der Basler Ausschuss verfolgte nämlich bei der quantitativen Kalibrierung das Ziel, die Anforderungen für die Durchschnittsbank weder zu erhöhen noch zu vermindern, was wegen der neu eingeführten Unterlegung der - überhaupt nicht KMU-spezifischen - operationellen Risiken zwangsläufig eine Verminderung des Kreditrisiko-Anteils bedingte.

Die Bedenken wegen einer angeblichen Benachteiligung und generellen Verteuerung der KMU-Kredite infolge von "Basel II" haben sich auf internationaler Ebene seither gelegt. In der Schweiz, wo die Entwicklung zu einem differenzierten Kredit-Risikomanagement aufgrund des hohen Marktanteils der Grossbanken und schmerzhafter Erfahrungen des gesamten Bankensystems bereits recht weit fortgeschritten ist, wären sie erst recht unbegründet.

c. Die Schweizer Banken verfügen über eine komfortable Eigenmittelausstattung. Im Durchschnitt halten sie anrechenbare Eigenmittel in Höhe von 159 Prozent der nach aktueller Schweizer Regulierung geforderten Eigenmittel (D. Zuberbühler auf der Medienkonferenz der EBK vom 2. Mai 2003; verfügbar unter www.ebk.admin.ch/d/aktuell/m030502-05d.pdf). Da der Wechsel zu "Basel II" kaum zu einer massiven Erhöhung der Gesamteigenmittelanforderungen an das Schweizer Bankensystem führen wird, werden die Banken weiterhin über einen ausreichenden Puffer verfügen, mit dem sie eine mögliche Verschlechterung ihrer Kreditportfolios abfedern und gleichzeitig ihre Eigenmittelanforderungen erfüllen können. Mit diesem Puffer erscheint eine Kreditverknappung für KMU wie auch für übrige Unternehmen als direkte Folge von "Basel II" unwahrscheinlich.

d. Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 2. Juli 2003 betreffend die Überprüfung und Stärkung des gewerblichen Bürgschaftswesens festgehalten, dass er einer angemessenen Finanzierung der KMU grosse Bedeutung beimisst. Die verschiedenen Facetten dieses Themas werden in den kommenden Jahren vertieft analysiert. Nach der Einführung von "Basel II" ab 2007 wird darüber ein Bericht erstellt, der sich auch mit dem Einfluss der Regeln zur Eigenmittelunterlegung der Banken und der Risikoeinschätzung befasst.

2. "Basel II" nur für die international tätigen Grossbanken

Die im Postulat geforderte Beschränkung der nationalen Umsetzung von "Basel II" in der Schweiz nur auf international tätige Grossbanken ist eindeutig abzulehnen, weil dadurch den übrigen Banken die Möglichkeit verschlossen bliebe, das in "Basel II" verbesserte Standardverfahren für Kreditrisiken anzuwenden und überdies die Unterlegung der immer bedeutenderen, alle Banken betreffenden operationellen Risiken entfallen würde. Entgegen der Annahme des Postulates darf "Basel II" keineswegs nur mit den sophistizierten Methoden (Schlagwort "IRB-Verfahren") auf Basis bankinterner Verfahren gleichgesetzt werden. Das schweizerische Umsetzungskonzept sieht vielmehr vor, dass die gesamte Palette der verschiedenen in "Basel II" vorgesehenen Methoden im nationalen Recht verankert wird und der einzelnen Bank aus Gründen der Rechts- und Wettbewerbsgleichheit die Wahl unter diesen Methoden grundsätzlich offen steht. Die überwiegende Mehrheit der Banken wird jedoch für Kreditrisiken das Standardverfahren anwenden, weil die Zulassungsbedingungen für das IRB-Verfahren sehr streng sind und der hohe Aufwand einzig zum Zwecke der Eigenmittelersparnis angesichts der sehr komfortablen Kapitalausstattung der meisten Schweizer Banken kaum gerechtfertigt wäre. Insbesondere soll kein Zwang zur Anwendung des IRB-Verfahrens zur Bestimmung der regulatorischen Eigenmittel ausgeübt werden.

In der Praxis wird das IRB-Verfahren in erster Linie von den beiden Grossbanken, allenfalls von ein bis zwei grossen Kantonalbanken und zusätzlich von verschiedenen Auslandbanken als Folge der einheitlichen Politik ihres Mutterhauses verwendet werden. Für eine in diesem Sinne differenzierte Umsetzung von "Basel II" bedarf es keiner Änderung des Bankengesetzes. Artikel 4 des Bankengesetzes gibt - auch in der mit der hängigen Totalrevision des Nationalbankgesetzes aktualisierten Fassung - lediglich den allgemeinen Rahmen vor, dass die Banken einzeln und auf konsolidierter Basis über angemessene Eigenmittel verfügen müssen. Der Bundesrat bestimmt die Elemente der Eigenmittel und legt die Mindestanforderungen nach Massgabe der Geschäftstätigkeit und der Risiken fest, während die Bankenkommission ermächtigt ist, Ausführungsvorschriften zu erlassen. Für Marktrisiken bestehen bereits seit Ende 1997 entsprechend differenzierte Vorschriften mit Menuauswahl in der Bankenverordnung (Art. 12, 12i-12p; SR 952.02 ) und den Richtlinien der EBK zur Eigenmittelunterlegung der Marktrisiken (RS 97/1).

3. Deutlich stärkere Eigenmittelausstattung

Bereits heute haben Schweizer Banken weitaus höhere Eigenmittelanforderungen zu erfüllen, als nach den aktuellen Basler Mindeststandards ("Basel I") gefordert wird. Die Schweizer Regulierung ergibt je nach Risikostruktur des Institutes um 20 Prozent bis 50 Prozent höhere verbindliche Mindesteigenmittelanforderungen. Zusätzlich erwartet die EBK, dass jede Bank ihre verbindlichen Schweizer Eigenmittelanforderungen um mindestens 20 Prozent übertrifft. Mit den beiden Grossbanken wurden separat analoge Zielvereinbarungen getroffen. Sobald eine Bank die Zielgrösse unterschreitet, wird sie einer intensiveren Kontrolle der EBK unterstellt, muss einen Plan zur Wiederherstellung des Puffers unterbreiten und darf allenfalls nur in eingeschränktem Mass Dividenden ausschütten (D. Zuberbühler auf der Medienkonferenz der EBK vom 2. Mai 2003).

Diese vorsichtige Aufsichtspolitik wird bei der nationalen Umsetzung von "Basel II" beibehalten. Die schweizerischen Mindesteigenmittelanforderungen sollen weiterhin deutlich über dem internationalen Mindeststandard liegen. Ebenso wird die EBK ihre Praxis der zusätzlichen Zielgrössen fortführen. Insgesamt sollen die im schweizerischen Bankensystem vorhandenen Eigenmittel mindestens erhalten bleiben, was "Basel II" im Übrigen auch für das internationale Bankensystem anstrebt.

Die im Postulat erhobene Forderung nach einer gegenüber dem internationalen Mindeststandard auch unter "Basel II" deutlich verstärkten Eigenmittelausstattung in der Schweiz ist somit unbestritten. Der Bundesrat hat dieses Anliegen bereits bei der Behandlung der als Postulat überwiesenen Motion Strahm 98.3480, "Eigenmittelvorschriften zur Abdeckung der Systemrisiken bei global tätigen Banken", unterstützt, eine ausschliessliche Fokussierung auf international tätige Grossbanken jedoch abgelehnt.

Bezüglich der im Postulat wiederholten Annahme eines "too big to fail" bzw. einer faktischen Bundesgarantie sei auf die Antwort des Bundesrates zur Interpellation Schmid Samuel 98.3008, "Faktische Garantenpflicht der Eidgenossenschaft für Grossbanken", verwiesen.

Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.